王鋮 羅培坤 房代香 梁楚銳 陳錫云 葉小虎

【摘要】通過實地走訪調(diào)研廣西實踐中的PPP項目，發(fā)現(xiàn)了項目在開展過程中普遍存在著民營資本參與程度低、大眾認知和參與程度低等問題，繼而相應提出了政府、企業(yè)權(quán)責明確、完善相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)機制等對策與建議，助力PPP項目發(fā)展，推進基本公共服務均等化。

【關(guān)鍵詞】PPP 實踐 問題 對策

一、理論基礎(chǔ)

當前，PPP模式的推行與當前地方政府債務風險加劇的大環(huán)境密不可分：由于依靠基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)拉動GDP增長，進而推動地方經(jīng)濟增長，這種需要投資拉動的經(jīng)濟增長方式本身便需要大量資金的支持，而大部分地區(qū)地方政府難以提供如此大規(guī)模的資金支持，便要通過相應的政府融資平臺進行相應的工程項目融資，而在如今國家嚴控地方政府債務規(guī)模，防范地方政府債務風險的現(xiàn)實考量下，PPP模式應運而生，通過大量公共項目的建設(shè)，進一步提高政府公共產(chǎn)品和服務的供給量和覆蓋面，從而在質(zhì)和量上推動基本公共服務的均等化，進一步推進政府的轉(zhuǎn)型和改革。但是，在實操過程中，仍舊面臨著操作不規(guī)范、不到位等問題，本文通過實地走訪政府、企業(yè)，對PPP項目調(diào)研，引發(fā)了思考，得出了相關(guān)結(jié)論。

二、問題分析

（一）項目參與者多為具有雄厚背景的國企、央企，民營資本參與程度低

現(xiàn)實中，我國現(xiàn)在正處于深化改革的試水期，PPP項目多為耗資大、時間長，具有長遠的經(jīng)濟以及社會效益的項目，這些項目對于前期資金投入巨大，技術(shù)水平要求高，且企業(yè)要承擔巨大的風險，對于民營企業(yè)來說，是急劇挑戰(zhàn)的項目，企業(yè)在沒有國家扶持的情況下，不會冒險。以南寧那考河為例，那考河治理的花費不菲，項目總投資額達到11.9億元。并非全部由民營企業(yè)參與，而是政府與社會投資方簽訂了10年協(xié)議，兩年建設(shè)所需的11.9億元的資金，除了由政府方出資代表與社會資本共同出資注冊成立項目公司的2億元外，所需其他項目資金均由社會資本負責籌措，在國家的合作下一些民營企業(yè)才敢參與。

PPP項目開展的時間通常長達20 30年，在此項目運營期間，將面對許多不確定性問題，比如政策變換風險，政府可能在某個時期不能考慮到參與PPP項目的民營企業(yè)的利益，更改了政策。除此之外，政府換屆以及與政府簽訂合同等都會影響民間資本投資。因此政府的履約、權(quán)責利分配、績效考核、信用風險等方面仍是政府與民營企業(yè)正在考慮并亟待解決的問題。

（二）PPP項目專業(yè)人才缺乏

PPP不同于一般的特許經(jīng)營，PPP模式的交易結(jié)構(gòu)更為復雜，因而單項技能的從業(yè)人員其實并不完全能夠符合PPP這一經(jīng)營模式對工作人員的要求。PPP從業(yè)者，無論是從事項目投資、咨詢服務、工程管理，還是作為政府部門的專門管理人員，都應當有較高的專業(yè)素養(yǎng)，需要有財政、法務、商務、金融和管理等多個方面的專業(yè)知識，并且要對PPP的整個流程有深刻的理解和經(jīng)驗。目前，掌握有項目及運營管理、土木工程技術(shù)、會計金融、法律、財務管理等方面知識的單一型人才并不缺乏，急需的是集成了各方面知識的復合型人才。PPP人才缺乏又主要體現(xiàn)在以下兩方面：

（1）PPP專業(yè)人才數(shù)量短缺。隨著近些年國內(nèi)PPP市場發(fā)展迅速，推出的項目數(shù)量、規(guī)模都持續(xù)增加，因而對從業(yè)人員的數(shù)量必然在增加。然而目前整個市場上具備相應的PPP知識和有項目實操經(jīng)驗的合格從業(yè)者相對缺乏，這也在一定程度上使得一些比較好的PPP項目無法落地。盡管有些已經(jīng)落地的項目，也可能會由于缺乏合格的咨詢管理人員的指導，操作管理過程不規(guī)范，從而這也有可能為以后的運營埋下較大的隱患。

（2）PPP人才供給結(jié)構(gòu)不合理。由于PPP項目涉及的領(lǐng)域較多，要求從業(yè)人員必須具有復合型的知識結(jié)構(gòu)。例如，近些年導致PPP項目落地難的一個重要影響因素就是融資難，而之所以融資難的一個重要原因是缺乏復合型PPP人才。就是說既具備有金融知識，同時又具備PPP項目實操經(jīng)驗，并能將其融合貫通，將各種金融產(chǎn)品和PPP項目有效鏈接的人才數(shù)量短缺，這在很大程度上影響了各種類型金融機構(gòu)介入PPP項目的程度以及深度。

三、對策與建議

（一）政府、企業(yè)權(quán)責明確、各司其職，提高契約意識，建立誠信機制

政府在PPP項目中要轉(zhuǎn)變角色，要由運動員變身為裁判員與服務員的角色，要監(jiān)督、管理好PPP項目的建設(shè)與運營，規(guī)劃好項目進度，督促好項目的質(zhì)量，把好關(guān)口，協(xié)調(diào)好各方利益。

企業(yè)要利用好自身的企業(yè)身份優(yōu)勢，撬動更多的資金的同時，也要從專業(yè)性的角度提供專業(yè)服務，推進項目的建設(shè)與竣工。

政府、企業(yè)之間應當簽訂合同，在契約精神下明確雙方權(quán)利、責任和義務，使雙方處于平等地位，實現(xiàn)利益共享、風險共擔。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)機制

目前，民營資本由于項目風險、信譽、資金以及技術(shù)實力等方面的原因，較少參與PPP項目建設(shè)。因此，政府在未來可以出臺相關(guān)的政策，配以規(guī)范的法律法規(guī)，設(shè)立合理的經(jīng)濟責任義務機制及驗收評價機制，降低相關(guān)準入門檻，減少民營資本參與PPP項目的阻礙，更好地引導民營資本參與到政府公共項目的投資和建設(shè)中來。

（三）推進配套改革，健全補貼機制，保障社會資本的合法權(quán)益

PPP項目是一項重大改革，吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務建設(shè)，是一個不斷創(chuàng)新的過程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等等，所以在PPP項目的推進過程中，應循序漸進地推進改革，深化改革，確保配套改革同步推進，健全財政補貼機制，保障民間資本的合法權(quán)益。

綜上所述，PPP項目在實際運作過程中，會遇到一些困難。根據(jù)我們實地走訪，調(diào)研，但是只要各方協(xié)調(diào)，齊心協(xié)力，推進基本公共服務均等化的目標將會落實得更好，將會更加惠及民生。