◆李 嫻/中國(guó)人民銀行宿遷市中心支行

2011年，中國(guó)審計(jì)署印發(fā)《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，正式提出要加強(qiáng)對(duì)中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)。開展重大政策執(zhí)行情況審計(jì)，在中國(guó)還是一個(gè)比較新的課題。美國(guó)審計(jì)署（以下簡(jiǎn)稱GAO）對(duì)涉及國(guó)家戰(zhàn)略層面的重大政策審計(jì)經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為成熟的體系，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文通過對(duì)GAO近年來(lái)發(fā)布的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行重點(diǎn)分析，總結(jié)重大政策連續(xù)性審計(jì)的做法和特點(diǎn)，以期為我國(guó)重大政策審計(jì)提供借鑒。

一、美國(guó)審計(jì)署重大政策連續(xù)性審計(jì)概況

GAO開展重大政策審計(jì)源自于上世紀(jì)90年代初克林頓政府頒布的第12866號(hào)行政令，其中3（1）條款規(guī)定：“美國(guó)政府部門在評(píng)估現(xiàn)有公共政策、廢除或修改已有政策或者制定新政策時(shí)都應(yīng)進(jìn)行政策績(jī)效分析”。在審計(jì)實(shí)踐中，GAO主要以連續(xù)跟蹤審計(jì)為主要方式開展重大政策審計(jì)，其連續(xù)性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）對(duì)重大政策進(jìn)行長(zhǎng)期持續(xù)性審計(jì)。GAO通常對(duì)周期性較長(zhǎng)的重大政策持續(xù)數(shù)年甚至數(shù)十年審計(jì)。如自2006年起，GAO對(duì)小企業(yè)公共政策開展審計(jì)，GAO還建立了一張需國(guó)會(huì)和行政部門關(guān)注的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域清單，對(duì)清單中事情所涉及的財(cái)政政策、公共基礎(chǔ)建設(shè)等相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)情況、執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)審計(jì)，并根據(jù)審計(jì)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整清單內(nèi)容。

（二）將重大政策審計(jì)納入長(zhǎng)期審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃。GAO平均每六年制定一項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃，如《2010年至2015年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2014年—2019年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2018—2023年戰(zhàn)略規(guī)劃》，每一輪規(guī)劃內(nèi)容略有不同，但總體呈現(xiàn)一致態(tài)勢(shì)，均包括影響國(guó)會(huì)和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、對(duì)聯(lián)邦政府和社會(huì)有重大影響的重大政策事項(xiàng)，且事項(xiàng)內(nèi)容長(zhǎng)期保持相對(duì)穩(wěn)定。

（三）對(duì)審計(jì)建議落實(shí)情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤。如GAO在2017年對(duì)國(guó)防部海外行動(dòng)的審計(jì)報(bào)告中指出，2014年提出建議國(guó)防部制定指南（將由海外應(yīng)急行動(dòng)撥款資助的后續(xù)事宜轉(zhuǎn)移到國(guó)防部基本預(yù)算中）的審計(jì)建議未得到落實(shí)。

二、美國(guó)審計(jì)署重大政策連續(xù)性審計(jì)特點(diǎn)

（一）以立法模式保障審計(jì)程序的規(guī)范化。GAO重大政策連續(xù)性審計(jì)充分體現(xiàn)了依法審計(jì)的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是立項(xiàng)依據(jù)通常為國(guó)會(huì)頒布的法案、章程等，具有較強(qiáng)的法律效力和強(qiáng)制性。如GAO對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行以及如何執(zhí)行《監(jiān)管靈活性法案》情況進(jìn)行的審計(jì)是美國(guó)國(guó)會(huì)在章程中規(guī)定。二是立法規(guī)定了部分重大政策審計(jì)具體內(nèi)容。以立法規(guī)定重大政策具體審計(jì)內(nèi)容，建立系統(tǒng)的檢查框架能夠充分保證審計(jì)口徑、范圍、方式的高度統(tǒng)一，有利于審計(jì)結(jié)果的橫向比較和審計(jì)行為的連續(xù)進(jìn)行。如對(duì)美國(guó)聯(lián)邦兒童醫(yī)療保障制度（美國(guó)醫(yī)療保障體系三大支柱之一，簡(jiǎn)稱SCHIP）審計(jì)，美國(guó)社會(huì)保障法案對(duì)審計(jì)內(nèi)容作出了具體的規(guī)定，且GAO設(shè)計(jì)了一個(gè)系統(tǒng)的檢查框架，將政策執(zhí)行效果分為短期、中期和長(zhǎng)期3個(gè)層次，并不斷修正和完善框架。

（二）堅(jiān)持以定量審計(jì)為主保證審計(jì)的科學(xué)化。一是借助公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)分析，大量的數(shù)據(jù)分析為審計(jì)結(jié)論提供有力支撐。實(shí)踐中，GAO通常會(huì)借助已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，甚至自建一套數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對(duì)連續(xù)多年，甚至是數(shù)十年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。如2017年對(duì)各州聯(lián)邦政府公共安全管理領(lǐng)域的校車安全進(jìn)行審計(jì)時(shí)，就使用了2000—2014年連續(xù)15年的聯(lián)邦和州所存有的校車事故數(shù)據(jù)，分析了致命校車事故的數(shù)量和特征。二是依托完善的績(jī)效評(píng)估體系開展審計(jì)。美國(guó)有著全面系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。1993年頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》要求各部門制定出一套能夠綜合反映部門業(yè)績(jī)、便于考評(píng)的績(jī)效指標(biāo)，并由國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施。這一評(píng)估體系為GAO開展重大政策審計(jì)工作節(jié)省了大量精力，也使得審計(jì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向考核政策制度本身是否合理，審計(jì)工作更加深入。如2017年，GAO直接針對(duì)2014年生效的《患者保護(hù)與平價(jià)醫(yī)療法案》進(jìn)行了審計(jì)并提出完善意見；在海外行動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目中，評(píng)估了白宮預(yù)算管理辦公室2010年建立的國(guó)防部海外應(yīng)急行動(dòng)預(yù)算申請(qǐng)的處理標(biāo)準(zhǔn)，指出該標(biāo)準(zhǔn)已不適用。

（三）以需求為導(dǎo)向，使審計(jì)手段更具多樣化。由于重大政策審計(jì)通常會(huì)涉及多個(gè)行政部門、各州聯(lián)邦政府、各類社會(huì)組織，甚至企業(yè)和居民，GAO會(huì)根據(jù)具體審計(jì)項(xiàng)目需要靈活GAO會(huì)根據(jù)具體審計(jì)項(xiàng)目需要靈活運(yùn)用多種審計(jì)手段，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。一是查核以往年度審計(jì)報(bào)告。如2017年醫(yī)療補(bǔ)助審計(jì)，就查核了2010年3月至2016年9月來(lái)自審計(jì)署及其他機(jī)構(gòu)的報(bào)告。二是訪談眾多相關(guān)對(duì)象。從GAO公布的審計(jì)報(bào)告來(lái)看，約八成的審計(jì)項(xiàng)目均進(jìn)行了訪談，訪談對(duì)象上至國(guó)會(huì)議員下至社會(huì)公眾，訪談對(duì)象范圍寬泛。如2017年校車安全審計(jì)，美國(guó)審計(jì)署的訪談對(duì)象就包括美國(guó)交通運(yùn)輸部、校車行業(yè)協(xié)會(huì)、制造商和其他利益相關(guān)方的工作人員。三是在一個(gè)較長(zhǎng)的期間內(nèi)實(shí)施審計(jì)。對(duì)于調(diào)查分析類項(xiàng)目，GAO通常不會(huì)選擇在相對(duì)集中的一個(gè)較短時(shí)間內(nèi)完成審計(jì)，可能持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。如美國(guó)審計(jì)署在2016年8月至2017年8月期間開展了對(duì)醫(yī)保中心承包合同的審計(jì)。

（四）多種措施保證審計(jì)意見有效落實(shí)。一是針對(duì)涉及專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，將審計(jì)報(bào)告在提交國(guó)會(huì)前，美國(guó)審計(jì)署會(huì)向相關(guān)主管部門征求意見，并酌情將意見納入最終審計(jì)報(bào)告，使審計(jì)建議更具操作性。二是直接向政策、制度頂層設(shè)計(jì)者（行政主管部門）提出審計(jì)建議。如2017年GAO就美國(guó)空軍和陸軍無(wú)人機(jī)系統(tǒng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題向美國(guó)國(guó)防部提出了三項(xiàng)建議并得到認(rèn)可，美國(guó)國(guó)防部針對(duì)審計(jì)建議制定了相應(yīng)措施。三是將意見采納情況、落實(shí)納入審計(jì)報(bào)告中，這些意見包括審計(jì)對(duì)象并不贊同、但美國(guó)審計(jì)署認(rèn)為合理的審計(jì)建議。如2017年美國(guó)審計(jì)署對(duì)十七個(gè)州立醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行情況審計(jì)，向醫(yī)保中心提出了六項(xiàng)建議，醫(yī)保中心贊同其中兩條、部分贊同兩條、不贊同兩條，具體情況在報(bào)告中均有說(shuō)明。另外，GAO還會(huì)在提交國(guó)會(huì)的報(bào)告中指出建議的落實(shí)情況，如在2018年度報(bào)告中指出，國(guó)會(huì)和行政機(jī)構(gòu)對(duì)其在2011年至2017年期間提出的724項(xiàng)旨在改善政府行動(dòng)的建議，完全或部分解決的共551項(xiàng)（占76%）。四是定期向國(guó)會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果為決策者提供更真實(shí)、全面、有效的信息，通過信息分析為決策者提供改進(jìn)的依據(jù)。

三、對(duì)我國(guó)重大政策審計(jì)啟示

（一）推動(dòng)重大政策審計(jì)的制度化和法制化。從我國(guó)的審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)機(jī)關(guān)立足于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，積極跟蹤財(cái)政資金的使用績(jī)效，取得了明顯成效。但是把重大政策連續(xù)審計(jì)作為獨(dú)立的審計(jì)職責(zé)，制度上還未明確。建議我國(guó)審計(jì)署逐步建立符合我國(guó)國(guó)情的重大政策審計(jì)制度。另外，需重視審計(jì)行為和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)問題，建議以法律形式明確重大政策審計(jì)主體、要求、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)重大政策審計(jì)有法可依。

（二）完善公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)。美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)公共化的進(jìn)程相對(duì)比較先進(jìn)，對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的利用也一直走在世界前列，各類公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)為GAO開展重大政策審計(jì)、為開展數(shù)據(jù)分析奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)可借鑒美國(guó)的做法，進(jìn)一步推進(jìn)公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)工作進(jìn)程。

（三）進(jìn)一步豐富和完善審計(jì)方法。一是針對(duì)不同項(xiàng)目，研究制定審計(jì)框架，建立多層次的審計(jì)目標(biāo)；二是對(duì)同一項(xiàng)目，要細(xì)化評(píng)價(jià)內(nèi)容，統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和范圍；三是借助統(tǒng)計(jì)抽樣方法，加強(qiáng)系統(tǒng)性分析和測(cè)試；四是充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)，強(qiáng)化定量分析，輔以定性分析。

（四）強(qiáng)化重大政策審計(jì)結(jié)果應(yīng)用。一是建議以法律形式將政策審計(jì)及其審計(jì)結(jié)果的使用作為政策系統(tǒng)運(yùn)行過程的必要環(huán)節(jié)予以明確，嘗試由立法部門在各部委之間建立協(xié)調(diào)考核機(jī)制，確保審計(jì)意見得到有效落實(shí)。二是探索建立健全多方參與的審計(jì)監(jiān)督架構(gòu)。不同主體開展政策審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)不盡相同，側(cè)重點(diǎn)互為補(bǔ)充，有利于提高審計(jì)結(jié)論的系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性。我國(guó)開展重大政策審計(jì)可考慮協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門、大專院校、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾共同參與，采納多方建議。三是進(jìn)一步加強(qiáng)后續(xù)跟蹤。美國(guó)重大政策連續(xù)性審計(jì)采取了一種類似回訪的跟蹤制度落實(shí)審計(jì)意見和建議，確保對(duì)政策調(diào)整產(chǎn)生影響。然后，對(duì)調(diào)整后的政策進(jìn)行再審計(jì)，形成“審計(jì)、調(diào)整、再審計(jì)、再調(diào)整”的螺旋式上升過程。跟蹤發(fā)現(xiàn)的全部或部分未被采納的審計(jì)建議，會(huì)在新的審計(jì)報(bào)告中繼續(xù)提出，并會(huì)對(duì)被審計(jì)單位未能接受建議而產(chǎn)生的負(fù)面影響做出評(píng)價(jià)；如果對(duì)方已經(jīng)接受了建議并采取了相應(yīng)的措施，則會(huì)在新的報(bào)告中指出被審計(jì)單位已經(jīng)采取的措施和做出的改進(jìn)。這種“審計(jì)—調(diào)整”的循環(huán)模式符合跟蹤審計(jì)的發(fā)展方向，能夠有效地促進(jìn)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。