祝國(guó)祥

(國(guó)家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，陜西 西安 710048)

自國(guó)家林業(yè)局2001年頒布《國(guó)家公益林認(rèn)定辦法(暫行)》并在全國(guó)11個(gè)省區(qū)開展了中央森林生態(tài)補(bǔ)償基金制度，致此拉開了國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃落界工作。它作為國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)管理的基礎(chǔ)，也是落實(shí)和開展中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度和績(jī)效考評(píng)工作的依據(jù)。但在縣級(jí)國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃落界工作中發(fā)現(xiàn)，仍存在一些亟待解決的問題。本文結(jié)合在陜西省平利縣的工作，對(duì)區(qū)劃落界中出現(xiàn)的一些難點(diǎn)問題進(jìn)行分析，針對(duì)性地探索研究解決問題的方法與對(duì)策。

1 國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃落界背景分析

1.1 國(guó)家級(jí)公益林概念

國(guó)家級(jí)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能為主要經(jīng)營(yíng)目的的防護(hù)林和特種用途林。

1.2 國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃落界目的

國(guó)家級(jí)公益林是經(jīng)過林業(yè)主管部門會(huì)同財(cái)政部門區(qū)劃界定后才被認(rèn)可，它與地方公益林是一個(gè)相對(duì)的概念。它是在與林地“一張圖”相銜接的基礎(chǔ)上，應(yīng)用3S等技術(shù)同時(shí)結(jié)合地方規(guī)劃經(jīng)營(yíng)等相關(guān)資料，逐步結(jié)束原來(lái)的國(guó)家級(jí)公益林監(jiān)測(cè)管理體系中“以數(shù)字管地”的方式，來(lái)規(guī)范國(guó)家級(jí)公益林動(dòng)態(tài)調(diào)整和保護(hù)管理工作。它是對(duì)全國(guó)各市縣開展中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金檢查、考核和審計(jì)的重要指標(biāo)。

1.3 國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃原則及范圍

國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃原則是凸顯生態(tài)優(yōu)先。規(guī)定了“江河源頭、江河兩岸、森林和陸地野生動(dòng)物類型的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及列入世界自然遺產(chǎn)名錄的林地、濕地和水庫(kù)、邊境地區(qū)陸路，水路接壤的國(guó)境線以內(nèi)10 km的林地、荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)、沿海防護(hù)林基干林帶，紅樹林，臺(tái)灣海峽西岸第一重山脊臨海山體的林地、除前七款區(qū)劃范圍外，東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)以禁伐區(qū)為主體”等八項(xiàng)區(qū)劃范圍。

2 平利縣國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃落界簡(jiǎn)況

2.1 基本概況及國(guó)家級(jí)公益林現(xiàn)狀范圍

2.1.1 基本概況 平利縣位于陜西東南部，大巴山腹地，周邊分別與湖北省竹溪縣、重慶市城口縣以及陜西省安康市的漢濱、鎮(zhèn)坪、嵐皋、旬陽(yáng)等縣(區(qū))接壤。全縣林地面積236 606.67 hm2，占全縣土地總面積的89.39%；森林面積188 070.72 hm2，森林覆蓋率為71.06%，是陜西省林業(yè)工程重點(diǎn)縣和水源涵養(yǎng)區(qū)及生物物種富集區(qū)之一，是安康市的生態(tài)后花園。但全縣森林資源整體呈林農(nóng)犬牙交錯(cuò)狀，林地與非林業(yè)用地的界線較為模糊。

2.1.2 國(guó)家級(jí)公益林現(xiàn)狀范圍 2013年國(guó)家級(jí)公益林基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，規(guī)劃落界面積6萬(wàn)hm2。分布于壩河流域、嵐河流域、黃洋河流域、大巴山(表1)。

表1 國(guó)家級(jí)公益林落界與補(bǔ)償單位對(duì)比情況一覽 個(gè)

3 落界情況分析

3.1 落界現(xiàn)狀與國(guó)土“二類”銜接與分析

應(yīng)用3S技術(shù)中屬性傳遞模塊，生成現(xiàn)狀國(guó)家級(jí)公益林與國(guó)土“二類”數(shù)據(jù)銜接地類矩陣(表2)。

表2 國(guó)家級(jí)公益林落界與國(guó)土數(shù)據(jù)銜接地類矩陣表 單位:hm2

林業(yè)部門的林業(yè)用地與國(guó)土部門認(rèn)定地類存在不同程度的差異。

主要原因：①林業(yè)與國(guó)土兩個(gè)部門的統(tǒng)計(jì)對(duì)象不同，各自凸顯部門利益。林業(yè)部門要為生態(tài)環(huán)境發(fā)展保留后續(xù)空間，國(guó)土部門需要為大農(nóng)業(yè)發(fā)展確保基礎(chǔ)空間，采用的地類劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致。如草地與宜林地以及灌木林等劃分中對(duì)植被覆蓋度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致。②國(guó)土部門的一些三等以下的耕地在經(jīng)過多年無(wú)人耕作后，大部分已自然達(dá)到或有可能達(dá)到林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有林地、灌木林地、未成林造林地，這部分土地林業(yè)部門大多劃定為林業(yè)用地。③由于水熱條件、較寬水系和較大水體(水庫(kù))等季節(jié)性變化形成消落帶或城鎮(zhèn)建制范圍因規(guī)劃調(diào)整引起地類不一致，一些地類界線上呈現(xiàn)“雙眼皮”的情況。

3.2 現(xiàn)狀落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)與補(bǔ)償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及符合落界標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分析

(1)2013年國(guó)家級(jí)公益林面積6萬(wàn)hm2。涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別壩河流域2個(gè)，嵐河流域1個(gè)，黃洋河流域1個(gè)，大巴山1個(gè)(圖1)。

(2)補(bǔ)償兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別壩河流域流域5個(gè)，嵐河流域3個(gè)，黃洋河流域3個(gè)，大巴山1個(gè)(圖2)。

(3)平利縣屬于長(zhǎng)江水系漢江水域，水資源十分豐富，境內(nèi)有漢江重要支流壩河、黃洋河、嵐河和吉河的發(fā)源地。依據(jù)《陜西省國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃成果落界操作細(xì)則》，符合區(qū)劃落界范圍的是“壩河、嵐河流域及大巴山中山區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)”。

符合落界標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)分別壩河流域7個(gè)，嵐河流域3個(gè)，大巴山3個(gè)(表2，圖3、4)。

分析原因：國(guó)家級(jí)公益林落界由縣林政資源部門組織完成，國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償資金兌現(xiàn)由縣天然林保護(hù)中心負(fù)責(zé)(未能全程參加“一張圖”中國(guó)家級(jí)公益林落界數(shù)據(jù)構(gòu)建)，致使國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償兌現(xiàn)數(shù)據(jù)同林地“一張圖”成果未能有機(jī)統(tǒng)一，存在較嚴(yán)重的國(guó)家級(jí)公益林落界面積與補(bǔ)償對(duì)象不一致的“兩本賬”問題。

3.3 落界時(shí)間與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃分析

國(guó)家級(jí)公益林落界是基于林地“一張圖”與森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、天然林資源保護(hù)規(guī)劃等成果保持銜接的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

圖1 現(xiàn)狀

圖2 兌現(xiàn)

圖3 符合落界范圍

圖4 落界鄉(xiāng)鎮(zhèn)

“一張圖”要求據(jù)時(shí)變更，以年度為節(jié)點(diǎn)；國(guó)家級(jí)公益林落界數(shù)據(jù)不因“一張圖”數(shù)據(jù)有變化就進(jìn)行修定，國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃落界數(shù)據(jù)在時(shí)間跨度上較大。同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)有諸多階段性的、宏觀的發(fā)展規(guī)劃，如城市規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、地方地礦部門早年預(yù)審的勘探和采礦范圍很大部分在現(xiàn)有國(guó)家級(jí)公益林區(qū)域內(nèi)等情況。

4 對(duì)策研究

(1)依規(guī)確認(rèn)國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃落界范圍。同時(shí)兼顧地方生態(tài)脆弱區(qū)域以及重點(diǎn)扶貧攻堅(jiān)等一系列的工程，提請(qǐng)政府協(xié)調(diào)，理順部門間利益關(guān)系，首先認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，在不突破確認(rèn)的區(qū)劃范圍，確定生態(tài)保護(hù)總體格局；其次通過國(guó)土限制性開發(fā)和生態(tài)紅線的劃定，明確國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃范圍，把控國(guó)家級(jí)公益林總體面積規(guī)模，整合“一張圖”中林地小班；最后通過清理和整合、關(guān)停一批已預(yù)審在國(guó)家級(jí)公益林落界紅線內(nèi)的工礦企業(yè)及各類規(guī)劃，確定國(guó)家級(jí)公益林范圍。

(2)結(jié)合最新高清遙感影像圖和查閱近期各類經(jīng)營(yíng)管理檔案，對(duì)落界小班是否發(fā)生變化進(jìn)行判讀確認(rèn)。對(duì)確切依據(jù)為耕地，生長(zhǎng)著林木且已達(dá)到或有可能達(dá)到森林標(biāo)準(zhǔn)的有林地、灌木林地、未成林造林地(包括農(nóng)田林網(wǎng)，不含毀林開墾林地)，特別是享受國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的耕地、甚至是基本農(nóng)田，已劃為林地的，要標(biāo)注說(shuō)明，從林地范圍劃出。同時(shí)現(xiàn)地核對(duì)和登記地類發(fā)生變化的小班，在確保國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)面積基礎(chǔ)上，進(jìn)行確權(quán)登記。

(3)合理合規(guī)預(yù)留地方經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展空間，宏控落界范圍。依規(guī)在落界流域和區(qū)域紅線內(nèi)，依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展規(guī)劃需要，在保證相對(duì)集中連片的基礎(chǔ)上，合理讓出一些生態(tài)區(qū)位非重點(diǎn)林地小班，給予一些縣級(jí)以上規(guī)劃發(fā)展的如旅游休閑、園區(qū)項(xiàng)目，在不影響整個(gè)落界紅控線的基礎(chǔ)上，留足規(guī)劃空間。

5 結(jié)論

通過以上方法的研究及應(yīng)用，縣級(jí)國(guó)家級(jí)公益林落實(shí)到了山頭地塊，明確了具體的管護(hù)群眾，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家級(jí)公益林“一個(gè)平臺(tái)”“一張圖”“一套數(shù)”“一盤棋”。