夏啟財

(國家林業(yè)和草原局西北調查規(guī)劃設計院，西安 710048)

天然林資源保護工程(以下簡稱天保工程)是我國六大林業(yè)重點工程之一，建設內容涉及森林資源、公益林建設、富余職工安置、木材產量調減、地方財政減收補助等。天保工程實施以來，產生了巨大的生態(tài)效益、社會效益與經濟效益[1-6]，工程建設成效如何，也日益成為各級決策、管理部門以及社會各界廣泛關注的問題；為正確評價天保工程實施效果，了解天保財政專項資金是否發(fā)揮應有作用，工程建設是否達到國家投資目標，各項政策制定是否合理，需開展天保工程績效評價工作，完善、科學的評價指標及指標體系是進行績效評價工作的基礎，而國內關于天保工程績效評價指標體系研究稍顯薄弱，還處于不斷探索階段，現(xiàn)階段還沒有適用的評價指標體系和評價標準。

本文通過收集整理青海省39個實施單位的天保工程建設、森林管護與資金管理資料，依托多年積累的天保工程建設年度基礎數(shù)據(jù)，統(tǒng)計分析后，從森林管護、資金管理、配套設施、組織管理等4個大方面，為天保工程績效評價指標體系、評估標準以及評估方法提供參考，并結合青海省2017、2018年天保工程績效評價結果，對指標體系進行修改完善，為后期天保工程管理、評價提供依據(jù)。

2 青海省天保工程績效評價體系的建立

2.1 建立評價指標的原則

2.1.1 全面性 天保工程建設內容涉及范圍廣，產生效益大，個評價指標應全面反映工程建設的目的、作用與功能。

2.1.2 層次性 天保工程的復雜性決定了其評價指標體系是一個多層次系統(tǒng)，每一層次又具有多個評價指標。

2.1.3 可操作性 天保工程產生的三大效益涉及指標多，開展天保工程績效考核工作，需量化每一個指標，且每一個指標具可操作性。

2.1.4 獨立性 為保證評價結果的客觀真實有效，各指標之間應獨立，避免高度相關。

2.1.5 可比性 天保工程績效評價指標體系中的指標既要相互獨立，也要本質相互一致，這樣便于不同地區(qū)、項目之間比較。

2.2 評價內容

天保工程績效評價的內容包括森林管護和資金管理與使用。其中森林管護內容包括工程管理、森林管護和管護效果。資金管理與使用包括資金撥付、資金管理和資金使用。

2.3 指標體系構建

根據(jù)天保工程建設目標和任務，結合青海省天保工程建設的實際情況，參考《天然林資源保護工程建設評價技術規(guī)程》(LY/T 1818-2009)與《青海省天然林保護工程財政專項資金項目績效考評管理辦法(試行)》(青財農字[2013]2229號)，從定量考核與定性考核兩方面來構建青海省天保工程績效評價指標體系，利用層次分析法確定基于平衡記分卡的天保工程績效評價指標體系中各個指標的權重[7-8]，指標體系由2個一級指標，6個二級指標，32個三級指標構成。一級指標包括森林管護、資金管理與使用2項，其中森林管護權重0.6，資金管理與使用權重0.4。二級指標6項，其中森林管護分為工程管理、森林管護管理、管護成效3個二級指標；資金管理與使用分為撥付情況、資金使用、資金管理3個二級指標。三級指標按評分標準據(jù)實評價實行量化打分，滿分100分，三級指標得分合計為二級指標分值，逐級向上累加計算出一級指標和總得分值。青海省天然林保護工程二期績效評價指標體系和評分標準詳見表1。

2.4 評價等級

天保工程績效評價等級分“優(yōu)”“良”“合格”“不合格”等4個等級，各級對應的綜合評價分值依次為≥90分、80～89分、60～79分、<60分。

3 青海省2017年度天保工程績效評價結果

本文數(shù)據(jù)來源于2017年青海省天保工程建設實施情況調查數(shù)據(jù)，涉及39個實施單位，結果如下：各單位工程管理綜合得分為23.3分，森林管護得分19.3分，管護效果得分14.0分，工程資金撥付、使用及管理得分35.5分；總體績效評價綜合得分95.4分，評價等級為“優(yōu)秀”；評價單位中，38個實施單位評價等級“優(yōu)秀”，1個實施單位為“良好”。

由結果可知，青海省天保工程建設效果明顯，實現(xiàn)了專項資金建設預期目標，森林資源得到有效保護。各評價單位嚴格執(zhí)行國家和青海省相關管理辦法，天保工程管理能力不斷提高，天保工程專項資金建設效果良好。

本次評價結論發(fā)現(xiàn)，青海省天保工程效果明顯同時，仍存在少許問題，管護人員監(jiān)督考核機制不健全、上年度問題整改不及時、工程建設資金支出率低，資金使用存在不規(guī)范之處。

針對發(fā)現(xiàn)的問題，結合2018年工程建設數(shù)據(jù)，對績效評價指標體系進行適當修改以滿足工程建設需要，2018年青海省績效評價結果顯示優(yōu)化后指標體系合理，能滿足青海省天保工程績效評價需要。

4 討論

隨著天保工程二期的實施，其產生的生態(tài)、社會、經濟價值愈加受人們關注，開展天保工程績效評價可準確反映天保工程實施效果，但各省(區(qū)、市)天保工程的目標不盡相同，且無統(tǒng)一的績效評價標準和體系可供參考，本文基于平衡計分與層次分析法對青海省天保工程進行案例分析，并其多年數(shù)據(jù)，構建了一套合理、可行、可對比的天保工程績效評價體系。

以2017年青海省天保工程建設數(shù)據(jù)進行驗證，結果顯示青海省天保工程考核結果為優(yōu)，各單位、各分層指標差異明顯，該體系全面、合理，能滿足天保工程績效評價工作需要，可用于實踐推廣。

由于各省天保工程實施情況不一，且指標體系數(shù)據(jù)量等因素限制，本研究仍需要進一步優(yōu)化，如績效評價需評價人員以指標體系進行比較評分，評價人員專業(yè)性不一致，導致結果可能存在差異；隨天保工程發(fā)展，每年度工程建設任務會稍有變化，指標體系需隨之優(yōu)化。

表1 青海省天然林保護工程二期績效評價指標及其評分標準

續(xù)表1

一級指標二級指標三級指標分值評分標準盜伐濫伐2未發(fā)生盜伐濫伐得2分,發(fā)生盜伐濫伐及時上報并進行處理得1.5分,及時上報未處理得1分,未上報未處理或發(fā)生重大盜伐濫伐事件不得分。牲畜危害2沒有發(fā)生牲畜危害得2分,一個小班發(fā)現(xiàn)牲畜危害扣0.5分,扣完為止。重大毀林案件2沒有毀林開荒、亂占林地、亂捕濫獵珍惜野生動物、破壞珍惜野生植物等重大毀林案件得2分,發(fā)現(xiàn)一處不得分。氣象災害2未發(fā)生氣象災害或發(fā)生氣象災害及時上報并采取措施得2分,發(fā)生氣象災害及時上報采取措施得1.5分,發(fā)生氣象災害未上報未采取措施不得分。森林質量2林分生長健康,面積、蓄積比往年增加或保持穩(wěn)定不變得2分,由于自然、人為等原因造成森林面積減少,林分質量下降,每發(fā)現(xiàn)一個小班扣0.5分,扣完為止。資金管理與使用撥付情況資金撥付程序4縣級財政部門按照有關財政專項資金撥付程序撥付資金得4分,否則不得分。資金撥付率4縣級財政部門在資金到賬后,15個工作日之內將資金撥付至項目承擔單位,資金撥付率達100%得4分,撥付率或及時率每減少1%扣0.2分,扣完為止。管護費發(fā)放及時性4管護費全部及時發(fā)放給護林員,得4分,不及時扣1分,跨年度發(fā)放扣2分,未發(fā)放不得分。資金使用森林管護資金8資金使用規(guī)范、嚴格按照實施方案及作業(yè)設計批復的建設內容和規(guī)模列支、按規(guī)定實行政府采購或公開招投標得8分,一項不合格扣1分,扣完為止。政社性支出補助資金2資金使用規(guī)范、嚴格按照實施方案批復的建設內容和規(guī)模列支得2分,一項不合格扣0.5分,扣完為止。社會保險補助資金2資金使用規(guī)范、嚴格按照實施方案批復的內容和規(guī)模列支得1分,一項不合格扣0.2分;社會保險單位繳費率100%、無拖欠得1分,每降低1個百分點,扣0.1分,扣完為止。資金管理財務監(jiān)督2有內控制度得0.5分,有年度審計得0.5分,財務報表規(guī)范、完整得1分,缺項相應扣分。資金執(zhí)行進度4縣級工程實施單位同一考評年度天然林保護工程森林管護資金總執(zhí)行進度到年底達95%以上(含95%)得4分,進度每減少1%扣0.2分,扣完為止。專帳管理獨立核算2實行單獨建賬、獨立會計核算并按規(guī)定科目列支的得2分,否則不得分。規(guī)范使用5按照天然林資源保護工程財政專項資金管理辦法,資金規(guī)范使用率為100%得5分,每減少1%扣1分,扣完為止。資金違規(guī)3按照天然林資源保護工程財政專項資金管理辦法,無擠占、挪用、串用、滯留、截留資金的得3分,單筆違規(guī)資金在5萬元以下,每筆扣0.5分,扣完為止;單筆違規(guī)資金在5萬元以上不得分。

結合指標體系、實例驗證、存在的問題可知，該指標體系能滿足天保工程績效評價需要，并及時發(fā)現(xiàn)工程建設過程中存在的問題，為工程建設更好服務。后期將進一步整理多省天保工程數(shù)據(jù)對構建的指標體系進行優(yōu)化，并用于橫向比較與縱向比較，為政府進行科學決策提供數(shù)據(jù)支持。