辛孝群

討論決定重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。人大依法討論決定重大事項(xiàng)、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，是確保黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志的重要途徑，是人民依法管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的重要形式。認(rèn)真研究健全地方人大討論決定重大事項(xiàng)制度，對(duì)于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國(guó)，確保地方黨委工作部署得到貫徹落實(shí)；對(duì)于推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，加快建設(shè)法治政府，提升決策公信力和執(zhí)行力；對(duì)于充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)和功效，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重要意義。

地方人大討論決定重大事項(xiàng)的現(xiàn)狀

多年來(lái)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。

一、全面把握討論決定重大事項(xiàng)的重點(diǎn)，依法認(rèn)真聽取審議本級(jí)“一府兩院”工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)算

（珊瑋/攝）

地方人民代表大會(huì)是行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的首要主體，每年至少舉行一次的各級(jí)人民代表大會(huì)討論決定和批準(zhǔn)的本級(jí)“一府兩院”工作報(bào)告，屬于本行政區(qū)域內(nèi)根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大問(wèn)題，全面集中地反映本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決策的事項(xiàng)；人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)算的報(bào)告，則集中全面地反映了政府活動(dòng)的范圍、重點(diǎn)、方向和力度。人民代表大會(huì)對(duì)修改完善后的這些報(bào)告或議案通過(guò)的決議或決定，是人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)最主要、最基本的內(nèi)容。每年人民代表大會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，總體上是嚴(yán)肅認(rèn)真、不缺位，但也存在重形式、重程序、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，以及凝聚社會(huì)共識(shí)、動(dòng)員社會(huì)力量的作用發(fā)揮不夠充分等問(wèn)題。

二、地方人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面展開了豐富的探索和實(shí)踐

從上世紀(jì)80年代到本世紀(jì)初的大約20多年中，地方人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面開展了相當(dāng)豐富的探索。其中非常重要的是制定規(guī)則，規(guī)范操作。有立法權(quán)的制定地方性法規(guī)，沒有立法權(quán)的制定“辦法”“規(guī)則”等文件。地方各級(jí)人大常委會(huì)在具體履職工作中，基本做到了嚴(yán)格法律規(guī)定，把握授權(quán)限度，認(rèn)真對(duì)待重大事項(xiàng)。但在實(shí)踐中，重大事項(xiàng)決定權(quán)無(wú)論是行使的數(shù)量還是質(zhì)量都不盡如人意。與人大的其他職權(quán)相比，重大事項(xiàng)決定權(quán)被理論界和人大工作者認(rèn)為是一項(xiàng)“軟”權(quán)力，在實(shí)踐中遠(yuǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的功效。

地方人大討論決定重大事項(xiàng)存在的問(wèn)題及原因分析

人大討論決定重大事項(xiàng)、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告工作中還存在一些不容忽視的問(wèn)題。主要有：一些地方人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不到位不充分，作出決議決定存在重程序輕實(shí)體的問(wèn)題；一些地方政府超越法定職權(quán)范圍作出重大決策，違法決策、不當(dāng)決策現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。具體有以下幾個(gè)方面：

一、人大和“一府兩院”存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

一些地方在國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行中出現(xiàn)偏差，習(xí)慣于“黨委決策→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”的傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行模式，致使地方重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使主體產(chǎn)生錯(cuò)位現(xiàn)象。對(duì)“一府兩院”來(lái)說(shuō)，習(xí)慣于首先向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，其次向其上級(jí)部門報(bào)告，有意或無(wú)意地繞開了人大對(duì)重大事項(xiàng)的討論決定；有的地方政府在重大事項(xiàng)上越權(quán)行事，將人大行使決定權(quán)視為“走過(guò)場(chǎng)”。對(duì)于人大而言，部分地方人大及其常委會(huì)認(rèn)為重大事項(xiàng)討論決定得多了，會(huì)有向黨委要權(quán)、跟政府爭(zhēng)權(quán)的嫌疑，甚至覺得把握不好分寸會(huì)“越權(quán)”“過(guò)界”，從而導(dǎo)致重大事項(xiàng)決定權(quán)難以得到有效行使。

二、重大事項(xiàng)范圍界定難、地方實(shí)踐操作難把握

由于憲法和法律并沒有對(duì)重大事項(xiàng)的內(nèi)容進(jìn)行明確地規(guī)定和清晰地舉例，內(nèi)容較為寬泛、抽象、原則，具體哪些重大事項(xiàng)必須提交人大決定比較籠統(tǒng)，造成地方實(shí)踐難以把握。即使有的地方出臺(tái)了界定重大事項(xiàng)的法規(guī)或規(guī)范性文件，但普遍也比較原則和粗略，操作性不強(qiáng)。比如，多大的工程是重大工程、哪些群眾關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)提請(qǐng)人大決定，都缺乏明確規(guī)定。這些也導(dǎo)致人大及其常委會(huì)、“一府兩院”對(duì)同一重大事項(xiàng)的理解也常常出現(xiàn)不一致的問(wèn)題。對(duì)重大事項(xiàng)無(wú)法作出客觀、準(zhǔn)確的界定，影響重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使。

三、討論決定重大事項(xiàng)程序不規(guī)范、制度不完善，作出決議決定質(zhì)量有待提高

有些地方，對(duì)討論決定重大事項(xiàng)的程序設(shè)計(jì)不足，制度規(guī)定缺失。一是調(diào)查論證不充分。有些地方政府對(duì)一些重大事項(xiàng)沒有進(jìn)行充分調(diào)查研究和廣泛征求意見，更沒有專業(yè)性的可行性論證環(huán)節(jié)，就提請(qǐng)人大及其常委會(huì)審議和決定。有的重大事項(xiàng)是政府臨時(shí)動(dòng)議交由人大決定，個(gè)別重大事項(xiàng)甚至由于提請(qǐng)機(jī)關(guān)工作急需而沒有在法定時(shí)限內(nèi)按程序提請(qǐng)，人大為支持其工作，在調(diào)研時(shí)間不充分的情況下匆匆上會(huì)，從而影響決議、決定的質(zhì)量。二是會(huì)議審議不充分。審議過(guò)程重程序、重形式，往往為提請(qǐng)機(jī)關(guān)報(bào)告，由相關(guān)組成人員提出審查意見后，就對(duì)決議決定進(jìn)行表決，導(dǎo)致審議發(fā)言不充分、不廣泛，個(gè)別委員甚至在對(duì)議題的法理依據(jù)把握不透的情況下進(jìn)行表決。三是議決質(zhì)量不理想。由于常委會(huì)組成人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)等因素的影響，作出的決定質(zhì)量也有待進(jìn)一步提高。一些決議決定過(guò)于原則，程序性號(hào)召性的多，實(shí)質(zhì)性強(qiáng)制性的少，一些決議決定與地方實(shí)際相脫節(jié)，可操作性不強(qiáng)。

四、對(duì)重大事項(xiàng)決議決定的實(shí)施監(jiān)督不到位

地方人大普遍對(duì)重大事項(xiàng)決定出臺(tái)較重視，但對(duì)決定通過(guò)后實(shí)施情況的跟蹤督辦重視不夠，推動(dòng)決議決定落實(shí)的舉措也不夠有力，跟蹤監(jiān)督不到位，個(gè)別甚至出現(xiàn)“一決了之”的現(xiàn)象。對(duì)“一府兩院”落實(shí)人大及其常委會(huì)決議決定缺少長(zhǎng)效督查機(jī)制，在“一府兩院”對(duì)決議決定落實(shí)不力的情況下，也較少運(yùn)用專題詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式，導(dǎo)致一些重大事項(xiàng)決定在落實(shí)中走樣、縮水，難以發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作的作用。

地方人大討論決定重大事項(xiàng)的路徑

一、健全“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，做實(shí)人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)

以憲法和法律為依據(jù)，在黨委、人大、政府之間科學(xué)合理地配置決策權(quán)力，規(guī)范和完善“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行體系。黨委要在完善依法決策機(jī)制的基礎(chǔ)上，善于把重大決策部署的事項(xiàng)，按照法定程序提到人大及其常委會(huì)審議，經(jīng)過(guò)法定程序，把黨的意志轉(zhuǎn)化為全體人民的意志，再交給政府執(zhí)行。人大要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，善于圍繞本地改革發(fā)展重大問(wèn)題和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，積極行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，依法作出決議決定。政府要落實(shí)重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的規(guī)定，建立健全具體的可操作工作機(jī)制。依法應(yīng)由人大及其常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，“一府兩院” 要及時(shí)提請(qǐng)人大及其常委會(huì)討論決定。一是健全黨委、人大、政府討論重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制。黨委辦公室、人大常委會(huì)辦公室、政府辦公室要及時(shí)通報(bào)重大決策和工作部署，溝通協(xié)商討論決定重大事項(xiàng)議題。人大常委會(huì)辦公室要根據(jù)同級(jí)黨委工作部署，人大代表、常委會(huì)組成人員和有關(guān)方面的建議，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題和人民群眾普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，研究提出年度討論決定重大事項(xiàng)和政府事先向人大報(bào)告的重大決策的意見，由人大常委會(huì)黨組報(bào)同級(jí)黨委同意后，列入人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃。法律法規(guī)明確規(guī)定須由人大討論決定的重大事項(xiàng)，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)提出。二是建立討論決定重大事項(xiàng)剛性約束機(jī)制。各級(jí)黨委加強(qiáng)剛性約束，對(duì)“一府兩院”及相關(guān)部門提請(qǐng)同級(jí)黨委審議的屬于人大決定范疇的重大事項(xiàng)，在審議前要先征求人大意見，并責(zé)成有關(guān)方面提請(qǐng)人大履行法定程序。“一府兩院”要將工作中的大事要事、重大舉措，反映在當(dāng)年向本級(jí)人大所作的有關(guān)報(bào)告和提交的有關(guān)文件中，并通過(guò)適當(dāng)方式提請(qǐng)征求本級(jí)人大代表的意見。

二、制定修改討論決定重大事項(xiàng)地方性法規(guī)和具體辦法，厘清重大事項(xiàng)邊界

地方各級(jí)人大及其常委會(huì)依照憲法和法律法規(guī)的規(guī)定，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)各方面的重大事項(xiàng)。要結(jié)合地方實(shí)際，制定修改地方性法規(guī)和具體辦法，進(jìn)一步明確重大事項(xiàng)范圍。一是把握討論決定重大事項(xiàng)的重點(diǎn)：地方各級(jí)人民代表大會(huì)聽取審議本級(jí)“一府兩院”工作報(bào)告，審查批準(zhǔn)本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)算。二要明確地方各級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的主要范圍：審查批準(zhǔn)本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)算的調(diào)整方案，審查批準(zhǔn)本級(jí)決算，審議通過(guò)城市總體規(guī)劃的修改，決定授予地方的榮譽(yù)稱號(hào)，法律明確規(guī)定屬于本級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)的其他事項(xiàng)；根據(jù)法律法規(guī)，從實(shí)際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)的加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大措施以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)。

三、完善討論決定重大事項(xiàng)程序機(jī)制，提高討論決定重大事項(xiàng)的科學(xué)化民主化法治化水平

人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照議事規(guī)則和法定程序進(jìn)行，提高工作質(zhì)量和效率。一是有關(guān)方面提請(qǐng)人大討論決定的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供重大事項(xiàng)的基本情況，必要性、可行性說(shuō)明，有關(guān)法律法規(guī)和政策依據(jù)，需要解決的主要問(wèn)題和解決方案等。二是要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)事項(xiàng)、重點(diǎn)決策草案的合法性審查，確保不與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議決定相抵觸。三是要發(fā)揮人大代表和常委會(huì)組成人員的作用。人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，要同審議代表議案、辦理代表建議結(jié)合起來(lái)，邀請(qǐng)相關(guān)人大代表參加調(diào)研、座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等。要充分保證人大代表和常委會(huì)組成人員的民主權(quán)利，認(rèn)真研究采納人大代表和常委會(huì)組成人員提出的意見和建議。四是要擴(kuò)大人民群眾有序參與。人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)查研究，通過(guò)座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等多種形式廣泛聽取意見，健全公眾意見采納情況反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專家、智庫(kù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入論證和評(píng)估，或者要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)方面進(jìn)行補(bǔ)充論證。對(duì)存在重大意見分歧或涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的重大事項(xiàng)、重大決策，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)聽取各方面意見。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的重大事項(xiàng)、重大決策，應(yīng)當(dāng)公開相關(guān)信息、進(jìn)行解釋說(shuō)明，根據(jù)需要可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒體向社會(huì)公開征求意見，引導(dǎo)社會(huì)公眾合理表達(dá)訴求。

四、加強(qiáng)對(duì)決議決定貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督，增強(qiáng)討論決定重大事項(xiàng)的效果

人大及其常委會(huì)作出的決議決定具有法定效力，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行。一是“一府兩院”要及時(shí)向人大及其常委會(huì)報(bào)告決議決定的貫徹實(shí)施情況，可以在年度工作報(bào)告中集中報(bào)告，也可以在有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告中報(bào)告。對(duì)人大及其常委會(huì)討論中提出的意見和建議，“一府兩院”要認(rèn)真研究處理并及時(shí)反饋。二是人大及其常委會(huì)要充分運(yùn)用執(zhí)法檢查、聽取審議工作報(bào)告、專題詢問(wèn)以及代表視察、專題調(diào)研等形式，加強(qiáng)對(duì)決議決定貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督。對(duì)不執(zhí)行決議決定或執(zhí)行決議決定不力造成嚴(yán)重后果的，人大及其常委會(huì)可以通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等方式加強(qiáng)監(jiān)督。

五、加強(qiáng)人大自身建設(shè)，提高重大事項(xiàng)決定質(zhì)量

地方人大常委會(huì)要真正行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，必須適應(yīng)新形勢(shì)的要求，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，提升自身能力。要進(jìn)一步優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高專職委員和年輕委員比例。提高人大干部的法律意識(shí)和政策水平，增強(qiáng)人大干部隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)和道德水平，提升人大常委會(huì)的議事質(zhì)量和決策水平。另一方面，地方人大常委會(huì)和機(jī)關(guān)要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，暢通人大聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民的信息渠道，充分發(fā)揮人大廣泛聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢(shì)，廣泛聽取群眾意見，為切實(shí)履行好重大事項(xiàng)決定權(quán)提供保障。

航拍金秋時(shí)節(jié)的中山市南朗崖口村（資料圖片）