畢 芬 殷仁勝

（三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖北宜昌 443002）

引言

三峽庫區(qū)跨越鄂豫兩地，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要區(qū)段。隨著三峽水庫蓄水位的上升和現(xiàn)代化通航技術(shù)的運(yùn)用，區(qū)域航道條件得到了極大改善，通航能力顯著提升。與此同時(shí)，三峽庫區(qū)的船舶污染問題也愈發(fā)嚴(yán)重，造成的空氣、水體和噪音污染已成為制約新時(shí)代三峽庫區(qū)綠色航運(yùn)發(fā)展的關(guān)鍵因素。探索與實(shí)踐三峽庫區(qū)船舶污染的有效治理對(duì)策，對(duì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域航運(yùn)繁榮與沿線生態(tài)環(huán)境的綠色、和諧、安全發(fā)展具有重要意義。

1 三峽庫區(qū)船舶污染物來源

船舶污染物主要來源于船舶運(yùn)行過程中產(chǎn)生的“四廢一氣”，即船舶產(chǎn)生的固體垃圾、生活污水、油污水、化學(xué)品的洗艙水以及船舶發(fā)動(dòng)機(jī)排放的廢氣、燃油廢氣。由于近年來三峽庫區(qū)通航船舶數(shù)量呈“爆發(fā)式”增長(zhǎng)，船舶“四廢一氣”排放對(duì)沿線生態(tài)環(huán)境的影響愈加凸顯。以船舶發(fā)動(dòng)機(jī)排放的燃油廢氣為例，僅2017年三峽庫區(qū)內(nèi)的船舶就向大氣中排放二氧化硫、碳?xì)浠衔?、氮氧化?1.4萬噸、顆粒物7.9萬噸，碳?xì)浠衔?.8萬噸。

船舶排放生活污水中污染物含量（單位：噸）

1.1 船舶運(yùn)行廢物

船舶運(yùn)行廢物主要包括在船舶操作過程中產(chǎn)生的含油洗艙水、機(jī)艙水、含油壓載水等，其向水體中排放的。以船舶排放的機(jī)艙水為例：船員在操作船舶時(shí)，機(jī)艙內(nèi)各種閥件中漏出的水不可避免的與船舶發(fā)動(dòng)機(jī)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中涌出的潤滑油、燃燒油等混合在一起，所產(chǎn)生的混合污油水的含油量一般在5000毫克/升左右，平均含油量為250毫克/升，這類混合污油水因在庫區(qū)內(nèi)無法進(jìn)行妥善的收集處理，往往被直排入水。既破壞庫區(qū)脆弱的水體環(huán)境，也隱藏著污染近岸土壤的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 船上生活垃圾

船員和游客在船上生活所產(chǎn)生的“黑水”和“灰水”是三峽庫區(qū)船舶污染物的主要來源之一。在實(shí)地調(diào)研中，我們了解到盡管有專門的環(huán)保打撈船和工作人員負(fù)責(zé)打撈這類船上垃圾，但由于庫區(qū)水域面積過大且打撈時(shí)間相對(duì)固定，隨著水位的起伏變化，仍會(huì)有許多平時(shí)打撈不到的固體垃圾漂浮到近岸，供收廢品的老人撿拾，船舶生活污水和固體垃圾處理達(dá)標(biāo)率相對(duì)較低。

1.3 船舶航行事故

由于庫區(qū)水域天氣變化莫測(cè)，船舶在航行途中發(fā)生船舶碰撞、失火等事故的可能性仍然存在。如果船舶發(fā)生相撞或因其他原因傾覆，造成突發(fā)性的水體污染，其危害遠(yuǎn)超于船舶操作和船上生活對(duì)庫區(qū)水體環(huán)境的影響。以三峽庫區(qū)2015年發(fā)生的船舶傾覆事件為例，2015年6月，三峽庫區(qū)重慶巫山大寧河江東寺北岸段，因突發(fā)大面積滑坡而引起涌浪，造成經(jīng)過該區(qū)域的大量船舶傾覆，傾覆船舶的燃油或運(yùn)載石油直接排入庫區(qū)水域，污染量大且污染面廣，對(duì)于庫區(qū)水域生態(tài)環(huán)境的破壞極其嚴(yán)重。

2 三峽庫區(qū)船舶污染治理存在的問題

2.1 升級(jí)改造困難

將三峽庫區(qū)原有老舊船舶全部升級(jí)為生態(tài)環(huán)保的“綠色船舶”，是目前最有效的治理三峽庫區(qū)船舶污染的辦法。但大量老舊船舶的升級(jí)改造絕非易事，其癥結(jié)在于“資金”和“技術(shù)”的缺位。沒有充足的資金保障，綠色船舶升級(jí)啟動(dòng)難，缺乏配套的技術(shù)支持，綠色船舶航行隱患多。

2.2 污染監(jiān)管短板

監(jiān)管監(jiān)測(cè)不到位，使得三峽庫區(qū)的海事管理部門在防控船舶污染問題上顯得有些“心有余而力不足”?，F(xiàn)階段三峽海事部門尚未建立集船舶、無人機(jī)、雷達(dá)等于一體的船舶污染立體監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)，加之庫區(qū)內(nèi)船舶數(shù)量多、流動(dòng)性強(qiáng)，監(jiān)管難度大，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)庫區(qū)船舶污染監(jiān)視監(jiān)測(cè)范圍的全覆蓋。

2.3 排放制度缺陷

船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)低，是三峽庫區(qū)在船舶污染治理時(shí)存在的“制度硬傷”。2018年新修訂的《船舶污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB3552-2018）雖提高了船舶污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，但該新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于內(nèi)河船舶污染物排放的控制與沿海海域差異仍不明顯。

2.4 治污權(quán)責(zé)不明

船舶污染的多樣性和流動(dòng)性，直接決定了三峽庫區(qū)的船舶污染治理不能采用單一的治理方式。但由于三峽庫區(qū)船舶污染治理涉及重慶和湖北兩個(gè)省市的政府、專門的海事管理部門以及重要的水利樞紐單位，管理執(zhí)法與污染治理存在一定難度。船舶航行或發(fā)生事故所產(chǎn)生的跨區(qū)域、跨流域污染“如何治”、“由誰治”、“治不好怎么辦”都是現(xiàn)階段庫區(qū)船舶污染治理所面臨的棘手問題。遺憾的是現(xiàn)階段整個(gè)三峽庫區(qū)尚未明確劃分各省市和職能部門之間有關(guān)跨區(qū)域船舶污染治理的權(quán)限和追責(zé)主體，也無跨區(qū)域合作治理船舶污染的正面案例。

3 治理三峽庫區(qū)船舶污染對(duì)策

3.1 標(biāo)本兼治：打造庫區(qū)“綠色船舶”

針對(duì)岸電建設(shè)及老舊船舶拆解等需要大規(guī)模資金支持的項(xiàng)目，一方面加強(qiáng)政府財(cái)政資金的投入和適當(dāng)引入社會(huì)治理專項(xiàng)基金，另一方面則通過設(shè)立綠色船舶優(yōu)惠清單和船舶防污獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高船運(yùn)企業(yè)推動(dòng)船舶升級(jí)改造和達(dá)標(biāo)排放船舶污染物的積極性。同時(shí)針對(duì)三峽庫區(qū)船舶升級(jí)改造所存在的技術(shù)問題，建議整合庫區(qū)現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)研發(fā)資源，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域的船舶污染防治技術(shù)合作，提高庫區(qū)船舶污染治理的科技水平。

3.2 多元施策：打造高效治理閉合系統(tǒng)

船舶污染的多樣性決定了其在治理時(shí)需從多個(gè)方面入手綜合施治，建議從加強(qiáng)船舶排放監(jiān)管能力建設(shè)、擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)測(cè)管控范圍和完善安全應(yīng)急管理體制三個(gè)方面著手，打造三峽庫區(qū)船舶污染治理高效閉合系統(tǒng)。加強(qiáng)船舶排放監(jiān)管能力建設(shè)離不開高新技術(shù)的支持，建議三峽庫區(qū)各部門在治理船舶污染時(shí)可通過購買第三方技術(shù)服務(wù)來實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶污染排放的遠(yuǎn)程在線監(jiān)控。建議庫區(qū)各環(huán)保部門和海事管理部門加強(qiáng)對(duì)國際領(lǐng)先的船舶污染監(jiān)測(cè)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)，逐步探索建立具有三峽庫區(qū)特色的污染監(jiān)測(cè)管控體系。

3.3 凸顯法治：織密依法治污網(wǎng)絡(luò)

（1）庫區(qū)船舶污染防治特色立法。建立庫區(qū)“防”、“治”、“賠”全流程保障的法律體系。具體包括細(xì)化調(diào)整庫內(nèi)船舶污染損害責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，制訂有關(guān)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治、港航行業(yè)綠色發(fā)展的政策法規(guī)，配套出臺(tái)關(guān)于三峽庫區(qū)港口岸線管理、港航安全、航運(yùn)管理、航道養(yǎng)護(hù)、工程建設(shè)、水上交通安全和污染排放控制等方面的地方規(guī)章，為庫區(qū)船舶污染治理的順利開展提供法律保障。

（2）沿線海事部門聯(lián)合執(zhí)法。加強(qiáng)三峽庫區(qū)海事部門嚴(yán)格執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法，督促企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)和防污染主體責(zé)任是治理庫區(qū)船舶污染的一劑“強(qiáng)心針”。建議整合海事、公安、港航等水上監(jiān)管力量，進(jìn)一步推進(jìn)巡航、管理、搜救一體化建設(shè)和水上應(yīng)急指揮平臺(tái)綜合建設(shè)，打造高效應(yīng)急系統(tǒng)，對(duì)發(fā)生在庫區(qū)內(nèi)的船舶偷排漏排、溢油等污染行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，將突發(fā)事故污染損害降到最低。

（3）構(gòu)建船舶污染公益訴訟體系。依法追究排污主體責(zé)任是織密依法治污網(wǎng)的重要舉措，其核心在于解決“由誰提”和“由誰管”的問題。建議在發(fā)生船舶污染事故后，賦予污染發(fā)生地和采取預(yù)防污染措施地檢察院和指定機(jī)關(guān)、組織向所在地海事法院提起船舶污染公益訴訟的權(quán)力。

3.4 共建共享：加強(qiáng)監(jiān)管方式創(chuàng)新

（1）區(qū)域政府聯(lián)動(dòng)新服務(wù)。一方面通過擴(kuò)大市場(chǎng)主體、樞紐單位和主管部門在治污過程中的參與度，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)庫區(qū)船舶污染相關(guān)信息的統(tǒng)一分析，解決在多元化治理過程中存在的負(fù)外部性和行政依賴過度的問題，另一方面建立政府與其他部門、單位的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于開展船舶排放聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管，落實(shí)船型標(biāo)準(zhǔn)化地方配套資金和增加標(biāo)準(zhǔn)船型研發(fā)推廣經(jīng)費(fèi)具有促進(jìn)作用。

（2）港航企業(yè)聯(lián)合新業(yè)態(tài)。治理三峽庫區(qū)船舶污染時(shí)應(yīng)同步推動(dòng)各行業(yè)協(xié)會(huì)完善行業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，以行規(guī)行約來約束港航企業(yè)的非法經(jīng)營行為，使其自覺遵守和貫徹實(shí)施國家關(guān)于船舶流動(dòng)污染防治法律法規(guī)政策。同時(shí)政府應(yīng)積極推動(dòng)庫區(qū)各港航企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合，使之能夠集中優(yōu)勢(shì)科研資源一同研發(fā)新技術(shù)和攻克轉(zhuǎn)型升級(jí)難關(guān)。

（3）庫區(qū)公民聯(lián)手新意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)庫區(qū)居民、船員的環(huán)保意識(shí)教育，通過開展環(huán)保知識(shí)普及教育和船舶污染治理公眾參與等活動(dòng)，使庫區(qū)居民對(duì)船舶污染“零容忍”，形成“守護(hù)一江清水，你我有責(zé)”的新意識(shí)，在船舶污染治理過程中充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量，讓船舶污染治理更加透明。

結(jié)語

總之，近年來三峽庫區(qū)通航船舶數(shù)量快速增長(zhǎng)，船舶污染物也因此快速增加，這為三峽庫區(qū)船舶污染治理帶來了嚴(yán)重的影響。通過對(duì)三峽庫區(qū)船舶污染治理存在問題的分析，并提出改善措施，將有助于三峽庫區(qū)環(huán)境的改善。