蔡朋龍，王家宏

如何正確認(rèn)識(shí)和處理資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下體育事業(yè)發(fā)展的重要理論與實(shí)踐問題。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，……原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，彰顯了市場(chǎng)在資源配置中的重要地位，為公共體育資源市場(chǎng)化配置提供了政策依循和方向。公共體育資源作為現(xiàn)代公共服務(wù)的重要載體，是指由政府、非政府組織、企業(yè)甚至個(gè)人以公共利益為目的，為滿足公眾用于體育健身、體育賽事欣賞、體育休閑、體育教育、體育資訊等體育需求所提供的經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的產(chǎn)品和服務(wù)要素集合。公共體育資源配置市場(chǎng)化改革，是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的一種手段而非目的，是指通過運(yùn)用價(jià)格、供求、競(jìng)標(biāo)等市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益的層次性和多樣性的一種政府治理手段。在這個(gè)轉(zhuǎn)型期，如何防止市場(chǎng)化所帶來(lái)的弊端，避免政府推卸責(zé)任，走過度攬權(quán)的老路，需要尋求“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的恰當(dāng)結(jié)合點(diǎn)，而實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)就是明晰政府與市場(chǎng)在公共體育資源配置的邊界。

近些年來(lái)，作為公共體育資源市場(chǎng)化配置重要模式——政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的研究逐漸升溫，無(wú)論是從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)借鑒，還是國(guó)內(nèi)本土探索，都豐富了公共體育資源配置市場(chǎng)化改革理論。學(xué)界普遍認(rèn)為，市場(chǎng)失靈成為政府干預(yù)市場(chǎng)的正當(dāng)理由，政府與市場(chǎng)的合理邊界關(guān)鍵在于公共體育產(chǎn)品、準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的劃分。然而，現(xiàn)實(shí)中暴露出“公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)過度市場(chǎng)化”[1]“國(guó)有資產(chǎn)流失，權(quán)力尋租”[2]“貴族化供給與平民化需求矛盾日益突出[3]”等諸多問題，不得不引起學(xué)者反思：公共體育資源限定在純公共產(chǎn)品的范圍內(nèi)，并等同于純公共或準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品（服務(wù)），闡釋公共體育資源供給制度的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理?如何界定政府與市場(chǎng)的邊界，促使二者間各司其職，亦是優(yōu)化公共體育資源配置的關(guān)鍵，更是推進(jìn)公共體育資源配置發(fā)展市場(chǎng)化改革縱向發(fā)展亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

1 “有效市場(chǎng)”和“有為政府”：政府與市場(chǎng)邊界界定的目標(biāo)函數(shù)識(shí)別

查爾斯·林德布洛姆（C.E.LINDBLOM）指出，政府與市場(chǎng)功能發(fā)揮的好壞并不取決于它們的空間大小，而是取決于它們的有效程度。也就是說，政府與市場(chǎng)在公共體育資源配置中也有交集、有分工、也有相容[4]，尋找二者的平衡點(diǎn)成為政府聯(lián)袂市場(chǎng)配置公共體育資源的關(guān)鍵。國(guó)際市/縣管理協(xié)會(huì)（International City/County Management Association）在總結(jié)美國(guó)各州公共領(lǐng)域市場(chǎng)化得失中指出，縮減政府成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率是各地政府選擇服務(wù)外包的重要因素，但對(duì)政府固有職能（inherently government functions）、承接方缺乏經(jīng)驗(yàn)與誠(chéng)信、項(xiàng)目目標(biāo)不明確、監(jiān)管成本過高等服務(wù)或項(xiàng)目不得通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行[5]。在法國(guó)，按照公共資源分類，視其關(guān)系民生的重要性和關(guān)鍵程度來(lái)決定市場(chǎng)化深度和廣度[6]。拉塞爾（E.RUSSELL）在總結(jié)相關(guān)研究和實(shí)踐之后，以美國(guó)和加拿大體育休閑服務(wù)的人力資源為例，從公共雇員、成本預(yù)算、監(jiān)管、工資薪酬等方面提出了資源配置由政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置的決策維度[7]?？梢钥闯?，市場(chǎng)化程度非常高的西方國(guó)家也并不意味著在公共體育資源配置中的政府與市場(chǎng)沒有范圍限定和邊界要求，其邊界標(biāo)尺也是多維度的。在借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)成果的基礎(chǔ)上，考慮到公共體育資源的特殊屬性與當(dāng)前實(shí)際，本研究從價(jià)值、經(jīng)濟(jì)、民生和管理4個(gè)維度闡述政府與市場(chǎng)邊界的目標(biāo)函數(shù)（見圖1）。

圖1 政府與市場(chǎng)邊界的目標(biāo)函數(shù)多維度分析Figure1 Mufti-dimensional Analysis of Objective Function of Government and Market Boundary

1.1 價(jià)值維度：以公眾需求利益為核心，兼顧公平效率

市場(chǎng)化改革作為制度或機(jī)制創(chuàng)新是對(duì)公共體育服務(wù)的內(nèi)容、參與主體、組織框架等各實(shí)踐層面的價(jià)值認(rèn)知，影響著制度的設(shè)計(jì)與執(zhí)行[8]。國(guó)內(nèi)外公共體育資源市場(chǎng)化配置價(jià)值理念存在2種主導(dǎo)性價(jià)值傾向。（1）以顧客為導(dǎo)向，注重公眾需求利益。如英國(guó)政府在1997年發(fā)起的“新憲章運(yùn)動(dòng)”所提出的“服務(wù)第一”理念；美國(guó)克林頓時(shí)期發(fā)起的“政府再造運(yùn)動(dòng)”，所制定的《顧客至上：服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》手冊(cè)[9]。這些戰(zhàn)略性文件均不同程度地涉及公共體育資源在內(nèi)的公共資源，并表明西方政府在公共領(lǐng)域市場(chǎng)化改革是“以顧客為導(dǎo)向”的價(jià)值取向。（2）統(tǒng)籌公平與效率，追求社會(huì)效益最大化。如我國(guó)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》詳細(xì)列出了公共文化體育服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)，明確了“‘公平享有'的特定階段的目標(biāo)，讓社會(huì)大眾都能平等享受價(jià)值追求”。推進(jìn)公共體育資源配置市場(chǎng)化改革，不能因追求效率就犧牲公平，應(yīng)將追求的效應(yīng)置于民主、公正和公共利益這一更廣泛的分析框架之內(nèi)，這既是“新時(shí)代”下公共體育資源配置的“共建共享”理念邏輯體現(xiàn)，也是服務(wù)型政府“公共性”的價(jià)值取向。因此，基于2種主導(dǎo)的價(jià)值取向，市場(chǎng)與政府在公共體育資源配置的邊界設(shè)定應(yīng)考慮：（1）從公眾需求利益角度講，在社會(huì)多元利益結(jié)構(gòu)下，市場(chǎng)化改革不是針對(duì)個(gè)別人、個(gè)別地區(qū)的利益，而是根據(jù)一定時(shí)期的人們?yōu)榱松】禉?quán)或更好的享受發(fā)展機(jī)會(huì)而提出來(lái)，應(yīng)充分考慮“顧客”需求的代表性和普遍性，體現(xiàn)出公眾知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等人文關(guān)懷選擇；（2）從效益和發(fā)展的制度安排層面來(lái)看，政府提供公共體育資源的類型、數(shù)量和質(zhì)量，市場(chǎng)介入公共體育資源配置的方式，如何保障公眾體育權(quán)益、享受此類公共體育資源等均需要相關(guān)的法律規(guī)定；（3）從目的取向來(lái)看，要讓社會(huì)大眾都能平等享受社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的價(jià)值追求，既要體現(xiàn)公共體育資源配置均等化精神，突出公益性和公平性，又要充分利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)提升配置的效率。

1.2 經(jīng)濟(jì)維度：成本—效益

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的永恒論題——資源優(yōu)化配置出發(fā)，政府與市場(chǎng)在公共體育資源配置方面作用的范圍和領(lǐng)域各有優(yōu)勢(shì)，同時(shí)二者也存在作用的交叉地帶，在雙方都能發(fā)揮資源配置作用的情形下，政府與市場(chǎng)在配置資源的有效邊界就取決于成本與收益的比較[10]。在這一點(diǎn)，我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在的取向迥然不同。如美國(guó)1993年頒布《聯(lián)邦政府績(jī)效與結(jié)果法》規(guī)定，政府部門必須以成本為基礎(chǔ)對(duì)公共領(lǐng)域資源是否選擇外包進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以政府管理成本是否大于管理市場(chǎng)成本后的效益評(píng)估作為標(biāo)準(zhǔn)[11]。該法案的初衷是減少政府財(cái)政支出，提高政府效率。與之相反，我國(guó)正面臨日益增長(zhǎng)的公共體育服務(wù)的需求，公共體育資源配置的何種機(jī)制選擇并不是為了要削減開支，而是要轉(zhuǎn)換政府職能，整合優(yōu)勢(shì)資源，滿足社會(huì)體育需求。盡管加大投入、擴(kuò)大有效供給仍是目前及今后一段時(shí)期的常態(tài)，但政府要作為精明的買家。那么，成本—收益則成為公共體育資源配置政府與市場(chǎng)的邊界重要因素。

1.3 民生維度：基本與非基本公共體育資源

習(xí)總書記在“十九大”報(bào)告上指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅(jiān)持以人民為中心，讓改革發(fā)展成果更多更公平的惠及全體人民。市場(chǎng)化改革最終目的是通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)公共體育資源供給和服務(wù)質(zhì)量提升，滿足公眾多元體育服務(wù)的需求。這個(gè)需求就是民生問題，也就是人的基本生存條件要求，以及對(duì)高質(zhì)量生活的追求。隨著體育回歸社會(huì)，人們健康生活和提高生活質(zhì)量相關(guān)的服務(wù)消費(fèi)品需求迅速上升，但廣大人民日益增長(zhǎng)的多樣化體育需求與公共體育資源單一化的供給依舊矛盾突出。貴族化供給和平民化需求之間的供需錯(cuò)位依存，迫切需要在公共體育資源配置市場(chǎng)化改革中樹立“民生”理念，否則，會(huì)使市場(chǎng)化改革體制機(jī)制選擇失去應(yīng)有意義。如在我國(guó)縣域場(chǎng)館市場(chǎng)化改革實(shí)踐中，個(gè)別地方政府出現(xiàn)的以“市場(chǎng)化”之名，減少財(cái)政投入、降低政府管理成分，甩包袱、推責(zé)任的問題即為典例[2]。因此，在公共體育資源配置的政府與市場(chǎng)邊界設(shè)定時(shí)必須考慮，所配置的公共體育資源哪些是滿足公眾基本體育需求，哪些是為了滿足公眾追求美好生活、更好發(fā)展需求的公共體育資源。

1.4 管理維度：政府職能轉(zhuǎn)變

公共體育資源配置市場(chǎng)化改革，是國(guó)家體育行政部門跟上我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革步伐和人民需求的一種政府職能轉(zhuǎn)變與固有模式的革新，因而，推進(jìn)公共體育領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，明確政府與市場(chǎng)化的邊界必須以政府職能為基本依據(jù)，隨政府職能轉(zhuǎn)變而調(diào)整。早在2010年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》就明確了我國(guó)改革的發(fā)展方向是轉(zhuǎn)變政府職能，把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)。十八屆三中全會(huì)審議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確定了社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用制度安排，明確提出“從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。政府簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變帶來(lái)的是公共體育領(lǐng)域“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”綜合治理轉(zhuǎn)變?！秶?guó)務(wù)院加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)）明確提出，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)有序、平等參與的市場(chǎng)環(huán)境。2016年5月，《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，進(jìn)一步厘清體育行政部門權(quán)力邊界，健全政府購(gòu)買體育服務(wù)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)提供主體和提供方式多元化。2017年1月，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》指出，劃清政府與市場(chǎng)界限，增強(qiáng)政府基本公共服務(wù)職責(zé)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，支持各類主體平等參與并提供服務(wù)，形成擴(kuò)大供給合力?；谏鲜龌颈尘?，公共體育資源配置方式由政府擁有者、分配者、消費(fèi)者為一體的角色向供給有效性的“仲裁者”和溝通的“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。正是這種變化，政府與市場(chǎng)邊界界定上必須優(yōu)先考慮：（1）嚴(yán)格堅(jiān)守公共體育服務(wù)底線，公共體育資源市場(chǎng)化并不意味著職責(zé)和主要職能的減輕、轉(zhuǎn)移或消失，應(yīng)堅(jiān)守公共體育資源配置的底線；（2）市場(chǎng)化不是將事權(quán)他移，更不是甩包袱，政府還必須堅(jiān)持監(jiān)管職責(zé)，做好市場(chǎng)的監(jiān)督者和調(diào)控者；（3）依法界定政府與市場(chǎng)的角色，二者并非可代替，更不是越俎代庖。

2 厘清公共體育配置市場(chǎng)化改革中政府與市場(chǎng)的邊界

現(xiàn)實(shí)階段，發(fā)揮市場(chǎng)的“有效性”和政府的“有為性”，需要以公共需求利益和保障體育權(quán)益為根本，促進(jìn)社會(huì)公平正義與效率的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而劃定政府與市場(chǎng)的價(jià)值邊界；以政府職能為基礎(chǔ)，以公眾需求為現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，協(xié)調(diào)利益主體的合理分配，明確政府與市場(chǎng)主體的領(lǐng)域邊界；以成本與效益為經(jīng)濟(jì)衡量，促進(jìn)資源配置的效益性與效率，進(jìn)而廓清政府與市場(chǎng)的有效邊界。

2.1 制度層面——價(jià)值邊界

以社會(huì)公平與正義的訴求，以公眾的需求為邏輯基點(diǎn)，追求資源配置的效率與效益，這既是一個(gè)實(shí)踐要求，也是一種價(jià)值取向。然而，現(xiàn)實(shí)中如何從陳述層面“公共性”的公平正義與市場(chǎng)機(jī)制下“效率優(yōu)化”達(dá)到平衡，回到實(shí)然層面的注重效率兼顧公平?曾經(jīng)有學(xué)者用“鐘擺原理”來(lái)比喻公平與效率的關(guān)系，認(rèn)為效率并非是導(dǎo)致公共體育資源“公平性”喪失的直接原因，因?yàn)槿魏我粋€(gè)負(fù)責(zé)任的政府都會(huì)理性地追求職能履行的有效性[17]。但問題在于，缺乏有力的考核懲罰措施和問責(zé)追認(rèn)機(jī)制，政府自利性凌駕于行政理念與價(jià)值層面，盲目追求公共性價(jià)值或曲解市場(chǎng)機(jī)制的效率性，增大了政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的張力。諸如現(xiàn)實(shí)中，“健身場(chǎng)地被鎖”“健身設(shè)施晾曬被褥”“學(xué)校限制開放”等出現(xiàn)的公益性泛用，公共體育產(chǎn)品公共性偏移問題[12]，使得政府既是公共體育資源的供給者又是消費(fèi)者（大量體育公益金在體育系統(tǒng)內(nèi)部配置的現(xiàn)象）。市場(chǎng)化改革中，企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人成為部分公共體育資源的主力軍，而公眾也從被動(dòng)接受到主動(dòng)選擇，若在公共體育資源市場(chǎng)化配置行為上缺乏制度規(guī)制，供給主體自利行為難免會(huì)出現(xiàn)資源稀缺性服務(wù)價(jià)格抬升、公共體育服務(wù)的縮水、“免費(fèi)打折扣”現(xiàn)象，隨之帶來(lái)的是公眾體育權(quán)益保障的弱化。故此，實(shí)現(xiàn)效率的回歸與公平正義的合理表達(dá)，政府與市場(chǎng)配置資源的價(jià)值取向和行為規(guī)范的關(guān)鍵在于尋求制度可行性的邊界。

如圖2所示[13]，橫軸表示由政府配置公共體育資源帶來(lái)的公眾損失；縱軸表示完全市場(chǎng)配置的公眾損失；AB曲線代表制度可行性邊界，由A到B代表公共體育資源完全由政府配置到政府與市場(chǎng)混合配置，再到完全市場(chǎng)配置變化的狀況。隨著改革開放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)體制的完善，盡管政府對(duì)公共體育資源配置范圍、層次依然較大，但逐步呈現(xiàn)出政府與市場(chǎng)共同配置的局面。此時(shí)，我們正處于政府與市場(chǎng)混合配置公共體育資源的階段，只有通過立法、監(jiān)管等正式制度制定，將推動(dòng)ZH向FK接近，最后相切于曲線在M點(diǎn)上，使社會(huì)成本最小化為OVMG，進(jìn)而平衡公共體育資源配置的效率與公平。但是，資源配置行為的交叉性就給予了擁有權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的政府獲取擴(kuò)張行為邊界的機(jī)會(huì)，這極有可能導(dǎo)致公共體育資源配置市場(chǎng)化改革步入“政府計(jì)劃配置—政府過度干預(yù)—完全市場(chǎng)化運(yùn)作—市場(chǎng)行為外部性問題—政府計(jì)劃配置”的循環(huán)怪圈。本研究認(rèn)為，突破上述困境，平衡市場(chǎng)與政府價(jià)值取向，需要從宏觀、中觀、微觀3個(gè)方面加以明確（見圖3）。（1）我國(guó)目前現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》盡管為公共體育資源配置市場(chǎng)化改革提供了重要的法律保障，但這些法規(guī)所涉及資源配置范圍簡(jiǎn)單描述為工程類、物品，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于時(shí)代的發(fā)展。同時(shí)，對(duì)政府與市場(chǎng)在公共體育資源配置的內(nèi)容、數(shù)量和類型均缺乏細(xì)化的規(guī)范，不僅會(huì)影響資源配置的最優(yōu)化，也會(huì)導(dǎo)致政府行為的不規(guī)范，所以，出于對(duì)公共資源配置效率的需要與資源配置“公平性”合理性表達(dá)，需要在宏觀層面將政府與市場(chǎng)對(duì)資源的配置類型、范圍、方式等限制在法律框架內(nèi)。（2）公共體育資源市場(chǎng)化改革更為重要的是，能釋放“乘除效應(yīng)”，即通過相應(yīng)的機(jī)制構(gòu)建實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者在公共資源供給中各司其職、各盡其能和合作共治。一個(gè)體現(xiàn)“促進(jìn)公平、效率與合作良好”的治理格局，需要從中觀層面構(gòu)建公共體育資源供給效應(yīng)機(jī)制，包括政府協(xié)調(diào)與引導(dǎo)機(jī)制（促進(jìn)公平與公正）、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公司合作機(jī)制（體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與效率）、社會(huì)共享機(jī)制與信任機(jī)制（信任與合作），來(lái)實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的強(qiáng)化、市場(chǎng)的有序運(yùn)行、體育社會(huì)組織的健康發(fā)展。（3）實(shí)現(xiàn)公共體育資源配置的效率和效益（公共體育服務(wù)受益最大化），在微觀層面需要通過公共體育資源配置標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)、監(jiān)管措施，來(lái)規(guī)范、約束與解決公共體育資源配置市場(chǎng)化改革中存在的市場(chǎng)價(jià)格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等問題。

圖2 制度可行性邊界Figure2 The Boundary of Institutional Feasibility

圖3 基于制度可行性邊界下政府與市場(chǎng)配置公共體育資源價(jià)值邊界Figure3 Government and Market Allocation of Public Sports Resources Value Boundary Based on Institutional Feasibility Boundary

2.2 主體層面——政府與市場(chǎng)的領(lǐng)域邊界

清晰界定政府與市場(chǎng)在公共體育資源配置領(lǐng)域的邊界，是關(guān)系到人民基本的體育需求與更高層次的多元化體育需求的問題，更是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府公共體育服務(wù)職能的關(guān)鍵。目前，務(wù)實(shí)界與理論界按經(jīng)典公共產(chǎn)品理論，以“不可競(jìng)爭(zhēng)性”和“可排他性”2大基本特性為參考維度，將公共體育資源分為純公共物品（基本公共體育產(chǎn)品）、準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品（非基本公共產(chǎn)品），以明確采用何種機(jī)制來(lái)配置，即純公共體育產(chǎn)品政府必須介入由政府提供，而對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則?？墒?，把政府宏觀限定在公共體育產(chǎn)品和準(zhǔn)公共體育，無(wú)法解釋現(xiàn)實(shí)中公共體育資源的內(nèi)涵、外延，也無(wú)法科學(xué)合理地區(qū)分基本與非基本公共體育資源。因?yàn)?，公共產(chǎn)品只是一個(gè)相對(duì)的概念，具有階段性、動(dòng)態(tài)性的特征，在一定程度是可以轉(zhuǎn)換的。如隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步以及需求彈性的改變，逐漸降低公共體育資源公共屬性，轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺水a(chǎn)品，如自媒體的出現(xiàn)使以前的公共體育電視節(jié)目的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他無(wú)容身之地[14]。從深層次來(lái)講，公共產(chǎn)品視角缺乏價(jià)值判斷之蘊(yùn)意，如按經(jīng)典公共物品定義，社區(qū)體育場(chǎng)地、設(shè)施屬于私人產(chǎn)品，而在我國(guó)出于公民的體育權(quán)利和社會(huì)倫理需要?jiǎng)t變成了公共體育產(chǎn)品[15]。從實(shí)踐來(lái)看，把政府宏觀限定在公共體育產(chǎn)品和準(zhǔn)公共體育，不能解釋現(xiàn)代公共體育資源配置中實(shí)際存在的多元主體，不利于我們對(duì)具體的公共體育資源配置引入市場(chǎng)機(jī)制的細(xì)分，如當(dāng)下廣為推崇的政府購(gòu)買服務(wù)，部分純公共體育服務(wù)就是采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制由社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人提供。顯然，依據(jù)公共產(chǎn)品理論區(qū)分基本與非基本公共體育資源，科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)的領(lǐng)域邊界存在不足。我們需要對(duì)公共體育資源屬性重新認(rèn)識(shí)，公益性和公共性則成為判斷公共體育資源屬性的重要約束條件[15]，審視多重經(jīng)濟(jì)屬性的基礎(chǔ)上進(jìn)行社會(huì)產(chǎn)品分類。

公共屬性是公共體育資源的根本屬性，即以公益性為根本利益取向，最大限度地滿足公眾體育需要，使不同社會(huì)階層公民都能在公共體育資源配置中獲得社會(huì)公平和正義，這是與一般私人物品具有顯著差異的標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，公共體育資源公共性屬性是不同的，可分為完全公益性和不完全公益性。前者是保證公民享有體育權(quán)利，是無(wú)償提供的，如體育健身路徑；后者是由社會(huì)共享，通過有償開放或低價(jià)供給的資源，如全民健身中心、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)項(xiàng)目等。公共體育資源的經(jīng)濟(jì)屬性是其特殊屬性，包括供給與供需特性、產(chǎn)權(quán)屬性、外部性等多重經(jīng)濟(jì)屬性[16]。就供需特性而言，公共體育資源的供需特性是與居民日益增長(zhǎng)的體育需求有關(guān)，在物質(zhì)基礎(chǔ)極大豐富的前提下，追求精神享樂與生活健康的生活觀念與消費(fèi)觀念逐步轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出更加關(guān)注個(gè)人的享受和發(fā)展需要的特征；外部性，公共體育設(shè)施可以為城市、社區(qū)、市民，以及周邊企業(yè)帶來(lái)顯著的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。從這一層次來(lái)看，公共體育資源多重經(jīng)濟(jì)屬性使其具有較明顯的商品性和營(yíng)利性，并具有相關(guān)的體育市場(chǎng)，以滿足一定的群體或個(gè)人體育消費(fèi)需要，遵循一般商品或服務(wù)“有支付能力的有效需求”。

基于此，我們?cè)诠伯a(chǎn)品屬性進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，聚焦于公益、經(jīng)濟(jì)屬性，結(jié)合我國(guó)公共體育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，將公共體育資源劃分為4類，即完全公益型、完全產(chǎn)業(yè)型、部分公益與產(chǎn)業(yè)可結(jié)合型及部分公益型與部分產(chǎn)業(yè)結(jié)合不可分型的體育產(chǎn)品，并以此劃分市場(chǎng)與政府的領(lǐng)域邊界。其中，基本公共體育資源主要是完全公益性體育產(chǎn)品，而非基本公共體育資源涉及其他3不同類型體育產(chǎn)品（見圖4）。

圖4 產(chǎn)品分類下政府與市場(chǎng)邊界[17] Figure4 Government and Market Boundaries Based on Product Classification

（1）完全公益型體育產(chǎn)品，即不具備產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，按照公共產(chǎn)品理論是純公共體育產(chǎn)品，如政策制定、健身路徑、體育管理、體育義務(wù)教育和體育健身指導(dǎo)等消耗動(dòng)用的是公共財(cái)政。這類公益性體育產(chǎn)品有效供給方式是政府，凸顯補(bǔ)償公平而非交易公平，其政策性表達(dá)正是基本公共體育服務(wù)的均等化。政府作為此類產(chǎn)品供給中唯一合法的“直接生產(chǎn)者”，需制定公共體育服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整和優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保證人人享有基本公共體育服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）部分公益型與產(chǎn)業(yè)可結(jié)合型體育產(chǎn)品，兼具公益性和產(chǎn)業(yè)性質(zhì)且是可區(qū)分的，是滿足社會(huì)共同需要的同時(shí)滿足私人需要的混合產(chǎn)品，如信息化的專業(yè)技術(shù)服務(wù)、健身培訓(xùn)、氣氛營(yíng)造輿論等資源。這類產(chǎn)品生產(chǎn)具有負(fù)溢出效益，而消費(fèi)活動(dòng)卻可能產(chǎn)生正溢出效益，政府須適當(dāng)鼓勵(lì)市場(chǎng)供給，健全宏觀調(diào)控的責(zé)任制度。

（3）部分公益型與部分產(chǎn)業(yè)不可分型公共體育產(chǎn)品，兼具公益性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)屬性，但混在一起不能區(qū)分，其生產(chǎn)具有正溢出效益，而消費(fèi)活動(dòng)卻可能產(chǎn)生負(fù)溢出效益。也就是說，政府在該資源領(lǐng)域投入的生產(chǎn)成本一般市場(chǎng)主體難以承受，但此類產(chǎn)品消費(fèi)的過程是可以實(shí)現(xiàn)營(yíng)利，可將經(jīng)營(yíng)與維護(hù)等交由市場(chǎng)，如國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)。政府需要積極推進(jìn)該類產(chǎn)品配置的市場(chǎng)化與社會(huì)化改革，并加強(qiáng)財(cái)政、投資等政策協(xié)同配合。

（4）完全產(chǎn)業(yè)型體育產(chǎn)品，按照公共產(chǎn)品理論理解是具有私人產(chǎn)品屬性的特殊公共體育產(chǎn)品，它在一定程度上關(guān)注社會(huì)公眾、個(gè)人享受需要和發(fā)展的同時(shí)，更是個(gè)別私人體育需要的商品性和營(yíng)利性產(chǎn)品和服務(wù)，如大型體育場(chǎng)館、健身俱樂部、職業(yè)或依靠企業(yè)和社會(huì)贊助半職業(yè)體育聯(lián)賽等產(chǎn)品。當(dāng)該類體育產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)成正溢出效益，政府可以通過稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，降低這類產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)人的同時(shí)，不斷激發(fā)市場(chǎng)的內(nèi)生性動(dòng)力。當(dāng)該類產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)產(chǎn)生負(fù)溢出效益時(shí)，政府應(yīng)健全相關(guān)法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行懲處、警戒和引導(dǎo)。

由此可知，A區(qū)完全由政府配置，B類完全由市場(chǎng)提供，C和D類資源屬于政府與市場(chǎng)合作區(qū)域，合理的邊界點(diǎn)應(yīng)該考慮到產(chǎn)品產(chǎn)生的溢出效益與政府職能作用。

2.3 效用層面——政府與市場(chǎng)的有效邊界

有效邊界是對(duì)于不同協(xié)作雙方的有效組合，而何種機(jī)制選擇配置是在成本—收益不同制度安排間權(quán)衡。對(duì)于影響成本與收益間的權(quán)變因素，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表學(xué)者奧利弗·E·威廉姆森在繼承和發(fā)展科斯的交易費(fèi)用理論的基礎(chǔ)上，將其具體概念層提升到操作層面，提出了資產(chǎn)專用性程度（asset specificity）、交易不確定性程度（uncertainty）和交易頻繁性程度（frequency of transaction）3個(gè)權(quán)變維度[18]。資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率這3項(xiàng)權(quán)變變量既考慮到公共體育資源的特殊性，也可以為政府與市場(chǎng)邊界界定提供操作工具（見表1）。從公共體育資源配置的效率和效益而言，可通過較低資產(chǎn)專性，解決公共體育資源配置質(zhì)量問題，降低市場(chǎng)交易的不確定性；提升交易頻繁程度，可以培育市場(chǎng)主體，最大限度地滿足公眾多元的體育需求。

根據(jù)上述分析，我們能得到公共體育資源配置是否適合進(jìn)行市場(chǎng)化，及如何實(shí)行市場(chǎng)化邊界選擇模型：公共體育資源配置市場(chǎng)化（是否）=資產(chǎn)專用性{高，低}+不確定性{大，小}+交易頻率{強(qiáng)，弱}。為便于分析，我們對(duì)每項(xiàng)權(quán)變變量的2種情形賦值，即資產(chǎn)專用性程度｛高（-1），低（+1）}、交易不確定性程度{大（-1），?。?l）}和交易頻繁性程度{強(qiáng)（+1），弱（1）}。于是，就形成了8種不同的公共體育資源配置市場(chǎng)化的情形（見圖5）[20]。

表1 交易成本三維度分析框架一覽表[19] Table1 The Analysis Framework of Transaction Cost

圖5 基于交易成本三維度下政府與市場(chǎng)邊界選擇模型Figure5 Government and Market Boundary Selection Model Based on Transaction Costs

（1）情形1，得分為3，較弱的資產(chǎn)專用性和較強(qiáng)的交易頻率可在保障某項(xiàng)資產(chǎn)本身價(jià)值的前提下，通過較低的成本實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值的提升，且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)可以降低機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，政府也能降低生產(chǎn)和管理成本，以較低的成本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制作用。同時(shí)，較小的交易不確定性意味著政府能夠較強(qiáng)地掌握信息和知識(shí)，市場(chǎng)交易環(huán)境良好，交易信息較為充分，可較好把握公眾的體育需求，因而能最大程度地節(jié)約前期成本。以大型體育場(chǎng)館為例，除了能專門作為舉辦體育賽事的專業(yè)場(chǎng)所外，可以花費(fèi)一定的成本轉(zhuǎn)換就可以成為融運(yùn)動(dòng)、休閑、健身、娛樂和商貿(mào)等功能于一體的體育服務(wù)綜合體，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)專屬增值的同時(shí)，且可較好滿足公眾需求和偏好。同時(shí)，多數(shù)體育場(chǎng)館采用BOT、PPP等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，較小的交易不確定性和較強(qiáng)的交易頻率，因此是市場(chǎng)化中最適宜的情形。

（2）情形2、3和5，得分為1，意味著這幾種情形的交易成本不會(huì)太高，宜于市場(chǎng)化。其中，情形2較低不確定性和較弱資產(chǎn)專用性，說明市場(chǎng)存在此類公共體育資源生產(chǎn)和供給，且政府能夠掌握較為充分的市場(chǎng)信息，但與情形1相比，交易的頻率弱，極易導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)。因此，要實(shí)行市場(chǎng)化，政府須培育體育市場(chǎng)，擴(kuò)大潛在的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，提高交易頻率，形成多家投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性局面。如此會(huì)有充分的選擇權(quán)來(lái)選擇承接商，以降低成本，如信息化的專業(yè)技術(shù)服務(wù)、專業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)、運(yùn)動(dòng)康復(fù)保健和體育就業(yè)培訓(xùn)等。

情形3，較弱資產(chǎn)專用性和重復(fù)交易頻率，決定了該類資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成本不會(huì)太高，同時(shí)社會(huì)力量、企業(yè)等通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制配置具有普遍適用性。但這一情形關(guān)鍵在于交易的高不確定性，即公眾需求與供給的偏差、政府與承接主體信息不稱、負(fù)外部效應(yīng)等因素，出現(xiàn)合約簽訂后的爭(zhēng)執(zhí)和合約履行標(biāo)準(zhǔn)等問題，從而增加了交易成本。如政府購(gòu)買的公共體育服務(wù)資源是通過直接補(bǔ)貼方式實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)資源供給，容易導(dǎo)致服務(wù)提供者把更多精力放在如何中標(biāo)、如何獲得政府補(bǔ)貼等方面，甚至出現(xiàn)權(quán)利的尋租和腐敗。同時(shí)，承接主體以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為導(dǎo)向，公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)交叉必然出現(xiàn)價(jià)格溢價(jià)銷售、上漲過快、活動(dòng)縮水和免費(fèi)打折等一系列問題。為此，需要政府改變以往“運(yùn)動(dòng)式”的過度市場(chǎng)化和非競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買行為，通過有價(jià)證券補(bǔ)貼消費(fèi)者的憑單制，以消費(fèi)者“用腳投票”的方式選擇公共服務(wù)的提供者或組織者。

情形5的不同點(diǎn)在于，這類資源較高的交易頻率特征具有較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，可收回專用性資產(chǎn)投資的成本，但較低的不確定決定了此類資源主要存在物資的高資產(chǎn)專用性。因此，需要政府增加一定的專用性資產(chǎn)投入的同時(shí)，通過競(jìng)標(biāo)的方式，積極吸收更多的市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，減低成本。如國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)中心，由于所需資金投入較大，基層政府對(duì)國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)中心的投入非常有限，使得各地國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)中心出現(xiàn)了管理不到位、閑置儀器設(shè)備和人員流動(dòng)性大等窘境，不能持續(xù)為社會(huì)提供相應(yīng)的體質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)[21]。政府可通過公共財(cái)政和體育彩票公益金，購(gòu)置相應(yīng)的體質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)備，通過公開招標(biāo)的方式將體質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)外包給各級(jí)醫(yī)院、醫(yī)藥企業(yè)和體育院校，并利用財(cái)政撥款對(duì)這些組織予以補(bǔ)償。

（3）情形4、6和7，得分都為-1，這類資源主要集中在學(xué)校體育和競(jìng)技體育領(lǐng)域中，特別是奧運(yùn)體育產(chǎn)品的生產(chǎn)是一個(gè)十分系統(tǒng)而復(fù)雜的過程，優(yōu)秀競(jìng)技運(yùn)動(dòng)員的培養(yǎng)周期比較長(zhǎng)，投資巨大，且長(zhǎng)期以來(lái)是由政府直接生產(chǎn)和直接經(jīng)營(yíng)，其他市場(chǎng)主體難以進(jìn)入也不愿進(jìn)入。因此，短期看來(lái)，資產(chǎn)專用性程度較高、交易不確定性較大，因而只能主要由政府來(lái)負(fù)責(zé)生產(chǎn)并提供，市場(chǎng)主體與社會(huì)組織可以輔助生產(chǎn)。但隨著我國(guó)“管辦分離、政企分離、政事分離”改革的深入及市場(chǎng)與社會(huì)生產(chǎn)能力的提升，政府將此類資源逐步交由市場(chǎng)。

（4）情形8，分值為-3，高資產(chǎn)專用性、較大交易不確定性、較弱交易頻率意味著尚無(wú)法形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，且是市場(chǎng)化配置中風(fēng)險(xiǎn)最高、問題最多的一種情形，如體育外交、體育義務(wù)教育和體育政策法規(guī)，不宜實(shí)行市場(chǎng)化改革。

3 “有效市場(chǎng)”與“有為政府”的邊界框架運(yùn)用——以蘇州市為例

江蘇是國(guó)家建設(shè)公共體育服務(wù)體系示范區(qū)，蘇州市在創(chuàng)建特色公共體育服務(wù)體系的同時(shí)，著眼于公共體育資源配置體制改革和運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換。公共體育資源配置市場(chǎng)化是一個(gè)不斷“試錯(cuò)”與“調(diào)適”的過程，特別是在政府與市場(chǎng)邊界的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)上仍存在諸多問題。本文在構(gòu)建的邊界基礎(chǔ)上，審視蘇州市公共體育資源市場(chǎng)化改革邊界問題，力圖為政府市場(chǎng)化改革制度創(chuàng)新提供參考。

3.1 政府與市場(chǎng)邊界界定分析

為加快體育行政部門職能轉(zhuǎn)變，提高公共體育資源配置的效益與效能，依據(jù)《政府采購(gòu)法》《蘇州市財(cái)政局市本級(jí)向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)管理頒發(fā)》和《蘇州市體育惠民消費(fèi)行動(dòng)實(shí)施辦法》等文件要求，蘇州市公共體育資源配置的市場(chǎng)化改革逐步呈現(xiàn)出以政府配置為主，依托社會(huì)和市場(chǎng)交互作用的公共體育資源配置的格局。在市場(chǎng)化方式上，以政府購(gòu)買公共體育服務(wù)為主，其他方式輔助，如采用“單憑制”形式在場(chǎng)地設(shè)施、健身服務(wù)與培訓(xùn)等方面進(jìn)行嘗試。可在進(jìn)行市場(chǎng)化配置資源選擇標(biāo)尺上，采用市場(chǎng)發(fā)育程度、公眾需求與專家論證相結(jié)合的方式，涵蓋有體育設(shè)施、賽事產(chǎn)品類、組織平臺(tái)類、培訓(xùn)保障類、信息宣傳類和健身綜合類6大類。其中，公共體育設(shè)施類主要涉及部分全民健身中心、大型體育場(chǎng)館和社區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施；體育賽事產(chǎn)品類涉及各類群眾性體育賽事產(chǎn)品，如蘇州市足球業(yè)余聯(lián)賽、武林大會(huì)、汽車摩托車越野邀請(qǐng)賽等；組織平臺(tái)類主要以組織形式為主，如蘇州市級(jí)協(xié)會(huì)俱樂部個(gè)人會(huì)員服務(wù)平臺(tái)和賽事報(bào)名交費(fèi)管理平臺(tái)運(yùn)行、維護(hù)和保障；培訓(xùn)保障類涉及戶外運(yùn)動(dòng)進(jìn)校園、戶外安全急救知識(shí)培訓(xùn)、賽事活動(dòng)安全保障及志愿者招募和培訓(xùn)4類服務(wù)資源；信息宣傳類主要涉及各種媒介傳播的群眾體育信息，如蘇州電視臺(tái)《體育發(fā)現(xiàn)——社團(tuán)風(fēng)采周周看》；健身綜合類是為提出需求的市級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)社區(qū)居民，提供免費(fèi)的健身指導(dǎo)、體質(zhì)監(jiān)測(cè)，如全民健身系列大課堂（見表2）。

表2 蘇州市公共體育資源配置市場(chǎng)化改革情況一覽表Table2 Marketization Reform of Public Sports Resource Allocation in Suzhou City

政府與市場(chǎng)邊界則采用“概括認(rèn)定式”，即通過政府職能與公共體育資源市場(chǎng)化配置的實(shí)現(xiàn)可能性來(lái)界定（見表3）。在政府的主導(dǎo)下，通過財(cái)政上的支持，制度上的保障，以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)利益主體。為防止“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致的公平、公共利益弱化，蘇州市政府將部分準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品或服務(wù)資源交由市場(chǎng)配置，以激活市場(chǎng)動(dòng)力。為避免市場(chǎng)化改革中2種體制轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致“真空”局面的出現(xiàn)，進(jìn)一步支持脫鉤改革社會(huì)組織的發(fā)展，體育社會(huì)組織則扮演參與資源配置的角色，負(fù)責(zé)純公共體育產(chǎn)品與準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品的供給。

表3 蘇州市公共體育資源配置主體邊界劃分Table3 Division of Main Body Boundary of Resource Allocation in Suzhou City

3.2 存在的問題

3.2.1 邊界函數(shù)識(shí)別問題 （1）政府精英性的決策模式，偏離公眾需求。目前，蘇州市在公共體育資源市場(chǎng)化配置的內(nèi)容決策上采用“自上而下”的精英決策模式，即行政意愿決定公共體育資源市場(chǎng)化配置機(jī)制與內(nèi)容范圍。2018年，蘇州市購(gòu)買公共體育服務(wù)資源78個(gè)項(xiàng)目，是通過體育局、體育總會(huì)和承接社團(tuán)協(xié)會(huì)等開會(huì)所決定市場(chǎng)化配置的資源范圍。民意表達(dá)的渠道不通暢，公眾多元化需求無(wú)法在決策過程中被充分回應(yīng)，這樣的決策是政府所需或承接者所需，而非民眾所需。正如學(xué)者調(diào)研反映的那樣，由于項(xiàng)目設(shè)置與公眾的實(shí)際需求之間不完全吻合，致使花費(fèi)巨資舉辦場(chǎng)面宏大的“全民健身大賽和市民大聯(lián)賽”的競(jìng)賽項(xiàng)目“少人化”現(xiàn)象屢見不鮮”[22]。

（2）政府職能轉(zhuǎn)變滯后，公眾利益保護(hù)性偏移。公共體育資源配置市場(chǎng)化改革重要目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)公共體育資源供給與生產(chǎn)的分離，而這一過程中需要政府逐步放權(quán)，改變政府集公共體育資源的擁有者、配置者、消費(fèi)者三者為一體的角色，提升公共體育資源配置的效率，改善公共體育服務(wù)質(zhì)量。但是，在政府實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了公眾利益保護(hù)性偏移問題。如蘇州常熟市奧體中心，以“定期開放”“低收費(fèi)”等方式保持公共體育場(chǎng)館的公益性，長(zhǎng)期把持在體育行政部門。雖然場(chǎng)館的收入狀況可觀，但其背后卻是政府財(cái)政補(bǔ)貼逐年遞增，大量場(chǎng)地閑置。

（3）缺乏成本—效益評(píng)估，公共體育資源配置效益低下。以政府購(gòu)買公共體育資源為例，2016年蘇州市政府購(gòu)買的47項(xiàng)體育服務(wù)資源項(xiàng)目中，多采用15萬(wàn)以下不競(jìng)標(biāo)的方式移交給體育部門下屬事業(yè)單位或協(xié)會(huì)承擔(dān)（其中31家體育協(xié)會(huì)，6家事業(yè)單位）。正如前面所述，公共體育服務(wù)資源具有較強(qiáng)資產(chǎn)專屬性，“放權(quán)讓利內(nèi)部化”行為導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，致使本應(yīng)交易的頻率強(qiáng)轉(zhuǎn)為“弱”。加之，這些主體把精力集中在競(jìng)標(biāo)合同簽約上，對(duì)服務(wù)的質(zhì)量顧若惘然，使得交易的不確定性增大，導(dǎo)致交易成本大大提升。

3.2.2 邊界界定問題 （1）制度化供給不足，市場(chǎng)化改革價(jià)值導(dǎo)向偏頗。清晰的制度設(shè)計(jì)，是推進(jìn)市場(chǎng)化改革能否有序推進(jìn)、指導(dǎo)政府實(shí)踐的重要舉措。但是，目前蘇州市未能針對(duì)公共體育資源配置市場(chǎng)化相關(guān)制度體系、規(guī)范做出細(xì)致的規(guī)定，致使市場(chǎng)化改革存在理解和做法的偏失。一方面，缺乏細(xì)致的指導(dǎo)性目錄，致使政府與市場(chǎng)在公共體育配置范圍存在有限性與隨意性。指導(dǎo)蘇州市推進(jìn)公共體育資源配置的市場(chǎng)化改革制度文件主要是《蘇州市政府購(gòu)買公共體育服務(wù)實(shí)施意見》和《市本級(jí)向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)管理辦法》，但是相應(yīng)指導(dǎo)目錄把體育列為“民生福利”類，對(duì)公共體育資源配置政府與市場(chǎng)的邊界并不清晰。于是，在實(shí)踐中只是有選擇地或象征性地推進(jìn)市場(chǎng)化，所涉及的內(nèi)容、層次及數(shù)量還是較少的，如一些公共體育服務(wù)重大項(xiàng)目仍由政府直接進(jìn)行生產(chǎn)和供給，政府尚未將部分權(quán)利與利益釋放出來(lái)。另一方面，監(jiān)督機(jī)制失之薄弱。實(shí)踐中過分注重事后監(jiān)管，忽視政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的事前監(jiān)督，仍然是蘇州市公共市場(chǎng)化改革政府與市場(chǎng)邊界價(jià)值導(dǎo)向亟待解決的問題。從現(xiàn)有的法規(guī)來(lái)看，蘇州市并未對(duì)市場(chǎng)化改革計(jì)劃的編制和審批程序進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，這不僅加劇資源配置的隨意性，而且在沒有資金強(qiáng)力的約束下極易造成權(quán)力尋租及腐敗問題，使公眾的體育權(quán)益受到侵害。

（2）領(lǐng)域邊界界定科學(xué)性與合理性亟待加強(qiáng)。蘇州市從領(lǐng)域區(qū)分政府與邊界無(wú)可厚非，但從公共物品的特性來(lái)推導(dǎo)何種配置機(jī)制明顯是不夠的。因?yàn)椋瑴?zhǔn)公共體育產(chǎn)品本身就出于“公共地帶”，政府也是一個(gè)理性“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)政府在某些產(chǎn)品的供給上享有壟斷特權(quán)之后，就會(huì)把越來(lái)越多的相關(guān)產(chǎn)品都變成“公共產(chǎn)品”，供給主體很難進(jìn)行轉(zhuǎn)換。如群眾性、商業(yè)性體育聯(lián)賽，按照經(jīng)典公共產(chǎn)品理論屬于準(zhǔn)公共體育產(chǎn)品，但政府在賽事資源配置主導(dǎo)權(quán)方面卻有著當(dāng)前市場(chǎng)、社會(huì)都難以約束到的選擇自由度。另外，缺乏政府職能清單很難合理規(guī)劃政府的公權(quán)范圍，如《蘇州市政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施細(xì)則》第3條規(guī)定：蘇州市各級(jí)行政機(jī)關(guān)作為購(gòu)買主體，可以根據(jù)實(shí)際需要，規(guī)定實(shí)施購(gòu)買服務(wù)。實(shí)際上，該項(xiàng)規(guī)定指向的是屬于政府自身需要的公共體育資源還是政府向社會(huì)公眾提供的公共體育資源并不清晰，且公共體育資源配置內(nèi)容、層次及數(shù)量極易受部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知程度與偏好的影響。

3.3 完善政府與市場(chǎng)邊界決策框架的進(jìn)路

3.3.1 突破自上而下的決策模式，強(qiáng)化制度創(chuàng)新的民主決策2013年7月，李克強(qiáng)總理在主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，研究推進(jìn)公共領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，要在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，制定政府服務(wù)外包指導(dǎo)性目錄，明確市場(chǎng)配置的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并試點(diǎn)推廣[23]。以最大限度地滿足公眾體育運(yùn)動(dòng)需求，是公共資源配置方式制度創(chuàng)新的最終歸宿。蘇州市公共體育資源市場(chǎng)化改革過程中，不僅要將政府對(duì)自身改進(jìn)的努力和民眾期望結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)供需之間的平衡，還應(yīng)建立相應(yīng)的利益需求表達(dá)機(jī)制，提高政府決策的準(zhǔn)確性和制度創(chuàng)新的質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)資源配置的精準(zhǔn)化。建議蘇州市政府要建立公共體育資源市場(chǎng)化改革的民主聽證會(huì)制度，充分利用“蘇體通”信息平臺(tái)，定期采集公眾對(duì)資源需求、供給的體驗(yàn)和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，完善解決公共體育資源配置市場(chǎng)化中的供需缺陷，進(jìn)而優(yōu)化和完善政府與市場(chǎng)配置資源的邊界界定。

3.3.2 完善政府職能清單 政府職能調(diào)整和履職方式的轉(zhuǎn)變，是十八屆三中全會(huì)推廣公共領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的應(yīng)有之義，政府職能的法定性成為公共體育資源配置方式變革的基本邊界。雖然蘇州市擬定“政府權(quán)力清單”，但通過市場(chǎng)機(jī)制配置公共體育資源是否屬于法律規(guī)定允許的范疇，市場(chǎng)配置公共資源的定位如何，并沒有給出具體的“閾值”。為有序推進(jìn)公共體育資源配置市場(chǎng)化改革，必須依法界定政府“事務(wù)性管理實(shí)務(wù)”內(nèi)容及邊界，建議完善禁止性、強(qiáng)制性和裁量性市場(chǎng)化配置問責(zé)制度，為公共體育資源配置方式革新提供最根本的依據(jù)。

3.3.3 完善相關(guān)法規(guī)，樹立市場(chǎng)化改革的價(jià)值表達(dá) 制度供給完善是樹立市場(chǎng)化改革的價(jià)值表達(dá)，更是協(xié)調(diào)好改革中各個(gè)利益主體關(guān)系，引導(dǎo)體育資源按照產(chǎn)品規(guī)劃合理配置的基本保障。蘇州市雖嘗試推進(jìn)公共體育資源配置的市場(chǎng)化改革，但缺乏法律法規(guī)的約束，僅靠一些“意見”和“辦法”推進(jìn)，難以確保政策落實(shí)有章可循。立足于本國(guó)國(guó)情，從制度訴求出發(fā)，蘇州市應(yīng)加快完善并制定相應(yīng)的法律法規(guī)，如制定公共體育資源配置市場(chǎng)化改革的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等，體育領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)辦法完善與實(shí)施細(xì)則，體育市場(chǎng)監(jiān)管制等。在培養(yǎng)市場(chǎng)主體方面，應(yīng)嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的投標(biāo)程序，規(guī)劃政府在公共體育資源市場(chǎng)化配置機(jī)制，使社會(huì)組織、事業(yè)單位在競(jìng)爭(zhēng)壓力下，鍛造自身的服務(wù)能力，提升服務(wù)檔次，消除體育部門、機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部利用國(guó)有資產(chǎn)牟利，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。

3.3.4 細(xì)化公共產(chǎn)品分類，科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)領(lǐng)域邊界在領(lǐng)域不清晰的情況下，政府與市場(chǎng)分工合作容易出現(xiàn)政府職能共存缺位和越位，基本公共體育服務(wù)無(wú)法得到保障，偽市場(chǎng)化與過度市場(chǎng)化的現(xiàn)象。本研究從上述公共體育資源的分類已經(jīng)做出了闡釋，建議對(duì)公共體育資源要素和產(chǎn)品進(jìn)行細(xì)分，正確劃分公益型、公益性與產(chǎn)業(yè)型結(jié)合、產(chǎn)業(yè)型公共體育產(chǎn)品。對(duì)于公益型體育產(chǎn)品各級(jí)政府要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先考慮加大投入力度，而對(duì)產(chǎn)業(yè)型體育產(chǎn)品可以交付給市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行生產(chǎn)，當(dāng)然，政府必須強(qiáng)化市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)。

3.3.5 在邊界界定上注重成本分析 雖然政府在公共體育事業(yè)投入不斷增加是未來(lái)發(fā)展的常態(tài)，但如果不加以約束，必然導(dǎo)致資源浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)過度市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)。故在實(shí)踐中，政府實(shí)行公共體育資源市場(chǎng)化配置時(shí)不但要認(rèn)真分析資產(chǎn)專屬性、交易不確定性和交易頻率3個(gè)維度的類別，還需不斷完善市場(chǎng)環(huán)境與制度來(lái)降低交易成本，從而增強(qiáng)決策的科學(xué)性。

4 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，公共體育資源配置市場(chǎng)化改革必須明確哪些公共體育資源交由市場(chǎng)配置，哪些由政府配置，這樣才能實(shí)現(xiàn)公共體育資源配置治理的應(yīng)有之義。本研究從價(jià)值、經(jīng)濟(jì)、民生和管理4個(gè)維度闡述了平衡政府和市場(chǎng)的目標(biāo)函數(shù)，從制度、主體和效用3個(gè)層面劃定了政府與市場(chǎng)的價(jià)值、領(lǐng)域邊界和有效邊界。3個(gè)層面邊界之間具有邏輯上的有機(jī)聯(lián)系：價(jià)值邊界影響市場(chǎng)的領(lǐng)域邊界，而市場(chǎng)的有效邊界在現(xiàn)實(shí)中是通過不同種類的社會(huì)產(chǎn)品能否有效供給反映出來(lái)的；政府與市場(chǎng)交易成本的高低又決定了價(jià)值邊界。在已有的邊界決策框架內(nèi)審視蘇州市公共體育資源市場(chǎng)化改革的邊界問題，并提出了完善政府與市場(chǎng)邊界決策框架進(jìn)路。不可否認(rèn)的是，公共體育資源配置的市場(chǎng)化改革廣度與深度，是一個(gè)動(dòng)態(tài)權(quán)變的過程，本文界定的公共體育資源配置市場(chǎng)與政府的邊界框架，只提供了具體的思路和解決方案，仍需要進(jìn)一步優(yōu)化具體指標(biāo)體系和完善決策工具。冀希在廣大學(xué)者與我們共同進(jìn)行后續(xù)研究，為公共體育領(lǐng)域市場(chǎng)化改革提供良好的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。