李強(qiáng)治 劉光浩 王甜甜

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)具有跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、海量連接等特征，而平臺(tái)企業(yè)在治理手段、治理時(shí)效、治理成本等方面比政府直接監(jiān)管更具優(yōu)勢(shì)，建議構(gòu)建以分層治理為主、穿透治理為輔的雙重治理體系。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起正在對(duì)傳統(tǒng)的“政府與企業(yè)”二元治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊，政府直接治理所有市場(chǎng)主體的傳統(tǒng)模式不再適用，政府、平臺(tái)企業(yè)、用戶等相關(guān)主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理成為必然趨勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)政府與平臺(tái)企業(yè)在協(xié)同治理方面已進(jìn)行了諸多探索，并針對(duì)不同平臺(tái)形成了若干差異化的治理模式，其中分層式治理和穿透式治理是兩種主要模式。

一、分層治理模式

分層式治理是一種政府管平臺(tái)、平臺(tái)管用戶的治理結(jié)構(gòu)。政府主要是做好法律法規(guī)層面的監(jiān)管要求，由平臺(tái)對(duì)用戶身份與行為進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)政府發(fā)揮對(duì)平臺(tái)責(zé)任監(jiān)督和用戶權(quán)利救濟(jì)的作用。在這種治理模式下，政府一般不對(duì)用戶進(jìn)行大量的直接監(jiān)管，少數(shù)涉及用戶的監(jiān)管動(dòng)作，比如用戶信息備案、內(nèi)容專項(xiàng)檢查、用戶維權(quán)處理等，主要是對(duì)平臺(tái)實(shí)施“監(jiān)管”行為的必要監(jiān)督和約束，目的是增進(jìn)分層治理的有效性。

目前，我國(guó)應(yīng)用分層式治理的平臺(tái)主要為網(wǎng)絡(luò)交易類平臺(tái)。下面以電子商務(wù)平臺(tái)為例對(duì)分層式治理模式的特點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）事前準(zhǔn)入方面

從政府側(cè)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)從事網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)的商家給予非常寬松的環(huán)境，除少數(shù)需要特殊許可經(jīng)營(yíng)的行業(yè)外，絕大部分網(wǎng)上商家無(wú)需工商登記，甚至不需要到工商部門做店鋪信息備案。例如在淘寶上開(kāi)一家網(wǎng)店，點(diǎn)點(diǎn)鼠標(biāo)就可以完成。2019年1月1日起施行的《電子商務(wù)法》對(duì)此作出調(diào)整，要求進(jìn)入電商平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者需首先依法辦理市場(chǎng)主體登記。盡管這一改變引發(fā)了一些爭(zhēng)議，但市場(chǎng)主體登記只是一種一般性的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)要求，并不是行業(yè)準(zhǔn)入許可。因此，《電子商務(wù)法》的出臺(tái)，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地改變政府在用戶事前監(jiān)管方面的角色。

從平臺(tái)側(cè)來(lái)看，電商平臺(tái)一般會(huì)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的身份、地址、聯(lián)系方式、資質(zhì)許可等信息進(jìn)行登記與核驗(yàn)，這一點(diǎn)也在《電子商務(wù)法》中得到進(jìn)一步明確，要求平臺(tái)按照規(guī)定向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門報(bào)送相關(guān)身份信息。比如，淘寶會(huì)對(duì)所有用戶的名稱使用規(guī)范進(jìn)行合規(guī)性審查，規(guī)定會(huì)員在選擇其淘寶會(huì)員名、淘寶店鋪名或域名時(shí)應(yīng)遵守國(guó)家法律法規(guī)，不得包含違法、涉嫌侵犯他人權(quán)利、有違公序良俗或干擾淘寶運(yùn)營(yíng)秩序等相關(guān)信息。此外，商家所有的商品在發(fā)布前也需經(jīng)過(guò)合規(guī)性審查后，才允許上線。

（二）事中監(jiān)管方面

從政府側(cè)來(lái)看，監(jiān)管部門會(huì)采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”或?qū)ｍ?xiàng)檢查的方式，對(duì)平臺(tái)上商家的商品進(jìn)行抽檢，并向社會(huì)公布。比如，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等八部門于2018年5月至11月聯(lián)合開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管專項(xiàng)行動(dòng)（網(wǎng)劍行動(dòng)），以更好地營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)環(huán)境。

從平臺(tái)側(cè)來(lái)看，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，平臺(tái)企業(yè)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者行為需履行一定的監(jiān)督義務(wù)，否則當(dāng)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者侵害消費(fèi)者合法權(quán)益或侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)，平臺(tái)需承擔(dān)連帶責(zé)任。比如，淘寶研發(fā)了“假貨模型”系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以從賬號(hào)、商品、交易、物流等多個(gè)維度對(duì)涉嫌售假的商品和賬號(hào)等進(jìn)行排查。

（三）事后處置方面

從政府側(cè)來(lái)看，監(jiān)管部門會(huì)對(duì)違反法律法規(guī)的商家，依法處罰并通知平臺(tái)采取關(guān)店、下架商品、禁止進(jìn)入等措施。此外，政府還會(huì)設(shè)立投訴處理機(jī)制，以保障商家或消費(fèi)者合法權(quán)益。從平臺(tái)側(cè)來(lái)看，電商平臺(tái)對(duì)于違規(guī)用戶，會(huì)采取查封賬戶、刪除店鋪、商品下架、限制創(chuàng)建店鋪或發(fā)布商品、店鋪屏蔽、扣除信用分等處置措施。

在分層式治理中，政府很少對(duì)用戶行為進(jìn)行直接監(jiān)管，不論事前還是事中事后，主要是通過(guò)平臺(tái)對(duì)用戶實(shí)現(xiàn)管理和規(guī)范。

當(dāng)然，并不是所有的網(wǎng)絡(luò)交易類平臺(tái)均采取了分層式治理模式。以網(wǎng)約車平臺(tái)為例，在事前準(zhǔn)入方面，監(jiān)管部門對(duì)司機(jī)和車輛制定了明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并直接審查發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可;在事中監(jiān)管方面，監(jiān)管部門一方面建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，要求平臺(tái)企業(yè)將所有運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳至監(jiān)管平臺(tái)，便于政府對(duì)所有車輛情況直接進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管;另一方面，監(jiān)管部門會(huì)實(shí)施街頭執(zhí)法，采取類似隨機(jī)抽查的方式，但檢查力度與頻率明顯加大;在事后處置方面，政府一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)車輛或司機(jī)，會(huì)直接采取扣車、罰款等相應(yīng)措施。網(wǎng)約車的監(jiān)管模式，實(shí)際上更多體現(xiàn)了下面將要介紹的穿透式治理模式。

二、穿透式治理模式

穿透式治理是一種政府對(duì)平臺(tái)上的用戶及行為進(jìn)行大量直接監(jiān)管的治理模式。在這種模式中，政府不僅直接制定用戶行為規(guī)則，而且直接參與用戶行為監(jiān)管。當(dāng)然，受監(jiān)管資源所限，政府的直接監(jiān)管一般會(huì)表現(xiàn)出“抓大放小”的特點(diǎn)，對(duì)很多“小”用戶的行為，仍然會(huì)通過(guò)平臺(tái)實(shí)施分層監(jiān)管，最終形成政府與平臺(tái)共同對(duì)用戶進(jìn)行監(jiān)管的體系。

目前，我國(guó)應(yīng)用穿透式治理的平臺(tái)主要為信息內(nèi)容類平臺(tái)。下面以微博平臺(tái)為例對(duì)穿透式治理模式進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）事前準(zhǔn)入方面

從政府側(cè)來(lái)看，按照《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，通過(guò)微博客向社會(huì)公眾提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可。按照國(guó)家廣播電視總局相關(guān)要求，通過(guò)微博上傳視聽(tīng)節(jié)目，需取得《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目許可證》。

從平臺(tái)側(cè)來(lái)看，按照《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》中相關(guān)要求，平臺(tái)需按照“后臺(tái)實(shí)名、前臺(tái)自愿”的原則，對(duì)所有用戶注冊(cè)身份信息進(jìn)行審核。而對(duì)于申請(qǐng)實(shí)名認(rèn)證的用戶，平臺(tái)審核完成后，還需進(jìn)一步向相關(guān)政府部門備案。此外，平臺(tái)還需建立信息發(fā)布審核制度。

目前，微博平臺(tái)中，除機(jī)構(gòu)賬號(hào)下的用戶評(píng)論可由賬號(hào)自身先審后發(fā)外，平臺(tái)對(duì)于用戶發(fā)布的文字、圖片、視頻、直播、應(yīng)用產(chǎn)品等內(nèi)容均會(huì)利用系統(tǒng)與人工相結(jié)合的方式進(jìn)行上線前審核。例如，微博的圖片檢測(cè)系統(tǒng)會(huì)對(duì)用戶發(fā)布的圖片進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)，相似度90%以上的圖片系統(tǒng)會(huì)直接處理，相似度50%至90%的圖片交由人工復(fù)審。

（二）事中監(jiān)管方面

從政府側(cè)來(lái)看，政府有關(guān)主管部門會(huì)采取直接巡查的方式對(duì)平臺(tái)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管的內(nèi)容主要為微博平臺(tái)上的時(shí)政有害信息與違法信息。例如，公安部已建立網(wǎng)警公開(kāi)巡查執(zhí)法機(jī)制，通過(guò)24小時(shí)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)上的各種違法犯罪信息和有害信息。

從平臺(tái)側(cè)來(lái)看，《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》明確提出平臺(tái)應(yīng)當(dāng)落實(shí)信息內(nèi)容安全管理的主體責(zé)任。目前，微博主要采取系統(tǒng)與人工相結(jié)合的巡查方式，對(duì)平臺(tái)上的內(nèi)容進(jìn)行管理。比如，微博建立了專門針對(duì)熱搜、熱門話題、熱門微博等高曝光熱點(diǎn)區(qū)域的內(nèi)容編輯中心，對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)、傳播社會(huì)負(fù)能量、過(guò)度娛樂(lè)化的信息內(nèi)容進(jìn)行處置。此外，在微博內(nèi)容監(jiān)管過(guò)程中，用戶舉報(bào)也發(fā)揮了重要作用。

（三）事后處置方面

從政府側(cè)來(lái)看，有關(guān)部門會(huì)按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)違規(guī)用戶直接予以處理，并通知平臺(tái)對(duì)涉及的相關(guān)違規(guī)內(nèi)容采取停止傳輸、消除等處置措施。從平臺(tái)側(cè)來(lái)看，微博會(huì)在發(fā)現(xiàn)違規(guī)內(nèi)容時(shí)，采取限制展示、屏蔽或刪除等措施，對(duì)相關(guān)賬號(hào)也會(huì)視情況采取禁言、關(guān)閉等措施。

通過(guò)以上分析可以看出，在穿透式治理中，政府監(jiān)管與平臺(tái)管理基本是并行的，貫穿事前、事中、事后所有環(huán)節(jié)，對(duì)用戶的直接監(jiān)管力度較大。

三、兩種治理模式的比較分析

分層式治理更加強(qiáng)調(diào)平臺(tái)的市場(chǎng)組織者身份，更加倚重平臺(tái)企業(yè)在規(guī)范和約束用戶行為中的作用;而穿透式治理更加強(qiáng)調(diào)平臺(tái)的市場(chǎng)參與者身份，更加倚重政府直接對(duì)平臺(tái)上用戶行為進(jìn)行規(guī)范和約束。兩種治理模式各有利弊。

（一）分層式治理的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)

分層式治理將平臺(tái)納入其中，相當(dāng)于政府把一部分管理責(zé)任賦予了平臺(tái)，不僅可以減輕政府的監(jiān)管成本，還可以提高整體的監(jiān)管效率。其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：

1.平臺(tái)具有擔(dān)當(dāng)好管理角色的主觀能動(dòng)性。良好的平臺(tái)秩序有助于促進(jìn)平臺(tái)中各方用戶間的互動(dòng)，并最終提高平臺(tái)收益，這使得平臺(tái)企業(yè)在主觀上有意愿去管理好平臺(tái)中的用戶和行為。

2.平臺(tái)采取的管理手段更加豐富。平臺(tái)可通過(guò)建立信用機(jī)制、調(diào)整價(jià)格結(jié)構(gòu)、應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、構(gòu)建算法模型等手段對(duì)平臺(tái)內(nèi)部進(jìn)行全天候、全范圍監(jiān)管。比如，淘寶平臺(tái)會(huì)通過(guò)智能鑒黃技術(shù)、敏感人臉檢測(cè)技術(shù)等對(duì)賣家推銷商品的直播進(jìn)行實(shí)時(shí)過(guò)濾和監(jiān)測(cè)。

3.平臺(tái)在事后處置方面更加及時(shí)。平臺(tái)可在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)立即采取相應(yīng)措施，避免造成更不利的后果。比如，微博平臺(tái)可在發(fā)現(xiàn)謠言信息后，予以禁止轉(zhuǎn)發(fā)、禁止評(píng)論等處理。

然而，平臺(tái)作為商業(yè)主體，在扮演監(jiān)管角色時(shí)，也存在一些天然局限性，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.管理“失靈”。平臺(tái)的根本目的是為了追求商業(yè)利益最大化。因此，在其商業(yè)利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，可能發(fā)生管理“失靈”的問(wèn)題。

2.權(quán)力有限。平臺(tái)本身并不具有法定的行政征收、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強(qiáng)制等行為的執(zhí)法權(quán)，面臨執(zhí)法私法化的問(wèn)題。

3.內(nèi)部腐敗。平臺(tái)工作人員可能受到利益驅(qū)使，利用平臺(tái)管理權(quán)限牟取私利。比如，網(wǎng)絡(luò)交易類平臺(tái)中，刪差評(píng)、刷信譽(yù)等淪為員工與賣家的私下交易標(biāo)的等。

（二）穿透式治理的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)

穿透式治理的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：1.更具威懾力。政府是公權(quán)力的擁有者和行使者，對(duì)相關(guān)主體具有采取行政強(qiáng)制措施和做出行政處罰的權(quán)力。政府在對(duì)平臺(tái)內(nèi)用戶及其行為進(jìn)行直接監(jiān)管時(shí)，具有更強(qiáng)的威懾力。

2.更具公信力。政府在做出罰款、責(zé)令停業(yè)等處罰時(shí)，依據(jù)的是現(xiàn)行法律法規(guī)，相比平臺(tái)基于合同條款對(duì)用戶的處置，更具公信力和正當(dāng)性。

3.能更好地維護(hù)公共利益。平臺(tái)內(nèi)用戶相對(duì)平臺(tái)而言，事實(shí)上處于弱勢(shì)地位。例如，平臺(tái)是規(guī)則的主要制定者，用戶的話語(yǔ)權(quán)有限;平臺(tái)掌握的信息更加全面，可能存在市場(chǎng)失靈等。政府直接監(jiān)管能夠更好地維護(hù)公共利益。

但穿透式治理相對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特征而言，也具有明顯的局限性。1.監(jiān)管體制不適應(yīng)。傳統(tǒng)的條塊管轄無(wú)法與平臺(tái)模式下交易與服務(wù)的跨地區(qū)性、跨領(lǐng)域性相適應(yīng)，極易出現(xiàn)監(jiān)管部門互相推諉導(dǎo)致用戶維權(quán)困難，或多重監(jiān)管造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加劇等現(xiàn)象。

2.監(jiān)管力量不足。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)具有海量連接的特性，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，其用戶規(guī)模往往數(shù)以億計(jì)，擁有的內(nèi)容或產(chǎn)品以及提供的服務(wù)次數(shù)和交易規(guī)模更是百億級(jí)甚至千億級(jí)。政府監(jiān)管力量無(wú)法對(duì)如此龐大的主體及其行為全部進(jìn)行直接監(jiān)管。

3.監(jiān)管存在滯后性?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展速度極快，許多內(nèi)容和行為都是實(shí)時(shí)產(chǎn)生的。相對(duì)平臺(tái)自身而言，政府在發(fā)現(xiàn)、處置問(wèn)題上都存在極大的滯后性。

4.監(jiān)管成本較高。政府想要對(duì)平臺(tái)內(nèi)用戶實(shí)現(xiàn)直接監(jiān)管，必須提高技術(shù)手段，配備相應(yīng)的物力與人力，從而增加監(jiān)管成本。相反，如果借助平臺(tái)已有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，利用平臺(tái)實(shí)現(xiàn)用戶管理，則無(wú)需付出較高的監(jiān)管成本。

綜上所述，兩種治理路徑各有利弊，平臺(tái)治理中無(wú)法依靠純粹的穿透式治理或分層式治理，有效的治理模式應(yīng)是兩種治理路徑的有機(jī)結(jié)合。

四、走向雙重治理體系

鑒于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)具有跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、海量連接等特征，而平臺(tái)企業(yè)在治理手段、治理時(shí)效、治理成本等方面比政府直接監(jiān)管更具優(yōu)勢(shì)。因此，綜合考慮治理成本與治理效率等因素，建議構(gòu)建以分層治理為主、穿透治理為輔的雙重治理體系。這種治理體系的有效建構(gòu)要注意以下幾點(diǎn)：

一是合理界定政府與平臺(tái)之間的責(zé)任邊界。在分層治理結(jié)構(gòu)下，既要充分發(fā)揮平臺(tái)企業(yè)參與治理的主體作用，又要避免給平臺(tái)企業(yè)過(guò)多過(guò)重的責(zé)任，才能在保證分層治理有效的同時(shí)，保持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的活力。

二是政府應(yīng)建立適應(yīng)平臺(tái)特點(diǎn)的監(jiān)管體系。政府所構(gòu)建的監(jiān)管體系是以增進(jìn)分層治理的效力而構(gòu)建的，督促平臺(tái)責(zé)任的有效落實(shí)。比如，大數(shù)據(jù)監(jiān)管手段的使用，是以事中事后為核心的，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵數(shù)據(jù)的報(bào)備與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，而非全量運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

三是對(duì)不同領(lǐng)域的平臺(tái)，政府與平臺(tái)之間治理介入的程度并不完全一致。對(duì)于那些存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，政府直接介入監(jiān)管的程度可能相對(duì)更高。

四是用戶、行業(yè)協(xié)會(huì)等其他相關(guān)社會(huì)主體也應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、參與治理，最終形成多主體共同參與的協(xié)同治理格局。

（作者單位：中國(guó)信息通信研究院）