王麗華 李勇堅

對網(wǎng)約車監(jiān)管制度，不能簡單地修修補補或運動式追責，而是要全面創(chuàng)新、完善網(wǎng)約車監(jiān)管體系，促進網(wǎng)約車健康有序發(fā)展，滿足人民群眾多樣化出行需求。

隨著網(wǎng)約車安全事故頻發(fā)，國家及各地政府加強了對網(wǎng)約車的監(jiān)管。1月15日，交通運輸部發(fā)布了2019年交通運輸安全生產(chǎn)管理要點，其中再次提到要加快網(wǎng)約車合規(guī)化進程。網(wǎng)約車安全事故固然令人痛心，但更應成為我們反思網(wǎng)約車監(jiān)管模式的一個契機。我們應根據(jù)網(wǎng)約車的特點（利用互聯(lián)網(wǎng)平臺將私家車的私人空間變成準公共空間），以安全為導向，建立政府與企業(yè)共享數(shù)據(jù)、技術(shù)、制度的共享監(jiān)管體制。

網(wǎng)約車監(jiān)管現(xiàn)狀

2016年7月，交通運輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），對網(wǎng)約車管理進行法制化管理。這使中國成為全球第一個從國家層面承認網(wǎng)約車合法化的國家?！稌盒修k法》共分7章40條，涵蓋總則、網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車車輛和駕駛員、網(wǎng)約車經(jīng)營行為、監(jiān)督檢查、法律責任以及附則等7方面內(nèi)容。根據(jù)《暫行辦法》的授權(quán)，全國有300多個城市出臺了關(guān)于網(wǎng)約車管理的實施細則?！稌盒修k法》和地方出臺的“實施細則”，對加強網(wǎng)約車的監(jiān)管，推動城市居民出行方式的多元化，起到了一定的積極作用。但從實際看，無論是政策規(guī)定，還是執(zhí)法層面，網(wǎng)約車的監(jiān)管的確存在著很多不盡如人意之處。

（一）監(jiān)管目標不明確

《暫行辦法》第一條對網(wǎng)約車監(jiān)管的目標進行了明確，即“更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務行為，保障運營安全和乘客合法權(quán)益?！睆倪@個目標來看，將保障運營安全放到了第四位，而并沒有將安全作為監(jiān)管的第一目標。從具體條文來看，《暫行辦法》還進一步規(guī)定了“網(wǎng)約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢”，要求司機要“無暴力犯罪記錄”。對于網(wǎng)約車安全方面至關(guān)重要的事中事后監(jiān)管等問題，在《暫行辦法》中并沒有涉及太多。而在具體執(zhí)行中，很多地方人為規(guī)定了“戶籍、購置價格、排量和軸距”等準入門檻，這些規(guī)則與安全無關(guān)。相反，過高的門檻，導致了不合規(guī)網(wǎng)約車的存在，這反而導致了更多的安全隱患。

（二）監(jiān)管手段單調(diào)

從各地出臺的政策來看，在監(jiān)管手段方面，忽略對市場需求的調(diào)研，只是設置不符合市場需求的準入門檻，進行單純的市場準入式監(jiān)管。從各地的實施細則看，基本是比照傳統(tǒng)出租車的標準設置門檻，進行準入限制。從具體的執(zhí)法手段看，主要是看網(wǎng)約車或司機是否達到準入條件，進行突擊式檢查。具體的懲罰措施也是以扣車、罰款為主。

（三）監(jiān)管模式不適用互聯(lián)網(wǎng)

《暫行辦法》明確指出網(wǎng)約車是網(wǎng)絡預約出租車，應屬于出租車，但又不適用《城市出租汽車管理辦法》。為了解決網(wǎng)約車的出租車屬性問題，《暫行辦法》具備線上線下服務能力。在監(jiān)管方面，政府部門主要對網(wǎng)約車進行線下監(jiān)管，適合互聯(lián)網(wǎng)特點的線上監(jiān)管手段幾乎沒有，政府部門監(jiān)管與平臺自治之間缺乏良好的協(xié)作通道。這導致了網(wǎng)約車的監(jiān)管成本高，出現(xiàn)了“嚴格立法、普遍違法、選擇性執(zhí)法”的問題。

（四）監(jiān)管權(quán)責不清

網(wǎng)約車的安全問題是綜合性的，涉及到多個部門，如交通部門、公安部門、質(zhì)監(jiān)部門等。在“多部門監(jiān)管”的模式之下，由于責任不清而產(chǎn)生的監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊均會導致最終監(jiān)管效益的折損、監(jiān)管成本的增加。因此，若想以最低的監(jiān)管成本獲取理想的監(jiān)管效果，其關(guān)鍵在于監(jiān)管責任的明晰。例如，公安部門如何介入網(wǎng)約車安全監(jiān)管，就是一個懸而未決的問題。在現(xiàn)有模式下，公安部門只有在有報警的情況下，才會介入到網(wǎng)約車安全管理過程中，這顯然與網(wǎng)約車的安全監(jiān)管要求是不相符合的。

科學看待網(wǎng)約車的安全與發(fā)展問題

從安全管理的視角來看，完善的網(wǎng)約車系統(tǒng)，應該比傳統(tǒng)出租車具有更高的安全性。在網(wǎng)約車模式中，司機的行車數(shù)據(jù)是被實時監(jiān)控并被記錄存儲在第三方平臺的，司機的信息和行車數(shù)據(jù)是被實時監(jiān)控的。從預防犯罪以及在犯罪后的破案視角看，網(wǎng)約車比傳統(tǒng)的出租車模式更具優(yōu)勢。所以，對網(wǎng)約車的安全問題進行監(jiān)管，不是要回到傳統(tǒng)的出租車模式，而是如何利用網(wǎng)約車的優(yōu)勢，并使其更安全。

從發(fā)展的視角看，完善網(wǎng)約車監(jiān)管應基于更好地滿足人民群眾的多樣化出行要求。在對網(wǎng)約車、司機等進行準入限制時，要完全基于安全考慮，而不能基于其他因素的考慮，不能將過多的其他因素納入到網(wǎng)約車監(jiān)管之中。從現(xiàn)實看，網(wǎng)約車整改之后，之前泛濫的打車難問題、黑車問題、出租車黑車化問題等又開始冒頭了，影響了正常的交通秩序，危害居民的出行安全。

加強網(wǎng)約車安全管理是完全必要的，但一定要避免陷入“管制自我強化陷阱”。所謂“管制自我強化陷阱”，就是通過設置一個非常高的市場準入門檻，使市場供給嚴重不足，市場需求被迫轉(zhuǎn)向黑市，而黑市本身會帶來安全等諸多方面的問題，這就導致政府部門設置更高的門檻，采取更為嚴厲的管制措施，供給進一步減少，最終導致市場完全萎縮。

積極推進共享監(jiān)管，完善網(wǎng)約車監(jiān)管體制

中央相關(guān)部委和地方主管部門對網(wǎng)約車安全問題高度重視，多個地方也要求網(wǎng)約車平臺加強與監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)對接，對不符合標準的車輛予以清除。這些措施很有必要，但大多是臨時性的技術(shù)性措施，而且這種運動式的監(jiān)管很可能帶來巨大的監(jiān)管成本與社會成本，不是治理網(wǎng)約車安全問題的長效機制。對網(wǎng)約車監(jiān)管制度，不能簡單地修修補補或運動式追責，而是要全面創(chuàng)新、完善網(wǎng)約車監(jiān)管體系，促進網(wǎng)約車健康有序發(fā)展，滿足人民群眾多樣化出行需求。整合政府各個部門、平臺、乘客、社會機構(gòu)等多方面的力量，通過建立共享機制，實現(xiàn)共享監(jiān)管，是創(chuàng)新網(wǎng)約車監(jiān)管體制的重要方式，也是治理網(wǎng)約車安全問題的長效機制。

（一）建立共享數(shù)據(jù)的機制

從維護網(wǎng)約車安全來看，網(wǎng)約車司機是安全的最大變數(shù)。因此，把好網(wǎng)約車司機的入口關(guān)非常重要。在這一方面，交通運輸部規(guī)定了相關(guān)的條件，包括：取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷;無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄;無暴力犯罪記錄;城市人民政府規(guī)定的其他條件。但是，在實際操作過程中，要求網(wǎng)約車平臺對這些司機的資質(zhì)進行把關(guān)難以做到，而相關(guān)政府主管部門在把關(guān)過程中，強行加進了大量與安全無關(guān)的因素，使這種審核無法達到要求，司機的合格率極低，導致網(wǎng)約車數(shù)量供給不足。

因此，未來的監(jiān)管方向應該是網(wǎng)約車平臺與政府主管部門通過共享數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對司機的資質(zhì)審核。政府應授權(quán)網(wǎng)約車平臺對資質(zhì)進行審核，而且，考慮到安全問題的動態(tài)性、復雜性，應利用智能化的程序，將網(wǎng)約車司機的信息與其他信息進行關(guān)聯(lián)耦合，通過智能化分析，對這種資質(zhì)進行調(diào)整。從近期某網(wǎng)約車安全事件來看，兩個網(wǎng)約車司機都有在網(wǎng)貸平臺上借款且不能于近期歸還的情形，如果有智能化的程序?qū)⑦@些信息整合分析，對司機的資質(zhì)進行調(diào)整，那這兩個悲劇事件就可能不會發(fā)生。對網(wǎng)約車平臺而言，主動將數(shù)據(jù)與公安等政府部門共享意義重大。例如，公安機關(guān)可根據(jù)案情需要，獲得自助查詢相關(guān)數(shù)據(jù)的接口，這有利于更好地預防犯罪。

（二）建立共享技術(shù)的機制

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，改變了依賴于線下“人盯人”的管理模式，而是一種基于線上大數(shù)據(jù)的平臺化管理模式。這種模式要求更多地利用技術(shù)手段進行規(guī)制。互聯(lián)網(wǎng)的問題只能以互聯(lián)網(wǎng)的方式來解決，監(jiān)管科技、安全保障科技等手段必須跟進。政府部門要利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段來創(chuàng)新網(wǎng)約車的監(jiān)管。從平臺方來看，要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對路線行駛偏移、不合理長時間停留等風險進行預警，發(fā)現(xiàn)異常情況及時處置;從政府部門來看，要利用平臺方提供的大數(shù)據(jù)，建立更為科學的犯罪預防機制。

一方面，主管部門要與平臺合作，對司乘人員進行犯罪預防方面的教育，包括網(wǎng)約車破案率等相關(guān)數(shù)據(jù)。另一方面，要考慮到網(wǎng)約車的特殊性，即網(wǎng)約車是一個將私人空間變成半封閉的公共空間的過程，這種情況下，犯罪預防要引進線下的一些技術(shù)與經(jīng)驗。例如，平臺企業(yè)可與公安機關(guān)合作，對網(wǎng)約車司機進行定期或不定期的心理測試，分析其是否有暴力傾向等，并結(jié)合分析結(jié)果，綜合投訴、運行等數(shù)據(jù)，對是否為其派單等作出判斷。

（三）建立共享規(guī)則的機制

在網(wǎng)約車運行過程中，平臺已建立了相關(guān)規(guī)則，如限制順風車接單數(shù)量、防止疲勞駕駛等，這些規(guī)則必須由平臺與監(jiān)管部門共享，成為政府部門對網(wǎng)約車安全進行監(jiān)管的重要參考。只有這種共享監(jiān)管的規(guī)則或機制建立起來，各種渠道打通了或者有效銜接了，才能做到信息互通有無，避免“信息孤島”現(xiàn)象，才能促進網(wǎng)約車健康發(fā)展，滿足人民群眾多樣化出行需要。這是平臺經(jīng)濟發(fā)展的難點，也是必須突破的關(guān)鍵所在。

（作者單位分別為廣東外語外貿(mào)大學法學院;中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）