吳迎新 衡斌

【摘 要】 強化地方債務(wù)管理和防范地方債務(wù)風(fēng)險一直是政府會計改革的目標(biāo)之一。為了檢驗政府會計改革對于地方政府債務(wù)管理的作用效果，基于政府會計改革于2017年將部分省份作為試點地區(qū)構(gòu)建出“天然實驗室”的背景，采用雙重差分模型（DID）對兩者之間的關(guān)系進(jìn)行探索，通過面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)回歸模型分析，發(fā)現(xiàn)政府會計改革會抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的上升，并且該結(jié)論具有一定的穩(wěn)健性，由此為進(jìn)一步大范圍開展政府會計改革提供理論支持。

【關(guān)鍵詞】 政府會計改革; 地方政府債務(wù); 雙重差分模型DID

【中圖分類號】 F235? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）12-0041-05

一、引言

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷攀升，截至2017年12月末，各級地方政府債務(wù)達(dá)到了29.95萬億元（審計署，2017），地方政府債務(wù)規(guī)模增速遠(yuǎn)高于同期GDP增速，且呈現(xiàn)出政府隱性擔(dān)保、缺乏自我約束和舉債形式不透明等特征，隱含著較大的道德風(fēng)險和信用風(fēng)險。

為了加強對地方政府債務(wù)的管理，防范由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險，有必要高質(zhì)量地確認(rèn)、計量和披露地方政府債務(wù)信息。我國政府會計制度的不完善是帶來地方政府債務(wù)規(guī)模惡性增長的原因之一，因此引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計改革是提供高質(zhì)量地方債務(wù)管理信息的最佳選擇[1-3]。同樣，自2013年吹響政府會計改革號角以來，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理以及風(fēng)險預(yù)警機制也成為政府會計改革的重要目標(biāo)之一。關(guān)于政府會計改革與地方債務(wù)管理二者之間的關(guān)系，許多學(xué)者進(jìn)行了探究，如大部分研究形式為分析我國地方政府債務(wù)的最初成因、運行模式、管理方法、現(xiàn)存弊端、社會風(fēng)險等，由此從政府會計改革的視角提出針對性建議[4-6]。但是這些研究缺乏一個共同前提，政府會計改革是否對地方政府債務(wù)管理具有實際影響，二者之間的關(guān)系研究是目前研究所匱乏的，需要檢驗政府會計改革的政策效果。此外，現(xiàn)存關(guān)于政府會計改革和地方政府債務(wù)管理關(guān)系的研究大多從理論分析入手，缺乏實證數(shù)據(jù)和模型分析結(jié)果的支持。鑒于此，本文從省級層面實證數(shù)據(jù)分析角度入手，為了評估政府會計改革對地方債務(wù)管理的政策效果，采用雙重差分模型（DID）的方法進(jìn)行探索，以期為我國進(jìn)一步推進(jìn)政府會計改革提供理論支持，并為深化推進(jìn)債務(wù)管理提供建議。

二、制度背景、文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

（一）政府會計改革背景

20世紀(jì)80年代以來，新公共管理運動的興起，強化了政府的公眾受托責(zé)任，要求在政府會計中逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。為了順應(yīng)政府會計改革的國際趨勢，我國自2006年“十一五”規(guī)劃期間首次提出推進(jìn)政府會計改革，并在2014年提出建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。之后于2015年陸續(xù)提出了《政府財務(wù)報告編制辦法》《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南》。在2016年進(jìn)行了配套的全國行政事業(yè)范圍的國有資產(chǎn)清查工作，最終確定了試點單位編制2017年政府財務(wù)報告，并在全國確定了18個省份和2個城市作為試點地區(qū)。

這一實驗環(huán)境對于研究政府會計改革對地方政府債務(wù)管理的影響非常有利：一是我國從未明確將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入到政府會計實操工作中，因此政府會計改革具有創(chuàng)新性，從而更方便觀測政府會計改革對地方政府債務(wù)管理的作用影響;二是我國采用逐步推進(jìn)的辦法，首先選定了部分地區(qū)作為政府會計改革的試點，從而為模型檢驗構(gòu)建了天然的“實驗組”和“控制組”。

（二）文獻(xiàn)回顧

我國地方政府債務(wù)的持續(xù)增長給社會正常運行帶來重大負(fù)擔(dān)，特別是地方政府通過地方融資平臺舉借的隱性負(fù)債，其中蘊含的潛在風(fēng)險成為社會關(guān)注的焦點。為了約束隱性負(fù)債規(guī)模的不良增長，2014年國務(wù)院明確要求融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府性債務(wù)。此后2015年頒布了修訂后的《預(yù)算法》，明確規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，在2016年制定了相應(yīng)的發(fā)行額度規(guī)范說明。但實際情況是地方建設(shè)資金需求巨大，僅靠地方政府發(fā)行政府債券難以滿足需要，地方政府融資平臺仍然是解決資金缺口的主要途徑。因此可以將我國地方政府債務(wù)分為以下兩部分，一部分是顯性負(fù)債，即地方政府受中央嚴(yán)格限制發(fā)行額度的債券，另一部分為隱性負(fù)債，主要由政府融資平臺等作為融資主體舉借的政府負(fù)有償還或者擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)構(gòu)成。

為了對地方債務(wù)進(jìn)行更好的管理，遏制債務(wù)規(guī)模的惡性增長，防范債務(wù)風(fēng)險，需要了解債務(wù)規(guī)模增長的原因。主要分為以下兩個方面，第一，委托代理關(guān)系下地方政府被動負(fù)債，分稅制改革造成事權(quán)與財權(quán)的不對等，增加了地方舉債的合理性[7]。同時，傳統(tǒng)銀行貸款的融資渠道無法彌補城市化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模上漲。第二，委托代理關(guān)系下地方政府主動負(fù)債，我國特殊的GDP考核“晉升錦標(biāo)賽”制度帶來地方政府舉債投資的內(nèi)部激勵，形成了強烈的投資沖動[8]，特別是在“預(yù)算軟約束”的情況下，地方政府在不用付出很大成本的情況下，就可以繼續(xù)擴大債務(wù)的規(guī)模[4]。

根據(jù)地方政府債務(wù)規(guī)模增長的原因可得，解決地方政府債務(wù)規(guī)模惡性增長的可行途徑主要應(yīng)從主動負(fù)債入手，采用“堵疏結(jié)合”的方法，比如目前正在逐步完善的限制地方政府發(fā)債額度政策。同時部分學(xué)者認(rèn)為實行科學(xué)的政府會計改革也是實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理的有效途徑，認(rèn)為政府會計可以追蹤債務(wù)信息和支出信息，對于債務(wù)風(fēng)險控制具有重要作用[9-10]。有觀點提出需要引入權(quán)責(zé)發(fā)生制加強對于政府隱性負(fù)債的披露，加強財政的調(diào)控能力和長期償付能力，從而提供更具動態(tài)性的信息[11]。因此，財政部于2015年10月發(fā)布《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，對政府負(fù)債的定義、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、計量屬性和列示要求進(jìn)行了原則性規(guī)定。

但是在中國的特殊國情下，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計改革對于地方政府債務(wù)管理的實際影響并不是很確定。目前大部分研究都是主觀意識認(rèn)為存在有利影響，缺乏實證數(shù)據(jù)研究的支持，實際上這種有利影響是否存在，作用大小都尚未可知。因此，本文使用雙重差分模型（DID）對于省級層面的地方政府債務(wù)進(jìn)行研究，以實證模型檢驗政府會計改革對于地方政府債務(wù)管理的實際影響，從而為下一步全國推進(jìn)政府會計改革提供支持。

（三）研究假設(shè)提出

根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）頒布的《財政透明度手冊》可知，債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在確認(rèn)、評估、披露和監(jiān)測等方面，因此研究政府會計改革對于地方債務(wù)管理的影響，實際上就是研究政府會計改革對于地方債務(wù)規(guī)模上升的影響，可以據(jù)此從以下路徑進(jìn)行分析。

從確認(rèn)方面來看，改革前各監(jiān)管部門對政府負(fù)債的界定并不一致。收付實現(xiàn)制下的債務(wù)報表對于負(fù)債確認(rèn)的范圍過窄[12]。在改革后，《政府會計準(zhǔn)則》明確界定了政府債務(wù)的范圍，延伸了現(xiàn)行的確認(rèn)范圍，預(yù)計負(fù)債科目的出現(xiàn)，確認(rèn)了或有負(fù)債和隱性負(fù)債。同時預(yù)計負(fù)債和長短期借款、應(yīng)付賬款的準(zhǔn)確劃分，以及附注針對不同種類債務(wù)的計量和披露可以讓使用者區(qū)分債務(wù)風(fēng)險大小和償還可能性。但是負(fù)債范圍的拓寬，會導(dǎo)致最終確認(rèn)的地方負(fù)債規(guī)模的上升，就此而言，政府會計改革會促進(jìn)地方政府債務(wù)規(guī)模的上升。

從評估方面來看，資產(chǎn)是償還地方債務(wù)的直接保障，政府會計改革實現(xiàn)了對于政府資產(chǎn)的清查和核算，摸清了地方政府的家底，特別是使用追溯調(diào)整法來計提折舊，形成對地方政府凈資產(chǎn)的準(zhǔn)確評估，進(jìn)一步評估其償債能力的強弱，從而會產(chǎn)生兩方面影響，對凈資產(chǎn)富足的地方政府誘發(fā)更高的投資沖動，導(dǎo)致地方政府負(fù)債規(guī)模的上升;而對凈資產(chǎn)貧乏的地方政府產(chǎn)生投資沖動的約束，特別是在政府財務(wù)報告公開的限制下，地方政府官員會抑制投資沖動，甚至嘗試縮減負(fù)債規(guī)模，使地方政府負(fù)債規(guī)模下降。

從披露方面來看，政府會計改革帶來的影響分為兩類。一方面，政府會計改革帶來地方政府信息披露有助于加強地方政府債務(wù)的管理與預(yù)警[13]。相對于之前流于形式的進(jìn)行地方政府財政收支、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持承諾和投資項目的簡單披露，改革后需要進(jìn)行平臺公示，在上下級和公眾監(jiān)督下，可使用財務(wù)指標(biāo)充分評估地方政府長短期償債能力，實現(xiàn)政府債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警。同時可通過對投資項目回報率的甄別，及時剔除不良投資項目，對地方政府官員的投資沖動進(jìn)行適當(dāng)約束。因此，可以降低地方政府債務(wù)規(guī)模的上升。另一方面，政府會計改革帶來的充分信息披露，又會在一定程度上暴露分稅制改革的固有弊端，為地方政府舉債規(guī)模的上升帶來合理理由[13]。此外，充分的信息披露也為地方政府加速城市化進(jìn)程發(fā)展，提高地方政府債務(wù)規(guī)模提供了合理借口。因此，基于被動債務(wù)增長的角度，充分信息披露不但不會緩解債務(wù)規(guī)模的惡性增長，甚至?xí)槠鋹盒栽鲩L提供更加合理的借口。

從監(jiān)測方面來看，政府會計改革通過權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入，采用雙分錄平行記賬的方式，記錄每筆業(yè)務(wù)發(fā)生的來龍去脈，實現(xiàn)債務(wù)管理與資產(chǎn)增加和費用耗費的雙接軌，據(jù)實監(jiān)測每筆業(yè)務(wù)發(fā)生的合理性，對于地方政府官員的投資沖動和不良行為進(jìn)行約束，從而避免部分不當(dāng)舉債，實現(xiàn)地方政府負(fù)債的規(guī)模管理，促進(jìn)地方政府負(fù)債規(guī)模的下降。

因此，提出假設(shè)1。

H1a：政府會計改革有助于抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的增長。

H1b：政府會計改革有助于促進(jìn)地方政府債務(wù)規(guī)模的增長。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

根據(jù)財政部印發(fā)的試點規(guī)定可得，2017年作為政府會計改革的試點地區(qū)主要包括北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、黑龍江省、上海市、浙江省、安徽省、廈門市、江西省、青島市、河南省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、重慶市、陜西省。除了廈門市和青島市外，其他18個省份直接成為實驗組樣本。其他尚未進(jìn)行政府會計改革的省份作為控制組處理，剔除西藏自治區(qū)（數(shù)據(jù)缺失）。本文涵蓋的樣本區(qū)間為2016年尚未進(jìn)行政府會計改革和2017年部分地區(qū)進(jìn)行會計改革這兩年，由此可得樣本數(shù)據(jù)為93個。進(jìn)一步拓展樣本列入數(shù)據(jù)為180個。本文所需的數(shù)據(jù)來自于Wind數(shù)據(jù)庫、中經(jīng)網(wǎng)以及各省（市、區(qū)）財政廳官網(wǎng)。試點單位數(shù)據(jù)、發(fā)債規(guī)模限額數(shù)據(jù)來自于財務(wù)部官網(wǎng)。

（二）關(guān)鍵變量度量

1.地方政府債務(wù)規(guī)模的增長

遵循“實質(zhì)重于形式”的原則，本文計量的地方政府債務(wù)包含兩種類型，一是實質(zhì)的地方政府債券，二是通過政府融資平臺發(fā)放的對其負(fù)有擔(dān)保義務(wù)的城投債。本文以二者之和作為地方政府債務(wù)實際規(guī)模，用Scalei，t表示i省市在t年的地方政府債務(wù)規(guī)模。地方政府債務(wù)規(guī)模的正常增長比率應(yīng)該與國家制定的地方發(fā)債規(guī)模限額增長比率相同，考慮到直接使用增長比率差會導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)失真。因此，本文以相對增長額來度量地方政府債務(wù)規(guī)模的增長。相對增長額=地方政府債務(wù)本年余額-地方政府債務(wù)前年余額×國家制定的發(fā)債規(guī)模限額增長率。即ΔScalei，t表示i省市在t年的地方政府債務(wù)規(guī)模的相對增長額，ΔScalei，t=Scalei，t-Scalei，t-1×γi，t，其中γi，t表示i省市在t年時國家制定的發(fā)債規(guī)模限額增長率。

2.政府會計改革

設(shè)置兩個變量Treat和Post。Treat是該省是否采用政府會計改革的虛擬變量，已經(jīng)使用新政府會計準(zhǔn)則的取1，未使用新政府會計準(zhǔn)則的取0。Post是該省采用政府會計改革的時點虛擬變量，已經(jīng)使用新政府會計準(zhǔn)則的年度取1，未使用新政府會計準(zhǔn)則的年度取0，各省根據(jù)實際采用新政府會計準(zhǔn)則的使用情況來確定。

3.地方政府債務(wù)規(guī)模的影響因素

（1）一般預(yù)算收入可以為地方政府債務(wù)的償付提供直接的資金支持。一些觀點認(rèn)為一般預(yù)算收入越多，其可負(fù)擔(dān)的地方政府債務(wù)規(guī)模越大，會促進(jìn)地方政府主管者提高發(fā)債規(guī)模的欲望[15]。

（2）GDP會影響到地方政府債務(wù)規(guī)模。由于發(fā)展需要，GDP不同的地區(qū)需要發(fā)債帶來的資金支持也存在較大的差異（歐陽華生2006，楊玲2004）。

（3）已有的債務(wù)余額會影響到地方政府即將增加的債務(wù)額度。在中央債務(wù)統(tǒng)一預(yù)算的管理下，不同地區(qū)的債務(wù)規(guī)模都有限額，因此地方政府債務(wù)規(guī)模的增長會受到已有債務(wù)規(guī)模的制約（王雷，2010;楊瓊，2002;Chris Mier，2010）。

（4）固定資產(chǎn)投資在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，會對地方政府債務(wù)需求造成一定的影響[16]。

（5）財政赤字是財政支出總額大于財政收入總額而形成的差額，它綜合反映著政府的收支狀況，會直接造成債務(wù)的發(fā)行。地方財政赤字采用名義赤字來度量，計算公式如下：地方財政赤字=地方政府預(yù)算支出-地方政府預(yù)算收入。

（三）計量模型

雙重差分模型（DID）多用于計量經(jīng)濟(jì)學(xué)中對于公共政策實施效果的評估，可以通過二次差分有效控制研究對象間的事前差異，從而將政策效果有效分離出來。因此，本文采用雙重差分模型進(jìn)行政府會計改革政策效果檢驗，其基本形式如下。

模型1為雙重差分模型的基本設(shè)定。其中，Ti為分組虛擬變量（處理組=1，控制組=0）;Pt為分期虛擬變量（政策實施后=1，政策實施前=0）;交互項Ti×Pt表示處理組在政策實施后的效應(yīng)，其系數(shù)即為雙重差分模型重點考察的處理效應(yīng)。

鑒于本文數(shù)據(jù)符合短期面板數(shù)據(jù)的特點，無法保證個體自身因素與分組變量完全無關(guān)，因此需要將這些因素從ε中分離出來，引入ω作為固定效應(yīng)，因此模型變?yōu)槿缦隆?/p>

據(jù)此可以得出本文使用的DID模型如下：

四、實證結(jié)果

表2是省級層面的政府會計改革對地方債務(wù)管理影響的回歸結(jié)果，可以看到，Treat×Post交乘項系數(shù)為負(fù)，并且該系數(shù)為顯著的，表示政府會計改革實施后，相對于未實施的地區(qū)，地方政府債務(wù)規(guī)模顯著下降，也就是說政府會計改革會抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的上漲，有利于地方政府債務(wù)管理，即支持H1a。出現(xiàn)上述結(jié)果的原因，可以從債務(wù)評估、披露和監(jiān)測兩方面來考慮，一方面政府會計改革后雙分錄平行記賬的引入，使得每筆業(yè)務(wù)都有跡可循，一定程度上約束了不當(dāng)負(fù)債，同時通過對投資項目回報效率的準(zhǔn)確評估，及時遏制了部分不良投資，控制負(fù)債規(guī)模的盲目增長。另一方面，在要求充分披露政府財務(wù)報告的壓力下，政府官員為了GDP競賽，惡性負(fù)債的投資沖動得到抑制，從而對政府債務(wù)規(guī)模的上升產(chǎn)生良性影響。

在其他變量方面，除了地區(qū)生產(chǎn)總值GDP系數(shù)并不是特別顯著外，其他變量的系數(shù)都是顯著的。其中全社會投資額、財政收入和財政赤字的系數(shù)為正，說明隨著社會投資額和財政收入的增加，會促進(jìn)地方政府債務(wù)規(guī)模的上升。因為社會投資額增加意味著該地城市建設(shè)需要更多的資金投入，而財政收入的上升為這些資金投入提供了保障。同理財政赤字越大，意味著政府負(fù)擔(dān)的支出越多，為了彌補財政資金缺口，當(dāng)?shù)卣枰高^發(fā)行債券或者其他借貸方式獲得資金，維持政府的運營，因此，地方政府負(fù)債規(guī)模會逐漸增大。而已有的債務(wù)規(guī)模的系數(shù)顯著為負(fù)，說明隨著已有債務(wù)規(guī)模的增加會抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的上升，因為在已有債務(wù)規(guī)模較大的情況下，意味著當(dāng)?shù)卣枰ㄆ趦斶€的利息和到期償還的負(fù)債壓力較大，在一定的財政收入約束前提下，當(dāng)?shù)卣賳T往往會抑制投資沖動，從而抑制地方債務(wù)規(guī)模的上升。

五、穩(wěn)健性檢驗

本文的穩(wěn)健性檢驗主要通過以下三種方式，一是通過變更因變量地方政府債務(wù)增長相對額為地方政府債務(wù)增長絕對額進(jìn)行回歸度量;二是將省會城市和計劃單列市列入樣本，拓寬樣本容量，再次進(jìn)行模型回歸，檢驗?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性;三是將隨機效應(yīng)替代固定效應(yīng)引入模型，并進(jìn)行豪斯曼檢驗，驗證模型的穩(wěn)健性。

表3顯示了三種方式下的不同結(jié)果，其中（1）列展示了變更變量的方法，其中ΔScale*i，t表示地方政府債務(wù)增長絕對額，（2）列展示了擴展樣本后的回歸結(jié)果，從地區(qū)來看從31增加到57，（3）列展示了隨機效應(yīng)下該模型的回歸結(jié)果，相對于前兩列的固定效應(yīng)（Fixed），本列為隨機效應(yīng)（Random）回歸。

從表3可以看出，變更因變量后Treat×Post的系數(shù)依然顯著為負(fù)，即可以得出政府會計改革會抑制地方債務(wù)規(guī)模的上升。但是系數(shù)從-6.635變?yōu)?0.773，以及模型擬合度由0.591變?yōu)?.218可以得出，相對于以地方政府債務(wù)增長絕對額作為因變量，以地方政府債務(wù)增長相對額是更好的選擇。通過擴展樣本可得Treat×Post的系數(shù)依然顯著為負(fù)，依然支持原假設(shè)，即政府會計改革會抑制地方債務(wù)規(guī)模的上升，但明顯這種效應(yīng)被弱化，僅有-0.663，同樣模型擬合度也下降為0.323。通過使用隨機效應(yīng)模型可得，Treat×Post的系數(shù)依然顯著為負(fù)，仍然支持政府會計改革會抑制地方債務(wù)規(guī)模的上升。但是從模型擬合優(yōu)度來看，在本研究中，隨機效應(yīng)模型0.647比固定效應(yīng)模型0.591更為適合，且交乘項系數(shù)在隨機效應(yīng)模型中，負(fù)向影響作用更大。為了驗證結(jié)果，本文進(jìn)行了豪斯曼檢驗，得到顯著性P值（prob>chi2=0.0812）高于5%，無法拒絕原假設(shè)，由此可得隨機效應(yīng)模型更為合理。但是三種方式進(jìn)行的檢驗都表現(xiàn)出本文得出的結(jié)論：政府會計改革會抑制地方債務(wù)規(guī)模的上升具有較強的穩(wěn)健性。

六、結(jié)語

在地方政府債務(wù)規(guī)模逐漸攀升的背景下，我國主要借鑒“堵疏結(jié)合”的指導(dǎo)思想開展治理，政府會計改革在其中發(fā)揮了重要作用。為了檢驗這種作用效果，本文采用DID模型從省級層面數(shù)據(jù)實證分析的角度入手，對政府會計改革與地方債務(wù)管理二者之間的關(guān)系進(jìn)行了探究，得到政府會計改革會抑制地方債務(wù)規(guī)模上升的結(jié)論，并通過了穩(wěn)健性檢驗，從而為進(jìn)一步大范圍推進(jìn)政府會計改革提供了理論支持。

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