馬 璇 張振廣 MA Xuan, ZHANG Zhenguang

都市圈是以一個或多個城市為核心、與周邊城鎮(zhèn)在日常通勤和功能組織上存在密切聯(lián)系的一體化地區(qū)，它既是中心城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是代表國家參與全球競爭的主要載體。隨著黨中央對“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”要求的不斷強(qiáng)化，以都市圈規(guī)劃為代表的區(qū)域規(guī)劃越來越得到重視，京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)域都開始了新一階段區(qū)域規(guī)劃探索①2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，2016年5月，國務(wù)院批復(fù)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，2017年7月，《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》在港簽署，2018年3月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已按程序報批。，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)階段。在此背景下，上海、武漢、杭州等特大城市在新一輪總體規(guī)劃中都提出了構(gòu)建大都市圈的規(guī)劃設(shè)想。但在我國，都市圈規(guī)劃并不屬于法定規(guī)劃范疇，其規(guī)劃導(dǎo)向、技術(shù)思路、規(guī)劃實施與作用等都尚未達(dá)成共識，更多的是某些地區(qū)各自的實踐探索，將都市圈規(guī)劃作為實施區(qū)域協(xié)同的重要抓手。國內(nèi)學(xué)術(shù)界則主要聚焦協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域交通、空間尺度等具體協(xié)同方向進(jìn)行研究[4-9]。

國際上，許多地區(qū)較早形成了以特大城市為核心、相對穩(wěn)定完整的都市圈規(guī)劃框架。如紐約區(qū)域規(guī)劃委員會（RPA）分別在1929年、1968年、1996年和2016年編制4版紐約都市圈協(xié)同規(guī)劃[5]，編制周期基本為20年左右；舊金山灣自1970年完成首版區(qū)域規(guī)劃后，于1993年及2003年分別編制完成灣區(qū)愿景展望（Bay Vision），2013年及2017年又分別編制完成《舊金山灣區(qū)2040》（Plan Bay Area 2040）。

在眾多都市圈規(guī)劃探索中，日本東京首都圈規(guī)劃最成熟完備且最有延續(xù)性。目前一共編制了7輪，10年左右為周期，各版規(guī)劃在不同時代背景下，針對現(xiàn)狀問題、發(fā)展挑戰(zhàn)等提出極具針對性的應(yīng)對策略，并通過不斷實施、評估、修改、再實施等過程保證規(guī)劃的科學(xué)性與實效性。國內(nèi)學(xué)界對東京首都圈的規(guī)劃有一定的研究積累，但現(xiàn)有研究主要集中在對前5版《首都圈基本計劃》的解讀與評述[7-12]，較為久遠(yuǎn)且時效性略不足。當(dāng)前，2016版《東京首都圈廣域地方規(guī)劃》剛編制完成，作為第2版以“廣域地方規(guī)劃”命名的首都圈規(guī)劃，其從更為長遠(yuǎn)、更具時代特色的視角為東京首都圈謀劃發(fā)展藍(lán)圖，規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)均與之前5版規(guī)劃有較大的差異，對于全球新經(jīng)濟(jì)背景下的區(qū)域規(guī)劃研究與應(yīng)對具有較強(qiáng)的借鑒與參考價值。因此，本文在歷版規(guī)劃回顧基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞最新版首都圈規(guī)劃的理念、框架、目標(biāo)、空間等內(nèi)容，解析在新形勢下首都圈規(guī)劃的理念與重心變化，以期為新時期我國都市圈規(guī)劃編制提供借鑒與參考。

1 東京首都圈規(guī)劃歷程回顧

從1958年至今，東京首都圈共編制了7版規(guī)劃。其中前5版為《首都圈基本計劃》，分別完成于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年；后2版為2009年和2016年編制完成的《首都圈廣域地方規(guī)劃》。

1.1 前5版東京首都圈基本計劃編制與實施回顧

第1次首都圈基本計劃完成于1958年，以建設(shè)管控為主要導(dǎo)向。為應(yīng)對產(chǎn)業(yè)與人口都快速向東京集中的問題，提出在建成區(qū)周圍設(shè)置5—10 km的綠化帶、在市街開發(fā)區(qū)域設(shè)立衛(wèi)星城的策略，但最終實施效果不佳，綠化帶遭到相關(guān)利益集團(tuán)反對，國家開發(fā)機(jī)構(gòu)帶頭開發(fā)，衛(wèi)星城也因吸引力有限而推進(jìn)緩慢。第2—4次首都圈基本計劃處于日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口快速擴(kuò)張時期，避免人口、產(chǎn)業(yè)功能向東京“一極集中”成為主要目標(biāo)?！?968版規(guī)劃”提出距東京都中心50 km外設(shè)置近郊整備地帶、在外圍地區(qū)設(shè)立多功能衛(wèi)星城鎮(zhèn)的策略，推動工業(yè)、科研等功能的外向遷移；“1976版規(guī)劃”提出打造區(qū)域多中心城市的廣域城市復(fù)合體設(shè)想，推動外圍地區(qū)港口、國際機(jī)場、大型公園、學(xué)園城市（如筑波）等更多元功能的開發(fā)；“1986版規(guī)劃”提出按圈層進(jìn)行功能分工、構(gòu)建外圍自立型都市圈的設(shè)想，進(jìn)一步推動政務(wù)管理、企業(yè)管理及生活服務(wù)等功能的外溢，但受到日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅的影響，外圍城市副中心、商務(wù)核心城市建設(shè)距離目標(biāo)尚有差距[10]。第5次首都圈基本計劃完成于1999年，在功能“一極集中”、自然災(zāi)害威脅、老齡化嚴(yán)重、“空心化”顯現(xiàn)等多元問題背景下，提出“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”的均衡化空間布局模式。50 km內(nèi)構(gòu)建以都中心、業(yè)務(wù)核都市為主的環(huán)狀節(jié)點(diǎn)都市群，50—100 km范圍構(gòu)建整合區(qū)域的“環(huán)狀大都市軸”，提出打造30個左右的業(yè)務(wù)核都市作為廣域合作據(jù)點(diǎn)，并形成東京都市圈、關(guān)東北部地區(qū)、關(guān)東東部地區(qū)、內(nèi)陸西部地區(qū)、島嶼地區(qū)等5大自立型次區(qū)域（圖1）；同時，提出支撐區(qū)域均衡布局的戰(zhàn)略舉措，包括通過交通協(xié)作建設(shè)實現(xiàn)環(huán)狀快速通道、推動?xùn)|京灣的統(tǒng)一協(xié)調(diào)利用、構(gòu)筑高效的大區(qū)域物流系統(tǒng)、推進(jìn)大區(qū)域防災(zāi)協(xié)作等[1]。國內(nèi)學(xué)界對這版規(guī)劃的研究也較為豐富，分別從人口預(yù)測、空間結(jié)構(gòu)、實施成效等方面進(jìn)行解讀，并認(rèn)為這版規(guī)劃基本穩(wěn)定了東京首都圈的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化、多中心的空間布局結(jié)構(gòu)，明確了各類地區(qū)的功能完善方向，進(jìn)一步縮小了首都圈的地域差距并顯著提高了整體國際市場競爭能力，影響了國內(nèi)新一輪都市圈規(guī)劃的空間格局重構(gòu)[11-12]（表1）。

圖1 《第5次東京首都圈基本計劃》空間結(jié)構(gòu)圖

1.2 近2版東京首都圈廣域地方規(guī)劃背景與要點(diǎn)分析

在日本國土大規(guī)模開發(fā)結(jié)束的背景下，日本修訂并形成新的國土相關(guān)法律。2000年后，日本全國綜合交通體系建設(shè)基本完成，標(biāo)志著國土大規(guī)模開發(fā)基本結(jié)束。在此背景下，日本對形成于1950年代的《國土綜合開發(fā)法》和《國土利用規(guī)劃法》進(jìn)行根本性的修訂，并于2005年公布新的《國土形成規(guī)劃法》，從“開發(fā)”向“形成”的轉(zhuǎn)變表明日本亟需構(gòu)建與成熟社會相適應(yīng)的、以提高國土質(zhì)量為目標(biāo)的新型國土規(guī)劃。2008年，新體系下第一本《國土形成規(guī)劃》獲得內(nèi)閣通過，將全國劃分為包括首都圈在內(nèi)的8大區(qū)域②8大區(qū)域包括首都圈、近畿圈、中部圈、東北圈、北陸圈、中國圈、四國圈、九州圈。，提出對首都圈等區(qū)域的規(guī)劃范圍、現(xiàn)狀特征、規(guī)劃要求、全國協(xié)作等指引。

表1 第1版至第5版《首都圈基本計劃》相關(guān)內(nèi)容梳理

表2 2009版及2016版《首都圈廣域地方規(guī)劃》相關(guān)內(nèi)容梳理

2009年8月，第1版首都圈廣域地方規(guī)劃（2009版）制定完成。規(guī)劃年限為10年，并展望至21世紀(jì)中葉，提出“問題—目標(biāo)—戰(zhàn)略—項目”的規(guī)劃框架。首先重點(diǎn)分析東京首都圈面臨的全球化、老齡化、防災(zāi)安全等挑戰(zhàn)，其次提出東京首都圈應(yīng)扮演東亞領(lǐng)先地區(qū)、國家中心地區(qū)、幾千萬人口集聚地區(qū)的角色，再次提出5大目標(biāo)、與之一一對應(yīng)的5大戰(zhàn)略、24個項目，最后明確有效推進(jìn)的保障機(jī)制（表2）。

2015年3月，新編制的《國土形成規(guī)劃》獲內(nèi)閣決議通過；2016年3月，最新修訂的《首都圈廣域地方規(guī)劃》通過國土交通大臣決定，成為現(xiàn)行首都圈廣域地方的規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)性文件?！?016版規(guī)劃”基本延續(xù)了“2009版規(guī)劃”的規(guī)劃思路，并重點(diǎn)突出了空間布局的理念分析及構(gòu)想，增加了具體計劃的支撐（表2）。在日本地方分權(quán)意識高漲的背景下，及制定東京首都圈廣域地方規(guī)劃過程中，地方政府積極參與的現(xiàn)象比較明顯，為后續(xù)規(guī)劃的實施提供了更多中央政府、地方政府的聯(lián)合支持。

2 2016版首都圈廣域地方規(guī)劃分析

相比之前各版規(guī)劃，“2016版規(guī)劃”針對當(dāng)時東京首都圈面臨的人口持續(xù)下降、技術(shù)快速變革、災(zāi)害嚴(yán)重威脅等特征與挑戰(zhàn)，從規(guī)劃理念、目標(biāo)愿景、實施落實等維度提出富有前瞻性與建設(shè)性的策略，值得深入剖析。

2.1 從多個視角分析首都圈面臨的核心挑戰(zhàn)

在延續(xù)歷版規(guī)劃對于現(xiàn)狀問題識別的基礎(chǔ)上，“2016版規(guī)劃”更加體現(xiàn)問題導(dǎo)向型的特色，從多個視角識別東京廣域首都圈規(guī)劃面臨的核心挑戰(zhàn)，既重視已經(jīng)明確的奧運(yùn)會等大事件的影響分析，也針對福島核泄露等偶發(fā)性事件及潛在的自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警判斷，還從目標(biāo)回溯至今，提出東京首都圈在新技術(shù)、新變化影響下的應(yīng)對挑戰(zhàn)。例如，規(guī)劃提出2020年奧運(yùn)會與殘奧會是東京首都圈全面提升的契機(jī)，應(yīng)抓住機(jī)會大力改善硬件設(shè)施與軟件服務(wù)的環(huán)境，并向世界推介日本的文化與魅力；規(guī)劃也順應(yīng)趨勢預(yù)測東京首都圈面臨未來10年75歲以上老年人增加150萬、生產(chǎn)年齡人口減少100萬的窘境，提出重點(diǎn)建立一個人人參與的社會環(huán)境，從而激發(fā)東京首都圈的持續(xù)競爭力與吸引力[2]。

2.2 形成問題、目標(biāo)與實施導(dǎo)向的規(guī)劃框架

與以往歷版規(guī)劃不同，“2016版規(guī)劃”逐漸明晰問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、實施導(dǎo)向的規(guī)劃框架（圖2）。問題導(dǎo)向方面，規(guī)劃首先提出防災(zāi)減災(zāi)、提升國際競爭力、應(yīng)對嚴(yán)重老齡化社會等核心問題；目標(biāo)導(dǎo)向方面，規(guī)劃通過分析都市圈未來發(fā)展趨勢，對標(biāo)紐約、倫敦等更為先進(jìn)的全球城市及區(qū)域，提出凝聚多方共識、體現(xiàn)市民意志的目標(biāo)愿景；實施導(dǎo)向方面，規(guī)劃針對目標(biāo)與問題梳理形成5大戰(zhàn)略，每個戰(zhàn)略又進(jìn)一步細(xì)化為具體的行動與項目，并同時提出支撐項目實施的保障機(jī)制。

2.3 構(gòu)建面向未來的3大愿景暢想

國際成熟型都市圈更加重視多元目標(biāo)的構(gòu)建，如紐約都市圈提出公平、健康、繁榮、可持續(xù)的目標(biāo)愿景，舊金山灣區(qū)提出環(huán) 境（Enviroment）、公 平（Equality）、經(jīng) 濟(jì)（Economy）3大理念。在此對標(biāo)下，東京廣域首都圈將視野轉(zhuǎn)向更加多元的維度，希望打造一個令人們有幸福感、令世界向往并能引領(lǐng)日本高度參與國際競爭的都市圈。同時，從產(chǎn)業(yè)動力視角判斷日本制造業(yè)在亞洲已經(jīng)不具備競爭優(yōu)勢，從環(huán)境品質(zhì)視角判斷日本已克服了經(jīng)濟(jì)高速增長時期出現(xiàn)的嚴(yán)重?fù)矶?、空氣污染、環(huán)境破壞等問題，從人的活動視角判斷未來老齡化社會下的人的活力營造成為重點(diǎn)。因此，提出3大愿景暢想：一是成為人口與文化聚集的創(chuàng)意區(qū)域。需要率先建立新的增長和發(fā)展模式，包含將制造轉(zhuǎn)向更具附加值的領(lǐng)域，大力發(fā)展動漫等文化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建開放、有趣、緊湊的對流基地以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合等。二是建設(shè)高品質(zhì)、高效率、精細(xì)化的“精品都市圈”。應(yīng)努力建設(shè)成為令世界向往的精品地區(qū)，包括彰顯日本珍惜美好、善意待人、相互支持等文化優(yōu)勢，提高建設(shè)效率，減少對環(huán)境的破壞；促進(jìn)國際之間的相互理解與合作等。三是打造共生包容、多元對流的區(qū)域。應(yīng)充分利用各地區(qū)特色，形成人和人之間、區(qū)域和區(qū)域之間、首都圈和全國乃至世界之間多元對流的首都圈；充分協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，形成人與自然和諧相處的共生型首都圈。

圖2 “2016版規(guī)劃”邏輯框架

圖3 集中與對流理念模式圖

2.4 謀劃“對流”理念下的空間布局

針對首都圈長期存在的東京單極化及嚴(yán)重老齡化下的活力持續(xù)下降等問題，日本第7次《國土形成規(guī)劃》對海內(nèi)外、都市圈間、城與鄉(xiāng)、魅力區(qū)4大層次的對流型國土構(gòu)建要求，提出對流型首都圈的空間構(gòu)想。對流是與集中截然相反的概念，是對傳統(tǒng)東京首都圈集聚—擴(kuò)散理念的突破，強(qiáng)調(diào)雙向互動性（圖3）?！皩α鳌奔饶軓?qiáng)化首都圈核心功能以提升國際競爭力，也能分散風(fēng)險以提高韌性發(fā)展能力。對流型首都圈構(gòu)建重點(diǎn)包括3個維度，從空間維度構(gòu)建對流型的空間結(jié)構(gòu)，包括4大跨區(qū)域協(xié)作軸、4大特定主題對流圈、2大城市協(xié)作集群及4大對流基地（表3）；從系統(tǒng)維度構(gòu)建近域型和走廊型旅游圈、綜合防災(zāi)協(xié)作塊及綜合交通體系支撐；從分層維度分別強(qiáng)化與全國其他區(qū)域?qū)α?、首都圈對流及首都圈?nèi)各次區(qū)域內(nèi)部對流等。

2.5 形成重點(diǎn)計劃支撐的體系

兼顧愿景與行動是本次規(guī)劃的主要特色，為了推動美好愿景的穩(wěn)步實現(xiàn)，規(guī)劃將未來10年命名為關(guān)乎東京首都圈發(fā)展的“命運(yùn)十年”，將目標(biāo)愿景轉(zhuǎn)化為構(gòu)建科學(xué)的土地管理體系、建設(shè)應(yīng)對災(zāi)害的韌性大都市圈、成為世界最大經(jīng)濟(jì)區(qū)并提升國際競爭力、建設(shè)對流型首都圈、建設(shè)共生型首都圈等5大戰(zhàn)略及38個項目，又將各個項目細(xì)化為可實施、可監(jiān)督的114項行動，并最終形成項目庫。這些項目充分體現(xiàn)了問題與目標(biāo)的雙向支撐，應(yīng)對既有問題，重點(diǎn)關(guān)注土地管理體系的科學(xué)構(gòu)建與自然災(zāi)害的預(yù)防等；應(yīng)對目標(biāo)愿景，提出打造成為世界最大經(jīng)濟(jì)區(qū)、對流型都市圈、共生型都市圈的系列項目等。

表3 東京首都圈具體空間結(jié)構(gòu)要素

圖4 東京首都圈3個規(guī)劃范圍層次

3 東京首都圈規(guī)劃內(nèi)容重心的演變與比較

3.1 區(qū)域視野 ： 從近域都市區(qū)走向廣域首都圈

東京首都圈規(guī)劃范圍一直處于動態(tài)變化中。第一版首都圈規(guī)劃范圍為東京都與琦玉、千葉和神奈川3縣（一般稱為東京都市區(qū)），面積1.34萬km2，人口約3 600萬人，是東京都1小時通勤圈范圍，如東京都與周邊3縣的日通勤量占據(jù)了東京與周邊7縣通勤的97%。第2—5版首都圈規(guī)劃范圍為1都7縣（一般稱為東京首都圈），面積為3.69萬km2，人口約4 240萬。2009版和2016版廣域首都圈規(guī)劃為1都11縣（一般稱為廣域東京首都圈），面積為8.46萬km2，人口約5 257萬人（圖4）?？梢?，東京首都圈規(guī)劃范圍不斷擴(kuò)大，區(qū)域協(xié)調(diào)的視野從近域一體化走向廣域的區(qū)域協(xié)作。

3.2 技術(shù)思路： 從問題導(dǎo)向為主走向“目標(biāo)+問題”導(dǎo)向

一方面，東京首都圈規(guī)劃歷來很重視針對問題的分析與應(yīng)對?！耙粯O集中”的問題基本貫穿各版規(guī)劃，并在各時期有所差異，如“1958版規(guī)劃”提出過度集中導(dǎo)致東京都大城市病愈發(fā)嚴(yán)重，“1968版規(guī)劃”提出產(chǎn)業(yè)、研究等功能集中問題需要疏解，“1986版規(guī)劃”提出行政、商業(yè)商務(wù)等中樞性功能集中問題嚴(yán)重需要統(tǒng)籌。另一方面，近期的幾版規(guī)劃中雖然提出功能集中、老齡化社會嚴(yán)重等需要解決的問題，但已逐漸明晰目標(biāo)引領(lǐng)的技術(shù)框架，如“2016版規(guī)劃”提出的創(chuàng)意首都圈、精品首都圈、對流與共生首都圈3大目標(biāo)，總體統(tǒng)領(lǐng)了韌性發(fā)展戰(zhàn)略、對流發(fā)展戰(zhàn)略、共生發(fā)展戰(zhàn)略等5大戰(zhàn)略。

3.3 空間戰(zhàn)略： 從空間管控走向功能引導(dǎo)

東京首都圈規(guī)劃前2版規(guī)劃體現(xiàn)了強(qiáng)管控的思路，包括設(shè)置環(huán)狀控制綠帶、近郊整備地帶等。第2—5版規(guī)劃強(qiáng)化多中心、網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)的培育，通過在外圍地區(qū)培育多種功能業(yè)務(wù)核都市以打造次級都市圈，“1999版規(guī)劃”明確提出各個業(yè)務(wù)核都市的功能完善方向與策略。近2版廣域首都圈規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)功能空間互動，“2016版規(guī)劃”提出的對流型首都圈建設(shè)，正是希望通過不同類型的人與不同層次與范圍的空間頻繁交流，產(chǎn)生物體、資金、信息、知識等活躍的流動，給首都圈地區(qū)帶來活力（表4）。

3.4 規(guī)劃抓手： 從戰(zhàn)略舉措走向項目行動

前5版首都圈規(guī)劃更側(cè)重于傳統(tǒng)規(guī)劃思路下的戰(zhàn)略引導(dǎo)。以第5版首都圈規(guī)劃為例，規(guī)劃針對問題與挑戰(zhàn)提出5大戰(zhàn)略及12項策略，各項戰(zhàn)略側(cè)重于論述式、定性式的發(fā)展引導(dǎo)?！?009版規(guī)劃”已明確提出“目標(biāo)—戰(zhàn)略—項目—行動”的規(guī)劃思路，“2016版規(guī)劃”進(jìn)一步延續(xù)了這種項目與行動的思路，并對相關(guān)項目進(jìn)行了擴(kuò)充。如“PJ2-1加強(qiáng)中心功能·增強(qiáng)備份功能項目”提出確保首都功能連續(xù)性、預(yù)控生命線通道、備份城市功能3個子項目及8個具體行動，強(qiáng)調(diào)可操作性（表5）。此外，為加強(qiáng)項目實施的效用評估與監(jiān)督，由日本國土交通省編制年度實施情況報告，如2017年《38個戰(zhàn)略項目的進(jìn)展?fàn)顩r》報告，即針對每個具體項目與行動展開跟蹤報告[3]。

4 對于我國大都市圈規(guī)劃編制的啟示

4.1 我國大都市圈規(guī)劃探索

近年來，我國陸續(xù)開展了初步的規(guī)劃實踐探索。南京都市圈率先于2003年編制完成《南京都市圈規(guī)劃（2002—2020）》并于2013年修編形成《南京都市圈區(qū)域空間布局協(xié)調(diào)規(guī)劃（2013—2030）》；武漢都市圈自2002年正式提出“1+8”城市圈構(gòu)想之后，也分別編制完成《武漢城市圈總體規(guī)劃綱要（2007—2020）》《武漢城市圈空間規(guī)劃（2010—2020）》。此外，《杭州都市區(qū)規(guī)劃綱要》（2014年）、《合肥都市圈城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015—2030年）》（2016年）也先后編制完成（表6）。上海、寧波、杭州在新一輪總規(guī)中也提出劃定大都市圈③《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》 《寧波2049城市發(fā)展戰(zhàn)略》 《杭州2050城市發(fā)展戰(zhàn)略》等總體規(guī)劃或前期戰(zhàn)略都提出大都市圈建設(shè)的構(gòu)想。的設(shè)想；上海于2018年4月召開由相關(guān)地市及專家共同參與的《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》工作座談會，推進(jìn)相關(guān)工作?？傮w而言，國內(nèi)都市圈空間協(xié)同規(guī)劃探索尚處于初級階段，規(guī)劃模式、定位價值和核心內(nèi)容尚未形成共識。東京廣域首都圈經(jīng)過多輪的探索，積累了一定的經(jīng)驗，可為我國大都市圈規(guī)劃提供有益的啟示。

表4 歷版首都圈規(guī)劃空間重點(diǎn)及要點(diǎn)梳理

4.2 東京廣域首都圈規(guī)劃經(jīng)驗對我國大都市圈規(guī)劃思路的啟示

4.2.1 規(guī)劃思路：兼顧問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向與責(zé)任導(dǎo)

向國內(nèi)推進(jìn)的大都市圈空間規(guī)劃，往往既面臨待協(xié)調(diào)的具體問題，又缺少區(qū)域共同綱領(lǐng)和職責(zé)要求，因此規(guī)劃思路需要兼顧目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向與責(zé)任導(dǎo)向。目標(biāo)導(dǎo)向需要重點(diǎn)考慮區(qū)域發(fā)展的趨勢，明確未來發(fā)展的愿景，通過對大都市圈的空間、產(chǎn)業(yè)、交通等進(jìn)行宏觀布局，合理分配有限資源，提高整個區(qū)域的競爭力。問題導(dǎo)向需要圍繞重點(diǎn)問題，明確共同利益，在分析各個政府關(guān)注的現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，針對性地提出解決方案。同時，都市圈規(guī)劃往往涉及多個行政主體，需要強(qiáng)化責(zé)任導(dǎo)向，明確各城市在一體化發(fā)展中的職責(zé)與擔(dān)當(dāng)，形成共同編制、共同認(rèn)定、共同實施的保障機(jī)制，使都市圈規(guī)劃真正成為相關(guān)城市未來發(fā)展的指導(dǎo)性空間框架和共同行動綱領(lǐng)。

4.2.2 規(guī)劃范圍：相對穩(wěn)定且能動態(tài)調(diào)整

都市圈層次的區(qū)域協(xié)調(diào)與利益關(guān)聯(lián)存在模糊性和動態(tài)性，且經(jīng)濟(jì)、交通、通勤等也具有動態(tài)性，是否明確規(guī)劃編制范圍邊界是值得探討的問題。芒福德也曾經(jīng)說過，“區(qū)域規(guī)劃是一種進(jìn)步的適應(yīng)社會變化的方法”[13]。因此，借鑒東京首都圈規(guī)劃經(jīng)驗，在一定時期通過界定一個合適的空間平臺來解決大城市聯(lián)動周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展問題，并預(yù)留未來可彈性調(diào)增的空間，是都市圈規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)。關(guān)于規(guī)劃范圍的界定，可結(jié)合經(jīng)驗借鑒、定性與定量測度、相關(guān)政府協(xié)同意愿等方面進(jìn)行考量。從紐約、東京、巴黎等超大城市經(jīng)驗來看，一般需劃定半徑100 km左右、面積3萬—5萬km2的都市圈腹地。如上海大都市圈通過人口通勤聯(lián)系、企業(yè)關(guān)聯(lián)、交通通勤等定量分析，以及文化淵源、重大設(shè)施統(tǒng)籌等定性校核，初步劃定了包含上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山在內(nèi)的“1+6”范圍，再結(jié)合江浙兩省政府意見及專家建議，納入湖州從而綜合形成“1+7”的大都市圈范圍④根據(jù)《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃編制工作方案（征求意見稿）》梳理。。此外，都市圈范圍也應(yīng)隨著區(qū)域各城市之間相互聯(lián)系、區(qū)域協(xié)同面臨問題的變化而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

表6 我國既有大都市圈規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容提煉

4.2.3 規(guī)劃框架：目標(biāo)愿景—行動策略—項目庫

大都市圈規(guī)劃涉及多個行政主體，任何一方的開發(fā)建設(shè)行為都會使幾方受到聯(lián)動影響[14]，既需要從更長遠(yuǎn)、更高視角謀劃區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)愿景，也需要針對目前各行政主體間面臨的區(qū)域協(xié)調(diào)矛盾提出可操作性的行動對策。愿景層面要突出大都市圈的未來戰(zhàn)略發(fā)展導(dǎo)向，明確大都市圈在更大區(qū)域范圍內(nèi)的定位，厘清其發(fā)展目標(biāo)及具體內(nèi)涵，提出未來的空間格局構(gòu)想，統(tǒng)籌形成都市圈的戰(zhàn)略愿景。行動層面應(yīng)從條線系統(tǒng)和空間板塊兩個維度協(xié)調(diào)各方利益，解決突出矛盾，逐步凝聚區(qū)域共識。條線系統(tǒng)上聚焦區(qū)域協(xié)同的重點(diǎn)領(lǐng)域，從交通、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化、產(chǎn)業(yè)等多個維度明確發(fā)展目標(biāo)、策略和協(xié)同機(jī)制。空間板塊上聚焦重要的區(qū)域級生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)功能地區(qū)，明確共同發(fā)展目標(biāo)與協(xié)同重點(diǎn)，突出板塊特色。最后，將重點(diǎn)行動提煉形成項目庫，明確項目實施主體、實施時序。

4.2.4 空間引導(dǎo)：關(guān)注空間理念與空間協(xié)同布局構(gòu)想

都市圈規(guī)劃既面臨著各級行政單元的多元利益訴求，也面臨著跨界地區(qū)具體規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)實問題，需要從全域可持續(xù)發(fā)展視角謀劃大都市圈空間布局，并注重共同理念與價值觀的先導(dǎo)作用。第一，根據(jù)都市圈共性與個性特征，針對性地提出具有共識性和引領(lǐng)性的規(guī)劃布局理念，成為統(tǒng)籌各項系統(tǒng)規(guī)劃的綱領(lǐng)，貫穿空間布局的始終。第二，厘清新型區(qū)域一體化發(fā)展背景下的各類規(guī)劃要素，形成與理念對應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)與布局體系，構(gòu)建面向未來的、具有統(tǒng)籌作用的都市圈空間格局，并強(qiáng)化功能體系、空間體系、中心體系等多層次空間體系的建構(gòu)。第三，加強(qiáng)都市圈重點(diǎn)板塊與重點(diǎn)地區(qū)的引導(dǎo)，重點(diǎn)板塊主要為跨區(qū)域的重大生態(tài)型、交通型、功能型空間板塊，突出區(qū)域發(fā)展的共享共建；重點(diǎn)地區(qū)主要為都市圈層面具有重要引領(lǐng)作用的核心地區(qū)、戰(zhàn)略地區(qū)、特色地區(qū)與綜合樞紐地區(qū)等的發(fā)展引導(dǎo)，突出跨區(qū)域功能的彰顯。

4.2.5 機(jī)制保障：明確定位并完善組織架構(gòu)

由于中國都市圈規(guī)劃并不是法定規(guī)劃，在很大程度上受到行政區(qū)劃的約束和影響，不能從區(qū)域一體化發(fā)展的角度，對區(qū)域性的開發(fā)管理問題進(jìn)行整體性的規(guī)劃[15]，因此需要機(jī)制體制的完善和保障。例如東京首都圈規(guī)劃基本明確了國土交通省廣域地方規(guī)劃推進(jìn)室、廣域地方規(guī)劃協(xié)議會、專家咨詢會與專家咨詢團(tuán)等3方組織機(jī)構(gòu)協(xié)同推進(jìn)。我國的都市圈規(guī)劃中，一方面建議盡快明確都市圈規(guī)劃的地位與作用，可以嘗試提出國家審批、省（市）審批或跨市共同認(rèn)定等多種方式，以強(qiáng)化對于跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的約束與指引作用；另一方面應(yīng)充分發(fā)揮專家智庫的智囊團(tuán)作用，邀請多學(xué)科、多地域、多領(lǐng)域的專家共同把控并指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃的編制與實施；同時，在規(guī)劃組織上應(yīng)充分吸取調(diào)動地方政府的積極性，基于自愿、契約與協(xié)作等編制原則，構(gòu)建科學(xué)的合作框架與約定，從空間組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)保護(hù)等多個方面進(jìn)行互動與合作。

5 結(jié)語

都市圈規(guī)劃在當(dāng)前仍處于自下而上的探索階段，并沒有固定和共識性的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略并進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)的背景下，都市圈規(guī)劃開始走向上下結(jié)合、全面推進(jìn)的關(guān)鍵階段，對其編制內(nèi)容與機(jī)制探索顯得十分必要。因此，本文以都市圈規(guī)劃較為成熟且最有延續(xù)性的東京首都圈規(guī)劃進(jìn)行分析，系統(tǒng)剖析歷版都市圈規(guī)劃的核心內(nèi)容與得失，并重點(diǎn)梳理2016版廣域地方規(guī)劃的編制經(jīng)驗，提出對我國都市圈規(guī)劃的規(guī)劃思路、規(guī)劃范圍、規(guī)劃框架、空間格局引導(dǎo)、機(jī)制體制保障等方面的啟示。當(dāng)然，都市圈規(guī)劃的編制還應(yīng)結(jié)合我國國情、都市圈發(fā)展階段與現(xiàn)狀基礎(chǔ)，兼顧政治理想與技術(shù)理性，從自上而下的國家要求與自下而上的地方訴求出發(fā)，探尋更加接地氣的規(guī)劃編制方法。