□ 中國(guó)民航管理干部學(xué)院通用航空系 呂人力 于 一/文

機(jī)場(chǎng)是通用航空發(fā)展重要的基礎(chǔ)和前提，通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)應(yīng)當(dāng)適度超前于行業(yè)的發(fā)展。盡管在民航局簡(jiǎn)政放權(quán)下取證通用機(jī)場(chǎng)出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，但目前我國(guó)的通用機(jī)場(chǎng)無(wú)論從總量、分布還是設(shè)備設(shè)施上仍難以滿足行業(yè)發(fā)展的需要。

在經(jīng)歷了過(guò)去五年“先有雞還是先有蛋”的討論后，到“十三五”初期行業(yè)各方已充分認(rèn)識(shí)到通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的重要意義。通用機(jī)場(chǎng)審批權(quán)限下放地方、通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)寫(xiě)入國(guó)家“十三五”規(guī)劃、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金積極支持通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)等利好政策密集出臺(tái)，全國(guó)各省、市、自治區(qū)競(jìng)相規(guī)劃通用機(jī)場(chǎng)，一時(shí)間通用機(jī)場(chǎng)的春天不約而至。

令人擔(dān)憂的是，通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃目標(biāo)不切實(shí)際、規(guī)劃不成體系、規(guī)劃方法不科學(xué)等一系列問(wèn)題同樣不期而至。因此，我們有必要就通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)工作進(jìn)行深入探討。本文僅就通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃問(wèn)題展開(kāi)研究，試圖探索一套科學(xué)適用的規(guī)劃方法，并給出本方法在甘肅省通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃研究中的應(yīng)用案例。

我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)現(xiàn)狀與規(guī)劃中的突出問(wèn)題

按照管理體制職責(zé)分工，軍方從空域管理的角度負(fù)責(zé)通用機(jī)場(chǎng)的場(chǎng)址審查，民航從安全運(yùn)行的角度負(fù)責(zé)通用機(jī)場(chǎng)的選址以及使用許可證的頒發(fā)。截止2019年4月，全國(guó)已獲得民用機(jī)場(chǎng)使用許可的通用機(jī)場(chǎng)共計(jì)216個(gè)。

我國(guó)現(xiàn)有通用機(jī)場(chǎng)存在以下突出問(wèn)題：一是總量少，僅為美國(guó)的1.5%、巴西的7%；二是分布不均，主要集中在東北、新疆等農(nóng)林作業(yè)區(qū)域；三是設(shè)備設(shè)施簡(jiǎn)陋陳舊，難以支持低空旅游、短途運(yùn)輸、醫(yī)療救援等新興業(yè)務(wù)開(kāi)展；四是位置偏遠(yuǎn)，一般遠(yuǎn)離市區(qū)，不利于大眾化的通航業(yè)務(wù)開(kāi)展；五是經(jīng)營(yíng)困難，絕大多數(shù)通用機(jī)場(chǎng)均處于虧損狀態(tài)?？梢?jiàn)，現(xiàn)有通用機(jī)場(chǎng)從數(shù)量和分布上難以滿足通航發(fā)展需要，從區(qū)位和設(shè)施上無(wú)法支撐消費(fèi)類(lèi)、公益型等“十三五”重點(diǎn)通航業(yè)務(wù)開(kāi)展，因此亟需規(guī)劃建設(shè)一批通用機(jī)場(chǎng)，形成廣覆蓋、能通達(dá)、有效支撐行業(yè)發(fā)展的通用機(jī)場(chǎng)體系。

2015年以來(lái)，全國(guó)超過(guò)20個(gè)省、市、自治區(qū)陸續(xù)發(fā)布了通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃，在“十三五”期間計(jì)劃新建超過(guò)1000座通用機(jī)場(chǎng)。從目前發(fā)布的規(guī)劃文件和相關(guān)單位編制的規(guī)劃研究看，主要存在以下問(wèn)題：一是缺少供需結(jié)合的系統(tǒng)分析，部分省份存在為了建機(jī)場(chǎng)而建機(jī)場(chǎng)，誰(shuí)來(lái)投資、誰(shuí)來(lái)建設(shè)、誰(shuí)來(lái)運(yùn)營(yíng)、誰(shuí)來(lái)使用等一概不清，缺少機(jī)場(chǎng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的銜接；二是規(guī)劃選點(diǎn)方法單一，簡(jiǎn)單套用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)選點(diǎn)規(guī)劃方法，或在此基礎(chǔ)上增加少量指標(biāo)，方法的適用性值得商榷；三是缺少系統(tǒng)性考慮，省域規(guī)劃僅考慮本省內(nèi)的通用機(jī)場(chǎng)布局，缺少?gòu)牡貐^(qū)乃至全國(guó)視角對(duì)省與省之間通用機(jī)場(chǎng)布局的考慮，此外通用與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)之間整體的協(xié)調(diào)發(fā)展也存在欠缺。

省域通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃的思路與方法

省域機(jī)場(chǎng)規(guī)劃需要解決三大問(wèn)題，一是省域范圍內(nèi)機(jī)場(chǎng)的需求量，即建多少；二是明確潛在機(jī)場(chǎng)的空間區(qū)位，即建在哪；三是確定機(jī)場(chǎng)的相應(yīng)規(guī)模，即建多大。目前，在運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)規(guī)劃中，回答“建多少、建在哪、建多大”三個(gè)問(wèn)題的主要依據(jù)是航空運(yùn)輸?shù)男枨?。在這方面，國(guó)內(nèi)外均已形成成熟的方法：首先根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況和人口分布來(lái)預(yù)測(cè)航空出行需求，然后按照覆蓋盡可能多的人口和面積進(jìn)行布點(diǎn)，最后根據(jù)每個(gè)機(jī)場(chǎng)預(yù)期承擔(dān)的業(yè)務(wù)量決定其建設(shè)規(guī)模。

然而，對(duì)于通用機(jī)場(chǎng)的省域規(guī)劃問(wèn)題，目前卻是一個(gè)世界性難題。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的通用機(jī)場(chǎng)已形成網(wǎng)絡(luò)布局并呈萎縮態(tài)勢(shì)，其規(guī)劃認(rèn)為主要集中在分類(lèi)管理和補(bǔ)貼資金分配方面，不涉及新增通用機(jī)場(chǎng)的布局規(guī)劃問(wèn)題，因此不存在可供借鑒的方法和模型；另一方面，國(guó)內(nèi)通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局沿襲運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)以運(yùn)量為基礎(chǔ)的布局方法，使用人口、GDP、區(qū)域面積等作為機(jī)場(chǎng)指標(biāo)，將通用航空的各類(lèi)作業(yè)服務(wù)作為附加指標(biāo)，建立一個(gè)綜合指標(biāo)體系確定機(jī)場(chǎng)等級(jí)和建設(shè)次序，但我們認(rèn)為，由于需求表現(xiàn)形式的不同，這種方法并不適用于通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃。

運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)服務(wù)于人員、貨物的位移，其需求直接反映在運(yùn)量上。在OD（ORIGIN，DESTINATION）數(shù)據(jù)不足或難以預(yù)測(cè)的情況下，人口、經(jīng)濟(jì)、面積等可以在很大程度上反映潛在運(yùn)量，因此被普遍作為替代指標(biāo)用于運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)需求測(cè)度。與運(yùn)輸航空不同，通用航空在我國(guó)極少作為公共交通運(yùn)輸工具，而是廣泛作為生產(chǎn)工具用于工農(nóng)業(yè)、作為社會(huì)服務(wù)工具用于救援和警務(wù)、作為消費(fèi)品用于娛樂(lè)和個(gè)性化交通工具、作為訓(xùn)練工具用于飛行員培養(yǎng)等。因此，照搬運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃方法不適用于通用機(jī)場(chǎng)，但需求導(dǎo)向的布局思路值得借鑒。

按照上述原則與思路，我們提出基于業(yè)務(wù)需求的兩階段通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃法，即第一階段在產(chǎn)業(yè)分析或?qū)ｉT(mén)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域通用航空主導(dǎo)業(yè)務(wù)，根據(jù)業(yè)務(wù)需求確定機(jī)場(chǎng)數(shù)量和潛在布局選點(diǎn)方案，從而形成備選的通用機(jī)場(chǎng)布局方案集；第二階段在第一階段的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有機(jī)場(chǎng)情況，從公平合理、業(yè)務(wù)支撐、安全可行三個(gè)維度，對(duì)選址布局方案進(jìn)行優(yōu)化。基于業(yè)務(wù)需求的兩階段通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃法如圖1所示。

表1：備選項(xiàng)目匯總

第一階段是根據(jù)業(yè)務(wù)需求確定通用機(jī)場(chǎng)方案集。理論上講，各類(lèi)通航業(yè)務(wù)均有可能在某一省份開(kāi)展。出于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與運(yùn)行能力需求的分析需要，我們必須在諸多業(yè)務(wù)門(mén)類(lèi)中選出適合規(guī)劃省份通用航空發(fā)展的主導(dǎo)業(yè)務(wù)。所謂主導(dǎo)，一方面是指需求領(lǐng)域的主導(dǎo)性，即這些業(yè)務(wù)將服務(wù)于規(guī)劃省份未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要需求，能夠在較短時(shí)間內(nèi)形成作業(yè)規(guī)模和示范效應(yīng)；另一方面是指基礎(chǔ)設(shè)施與作業(yè)能力領(lǐng)域的主導(dǎo)性，即這些業(yè)務(wù)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施與作業(yè)能力，能夠滿足規(guī)劃省份其他非主導(dǎo)通用航空業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要。對(duì)主導(dǎo)性業(yè)務(wù)的辨識(shí)原則，主要包括以下兩個(gè)方面：一是從地方的角度，尋找區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展訴求與通用航空的結(jié)合點(diǎn)；二是考察各類(lèi)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，選擇時(shí)間敏感、替代工具少、支付能力較強(qiáng)的作業(yè)種類(lèi)。

第二階段是優(yōu)化。關(guān)于優(yōu)化原則，公平合理主要強(qiáng)調(diào)盡可能提高航空服務(wù)的覆蓋范圍，有利于構(gòu)建“樞紐—支線—通用”的三級(jí)機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系，同時(shí)盡可能的尊重各地市的意愿；業(yè)務(wù)支撐主要強(qiáng)調(diào)能夠?qū)κ?nèi)通用航空的主導(dǎo)業(yè)務(wù)提供有效支撐，服務(wù)于業(yè)務(wù)的開(kāi)展；安全可行主要強(qiáng)調(diào)確保運(yùn)行的安全性，同時(shí)注重供需相結(jié)合，即機(jī)場(chǎng)建設(shè)和企業(yè)運(yùn)行能力建設(shè)相匹配，確保機(jī)場(chǎng)建好后有企業(yè)用。

應(yīng)用案例

甘肅省“座中聯(lián)六”，東通陜西，西達(dá)新疆，南瞰四川、青海，北扼寧夏、內(nèi)蒙古。全省地勢(shì)自西南向東北傾斜，地形狹長(zhǎng)，東西長(zhǎng)1659千米，南北寬530千米，河西走廊、隴南山區(qū)、隴東高原各具特色，總體上地面交通不便，適宜發(fā)展通用航空。

根據(jù)甘肅省“十三五”通航規(guī)劃，刪去部分已明確難以產(chǎn)生場(chǎng)址的項(xiàng)目，及經(jīng)地方政府確認(rèn)不予建設(shè)的項(xiàng)目后，備選項(xiàng)目集如表1所示。

其中，張掖臨澤已建成運(yùn)營(yíng)，甘南瑪曲、慶陽(yáng)華池、甘南迭部、定西漳縣、武威民勤、定西岷縣、酒泉玉門(mén)共7個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)展前期工作，酒泉百立、白銀銀西、天水麥積山、酒泉敦煌鳴沙山月牙泉景區(qū)、張掖丹霞地質(zhì)公園共5個(gè)項(xiàng)目已明確建設(shè)推進(jìn)，故從表中刪去以上項(xiàng)目。

備選通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目列表如表2所示，其中A1級(jí)機(jī)場(chǎng)17個(gè)、A2級(jí)機(jī)場(chǎng)6個(gè)、A3級(jí)機(jī)場(chǎng)6個(gè)，各類(lèi)起降點(diǎn)約43個(gè)。

按照上文通用機(jī)場(chǎng)評(píng)價(jià)維度，選取四個(gè)主要指標(biāo)對(duì)甘肅省備選通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目集開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)，四個(gè)主要指標(biāo)分別是：

表 2：備選項(xiàng)目第一輪剔除后匯總

表 3：備選通用機(jī)場(chǎng)綜合打分

表 4：各通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)時(shí)序推薦

機(jī)場(chǎng)布局公平性與區(qū)域內(nèi)航空服務(wù)合理性指標(biāo)：按照各州、市“十三五”規(guī)劃及各州、市提出的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)時(shí)序建議賦值；

主導(dǎo)通用航空業(yè)務(wù)對(duì)全省機(jī)場(chǎng)布局的要求指標(biāo)：根據(jù)擬選機(jī)場(chǎng)對(duì)通用航空主導(dǎo)業(yè)務(wù)具有的重要性賦值；

國(guó)有資產(chǎn)保值增值和與集團(tuán)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)指標(biāo)：根據(jù)各地對(duì)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的資源投入及與集團(tuán)公路、景區(qū)等資源互動(dòng)的前景；

項(xiàng)目建設(shè)基礎(chǔ)條件與建設(shè)速度：根據(jù)各地通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件，預(yù)估工程量與工程周期。

按照上述4個(gè)維度進(jìn)行專(zhuān)家打分，得出通用機(jī)場(chǎng)選點(diǎn)方案優(yōu)先次序建議。在此基礎(chǔ)上，建議根據(jù)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資預(yù)算，選擇一批通用機(jī)場(chǎng)作為省級(jí)骨干機(jī)場(chǎng)優(yōu)先建設(shè)。

按照上文的選點(diǎn)原則與方法，我們對(duì)備選方案集中通用機(jī)場(chǎng)按照4個(gè)維度分別打分，然后加權(quán)得出總體打分，形成“十三五”通用機(jī)場(chǎng)選點(diǎn)優(yōu)化排序，見(jiàn)表3所示。

經(jīng)過(guò)2階段通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃方法，得到的結(jié)果如表4所示。