張 中 強

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘476000)

一、問題的提出

伴隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化、核心化，加之人口流動的日益普遍化，進一步加劇了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的困境。與之相對，我國的老年人口規(guī)模卻不斷加大，養(yǎng)老需求日趨多元，單靠傳統(tǒng)的機構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老已經(jīng)遠遠滿足不了老年人極具個性化、復雜化和多元化的養(yǎng)老需求。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務，主要是指老年人以家庭為基礎(chǔ)，依靠社區(qū)養(yǎng)老配套設施，以養(yǎng)老支持系統(tǒng)為平臺，通過整合社會資源來滿足老年人的養(yǎng)老生活需求。該模式強調(diào)將社會力量融入社區(qū)并與家庭相結(jié)合，通過政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)和家庭等多元供給主體的服務，使老年人在熟悉的環(huán)境中滿足多樣化、個性化的養(yǎng)老需求，最終達致老年人安享晚年的目的。它打破了依靠單一主體進行服務供給的現(xiàn)狀，促進了養(yǎng)老服務供給主體的多元化發(fā)展，相對于家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)居家養(yǎng)老符合養(yǎng)老服務社會化的大趨勢，提供的養(yǎng)老服務內(nèi)容更廣泛，包容力更強，已經(jīng)成為我國重要的養(yǎng)老服務形式。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務研究現(xiàn)狀

目前，學界對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的探討主要集中在政府與社會組織的職能定位以及厘清二者關(guān)系層面[1]，對于多元主體間的社會協(xié)同問題雖有著墨卻探討不足，而這恰恰是社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的關(guān)鍵所在，它影響著我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給效率與質(zhì)量的提升。

近年來，伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)的快速發(fā)展，從技術(shù)層面為養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展帶來了機遇。學者們因此也進行了一系列的探討。張泉、邢占軍從廣義與狹義兩個層面，對“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的內(nèi)涵進行了闡釋，認為政府、企業(yè)、社會組織等主體通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”，可以實現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置與合理利用，滿足老年人養(yǎng)老服務需求，促進多元主體合作參與養(yǎng)老服務體系[2]。童星認為，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老服務”可以發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)集成和優(yōu)化作用，促進社會各方面資源進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務[3]。潘峰、宋峰認為，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”的運用，可以妥善解決社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展中面臨的服務資源難整合、服務供需不匹配、服務效率低等問題[4]。同春芬、汪連杰闡釋了“互聯(lián)網(wǎng)+”思維在居家養(yǎng)老服務中應用的價值：彰顯了人本的養(yǎng)老理念，可以實現(xiàn)養(yǎng)老服務的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，預示著養(yǎng)老服務的發(fā)展方向[5]。

目前，學者的研究大多集中在對“互聯(lián)網(wǎng)+”在養(yǎng)老方面的內(nèi)涵、應用價值、優(yōu)勢和發(fā)展前景等方面的分析和探討上，雖然有助于我們對此問題的了解，但對于如何在居家養(yǎng)老服務領(lǐng)域推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，促進各服務主體之間的社會協(xié)同，從而為居家老人在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的新需求提供高效優(yōu)質(zhì)服務，缺乏深入研究和探討。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務中存在的問題

社區(qū)居家養(yǎng)老服務應強調(diào)政府、市場、非營利組織、社區(qū)等多元服務供給主體的多元參與及協(xié)作發(fā)展。在實踐中，盡管已經(jīng)取得了一些有益的嘗試和成功的經(jīng)驗，但仍存在著大量的問題，尤其是在養(yǎng)老服務的多元供給主體方面。

(一)各主體權(quán)責模糊，功能定位不清

第一，政府的錯位與缺位。政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務多元協(xié)同供給中占據(jù)主導地位，是居家養(yǎng)老服務多元供給的主體，它理應承擔社區(qū)居家養(yǎng)老服務的制度規(guī)劃與規(guī)則建構(gòu)職能。盡管政府也出臺了一系列的相關(guān)政策和法規(guī)，內(nèi)容涵蓋制度頂層設計、融資、用地、人才培養(yǎng)、社會力量參與等各方面，但這種政府的強力推動，短期內(nèi)雖有效果，但長遠來看，卻容易引起政府財政投入不足、平臺經(jīng)營商的過度依賴、社會參與度的降低及運行不可持續(xù)等問題。而在政府應該履行的規(guī)范和監(jiān)督方面，卻缺位明顯，現(xiàn)存的規(guī)范監(jiān)督文件指導性有余，實踐性不強。

第二，服務提供方參與性不強。首先，在市場方面，可以細分為平臺運營商和服務提供企業(yè)。就前者而言，原因在于作為委托方的地方政府多傾向于培育域內(nèi)的企業(yè)作為承接者，并提供財政補貼和相關(guān)服務支持，造成企業(yè)依賴性強，服務瞄準政府偏好，缺乏對老人需求回應。就后者來講，源于養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)是一個福利性、公益性和微利性的領(lǐng)域。養(yǎng)老服務投資大，成本回收期長，營利困難，存在著較大的市場投資風險，限制了市場參與。加之市場各參與主體各自為政，缺乏協(xié)調(diào)與配合，難以優(yōu)勢互補，使得運營成本居高不下，營利困難，進一步限制了市場參與的積極性。其次，社會組織存在參與障礙。一是非營利組織自身發(fā)育不足。受限于政府及社會支持力度，非營利組織發(fā)展緩慢，數(shù)量少；機構(gòu)管理，人員素養(yǎng)、專業(yè)服務質(zhì)量等良莠不齊，無法有效滿足養(yǎng)老需求。二是存在服務參與障礙。現(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老服務主要依靠政府的主導和推動，更多依賴原有的社區(qū)資源，主動組織和尋求社會力量支持的動機不足，巨大的社會力量及資源不能被很好地組織、激發(fā)和利用，資源整合力度不強。無形中提高了非營利組織參與服務的難度。最后，社區(qū)缺乏服務資源整合能力。受傳統(tǒng)體制和歷史因素的影響，社區(qū)所提供服務的能力堪憂，主要表現(xiàn)在：社區(qū)對于老年人所需要的養(yǎng)老配套公共設施，如老年人服務中心、活動中心及日常照料中心等，受限于政府的單方供給，數(shù)量偏少且作用有限；在資源的優(yōu)化整合上，社區(qū)與非營利組織、志愿者團體，企業(yè)等鏈接較少，既無法及時有效地向各服務主體提供和反饋老年人的需求信息，又無法向老年人及其家庭及時反饋市場供給信息，更無從談起對各服務供給主體的監(jiān)督與約束了，從而呈現(xiàn)碎片化和隨機化的特征，難以構(gòu)建養(yǎng)老服務支持系統(tǒng)平臺。

第三，需求方多元需求難以有效滿足。在現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老實踐中，主要服務人群仍以“高齡”“三無”等政府購買服務的特殊老人為主，有償購買平臺養(yǎng)老服務的老年人受限于自己的消費傳統(tǒng)、消費能力而數(shù)量較少。再加上平臺提供的服務多是家政服務類和問候服務類為主，遠遠滿足不了老人的多元需求，難以形成對平臺服務的有效依賴。

(二)各主體間溝通不暢，缺乏合作平臺

社區(qū)居家養(yǎng)老需要多元化的服務，在明晰各責任主體權(quán)責和功能的基礎(chǔ)上，并不必然產(chǎn)生和諧的服務供給關(guān)系，它需要健全和完善的溝通與協(xié)作機制，但在這方面卻存在著一定的困難。學界雖然已經(jīng)對多元供給主體之間協(xié)調(diào)合作的重要性達成共識，也基于政府的權(quán)威地位以及其在公共服務上負有的責任，承認政府在各主體協(xié)作中居于主導地位，甚至在政府與其他主體關(guān)系的整合上，進行了一定的實踐探索，并總結(jié)出了三種合作模式：政府主辦、層級聯(lián)動模式，政府主導、非營利組織參與服務提供模式，政府購買服務、市場化運作模式等[6]，但對各主體間如何協(xié)作，通過何種方式協(xié)作卻鮮有討論。這就容易導致各主體間各自為政，缺乏交流與合作，致使多元需求與多元供給之間銜接不暢，既造成了服務缺位又易助長資源浪費。

(三)缺乏監(jiān)督評估機制，約束與激勵性不強

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式中，由于涉及主體多元化，對各主體責任履行情況的監(jiān)督不足容易造成責任轉(zhuǎn)嫁與缺失。一方面，政府在頂層設計上尚不完善，監(jiān)管機制不健全，在具體執(zhí)行上各部門又條塊分割，缺乏協(xié)作，無法充分履行和實施自己監(jiān)督角色，無法充分實現(xiàn)對各服務主體的約束與激勵作用。另一方面，其他各服務主體各自為戰(zhàn)，對外缺乏統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范、行業(yè)資質(zhì)認定與服務標準，對內(nèi)則內(nèi)部監(jiān)督機制不足，缺乏有效的激勵與評估機制，監(jiān)督流于形式，忽視了服務品質(zhì)，使各主體在服務中出現(xiàn)的偏差與失誤難以及時的糾正，老年人在享受服務的過程中自身權(quán)益得不到應有的保障，影響其滿意度。

四、完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務的建議

(一)明晰各主體功能定位

1.政府方。社區(qū)居家養(yǎng)老服務作為一種準公共產(chǎn)品，具有社會保障的性質(zhì)，政府作為公權(quán)力的行使者與公共資源的所有者，在政策、資金、管理等方面有著不可推卸的責任。首先，政府應在做好頂層設計的基礎(chǔ)上，明確各服務主體的責任及參與程序，進一步建立健全和完善各項配套政策。同時注重政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性及可操作性，從而為社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供制度化依據(jù)。在具體執(zhí)行上，要加強政府各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，必要時可考慮加強各級老齡委的職責。其次，要加大資金投入力度，可以通過稅收、水電費等的減免，對特殊養(yǎng)老群體的服務補貼以及對社區(qū)服務中心和專職服務人員的補貼等多種形式，明確政府的具體優(yōu)惠補貼，既體現(xiàn)服務的公益性，又滿足市場需求，從而調(diào)和市場的營利性與部分服務公益性的矛盾。其三，要積極轉(zhuǎn)變政府職能，切實履行好監(jiān)管職責。在明晰各方責任、建立健全監(jiān)管機制的基礎(chǔ)上，加強對社區(qū)居家養(yǎng)老服務制度和政策的執(zhí)行力度、執(zhí)行情況監(jiān)督，確保制度、政策執(zhí)行到位，真正落實到實處；落實好出資人義務，加強對各類財政投入使用的監(jiān)管力度，提高資金使用效率；重視對各服務供給主體的監(jiān)管，包括其服務準入條件、服務標準、服務質(zhì)量等方面。

2.服務提供方。(1)市場。社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展，應充分尊重和落實市場在資源配置中的主體作用。首先，應做好市場培育，協(xié)調(diào)好市場的營利性與養(yǎng)老服務公益性的沖突，將非公益性的養(yǎng)老服務完全交由市場來滿足；對于公益性的服務倡導積極采用準市場機制，如政府購買服務、公建民營、民辦公助等來解決。其次，采取多種措施，積極鼓勵各類市場主體參與養(yǎng)老服務，加大養(yǎng)老基礎(chǔ)設施投入力度，降低企業(yè)投資風險；加大稅收減免、水電補貼、房租補貼力度，并著力推進落實。其三，尊重市場規(guī)律，通過市場競爭、創(chuàng)新示范等手段積極鼓勵各市場主體積極開發(fā)適合老年人需求的各類服務項目，提升服務技能，擴展服務手段和服務內(nèi)容。同時，要加強內(nèi)部管理與外部協(xié)調(diào)，形成優(yōu)勢互補與協(xié)作共贏的局面，降低運營成本，提升服務質(zhì)量，真正滿足老年人多元化、個性化的需求。(2)社會組織。社會力量在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中具有巨大的發(fā)展空間。在社會治理創(chuàng)新背景下，社會組織更是被政府寄希望于成為養(yǎng)老服務的重要主體。真正讓社會組織充分發(fā)揮作用，還需做好以下工作：一是著力培育和發(fā)展社會組織，如降低注冊門檻，加大政府購買服務力度、提高服務補貼、稅收減免等多種形式促進社會組織的培育和發(fā)展；二是社會組織要積極投身養(yǎng)老服務，增強獨立性和自主性，依靠自身的靈活性，充分嫁接或鏈接資源，提供更加多樣化的服務，彌補政府失靈或市場失靈弊端，滿足老年人的特殊化、個性化需求。(3)社區(qū)。在居家養(yǎng)老服務中，社區(qū)作為服務供給的樞紐、指揮協(xié)調(diào)中心，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。社區(qū)應充分利用現(xiàn)有條件為其他服務供給主體的積極參與提供支持，創(chuàng)造條件。一是多渠道籌集資金與資源，提升社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務的硬件設施和人力水平，建立健全各種養(yǎng)老服務配套基礎(chǔ)設施等。二是以社區(qū)為依托，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢，構(gòu)建服務系統(tǒng)平臺，將各類社會資源，如政府、企業(yè)、各類NGO組織、志愿者組織、家庭甚至其他愛心人士等鏈接起來，溝通服務供給與需求信息。同時，根據(jù)各方的實際需要不斷調(diào)整和優(yōu)化服務內(nèi)容與方案，做到資源的整合與配置優(yōu)化。

3.服務需求方。針對受傳統(tǒng)消費觀念制約，老年人對互聯(lián)網(wǎng)養(yǎng)老服務新模式不了解不信任問題，一方面政府和社區(qū)要加大宣傳力度，引導和鼓勵老人樹立合理的社會化養(yǎng)老消費理念；另一方面也要鼓勵老人子女和家人在孝敬老人方面適當消費，培育家庭成員形成“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老”服務消費新模式。對于老年人消費能力不足問題，建議政府優(yōu)化財政補貼結(jié)構(gòu)，采用“補貼服務提供方”和“補貼服務需求方”相結(jié)合的模式，適當放寬老年人補貼范圍，加大補貼力度。此外，鼓勵相關(guān)服務提供方認真進行市場調(diào)研，真正了解老人多元需求，使服務更精準，更接地氣。

(二)構(gòu)建多元參與的智慧協(xié)作平臺

社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺以最大化滿足老年人多樣化、個性化需求為目標，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動通信、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，將政府、社區(qū)、市場、社會、家庭等多元主體無縫對接，彼此耦合，構(gòu)建起各主體間相互協(xié)作，多元協(xié)同的關(guān)系。

政府通過對養(yǎng)老服務各方面建構(gòu)標準，通過政策、稅收等措施吸引互聯(lián)網(wǎng)公司、大數(shù)據(jù)企業(yè)等建構(gòu)以社區(qū)為依托的養(yǎng)老服務平臺。一端鏈接養(yǎng)老服務需求方，即老年人及其家庭，另一端鏈接以社區(qū)為依托的服務供給方，如社區(qū)衛(wèi)生服務中心、醫(yī)院，社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)、企業(yè)、NGO服務組織、志愿者等與老人養(yǎng)老需求息息相關(guān)的各類服務主體。其形式類似于天貓、京東商城等購物平臺。需求方作為消費者，在平臺上尋找供給方滿足自身服務需求，并對其服務質(zhì)量進行評價。具體而言，老年人及其家屬作為需求方，通過智能手機、電腦等智能終端設備，在平臺上發(fā)布需求或?qū)ふ夜┙o信息，購買養(yǎng)老服務，并在服務完成后對服務質(zhì)量進行評價。以社區(qū)為依托的服務供給主體猶如入駐商家，通過電腦等智能終端設備，在平臺上凸顯自己的服務內(nèi)容和特色，并及時獲取需求方的需求信息，通過為需求方提供各種高性價比的線上或線下服務來獲取收益。同時接受消費者的反饋信息，改進服務質(zhì)量，擴展服務內(nèi)容。平臺運營商為平臺運轉(zhuǎn)提供技術(shù)支持，通過入駐商家的服務提成，維持平臺運轉(zhuǎn)獲取收益，同時依據(jù)商城運營規(guī)則，通過消費者的服務評價，對入駐商家進行監(jiān)督和管理。而政府則對需求方、運營方和服務供給方等發(fā)揮監(jiān)管責任。(詳見圖1)

圖1 多元參與的智慧協(xié)作平臺圖

需要說明的是，上述各方主要通過市場規(guī)律進行服務的提供與滿足。而養(yǎng)老服務本身也具有公益性的特性，市場的逐利性與公益性如何調(diào)適呢？本文認為，針對運營方，政府可通過財政、稅收、補貼等形式，吸引相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建構(gòu)社區(qū)養(yǎng)老服務平臺，在平臺建立運營走上正軌后，運營方可通過供給方的服務提成來獲取收益，從而支持平臺正常運轉(zhuǎn)。對于社區(qū)為主體的供給方，包括各類服務企業(yè)、NGO組織、志愿者等可分類管理，服務企業(yè)按市場原則提供服務，NGO組織提供準市場化服務(政府補貼需求方，由需求方向NGO組織按市場規(guī)律購買服務)，志愿者或個人提供互助服務；對于需求方，針對不同養(yǎng)老群體，政府提供各類服務補貼、代金券等形式通過平臺，依據(jù)市場規(guī)律購買服務。如此，既體現(xiàn)了政府在養(yǎng)老方面的公益性，又保證了服務質(zhì)量和效率。

(三)建構(gòu)和完善監(jiān)督約束與激勵機制

一要完善頂層設計，健全和完善監(jiān)督評估制度，加強政府對各主體責任的監(jiān)督評估力度，切實履行監(jiān)管責任。二要構(gòu)建統(tǒng)一完善的服務質(zhì)量評估機制，統(tǒng)一規(guī)范服務內(nèi)容、服務標準、服務形式、服務技術(shù)手段等。同時結(jié)合政府領(lǐng)導小組評估與專業(yè)的第三方評估，規(guī)范評估流程、評估標準，并將考核結(jié)果與相關(guān)責任主體的績效、利益或榮譽掛鉤，形成激勵約束機制，以防止各主體或子系統(tǒng)為追求本身利益最大化而犧牲整體利益。除此之外，還要利用“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)”，通過信息公開、開通服務評價機制，設立群眾論壇，開發(fā)相應APP等手段，構(gòu)建各主體間相互監(jiān)督的機制和平臺，形成全方位、立體式的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。