蔣云飛

摘要：行刑銜接機制是行政執(zhí)法機關、公安機關和人民檢察院共同促成行刑交叉案件移送與偵辦的工作機制。從權力關系視角看，行刑銜接常被學者認為是行政執(zhí)法機關移送案件時行使的行政權與公安機關及人民檢察院立案偵查時行使的司法權的銜接配合。然而，行刑銜接中不單包含以上行政權與司法權，還包含人民檢察院監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送案件與公安機關立案所行使的檢察權。檢察權性質在學理上存在行政權說、司法權說、雙重屬性權說、法律監(jiān)督權說之論爭，應當立足于人民檢察院的憲法定位以及其在行刑銜接中的法定職責，將行刑銜接中的檢察權定位為法律監(jiān)督權?；诖?，權力關系視角下的行刑銜接應是指行政權、司法權、法律監(jiān)督權的銜接配合。

關鍵詞：權力關系;行刑銜接;行政權;司法權;法律監(jiān)督權

中圖分類號：D9 ? ?文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1009-3605（2019）03-0012-09

一、行刑銜接機制中權力關系的一般解讀

行刑銜接（或曰兩法銜接）機制，即行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，其強調的是行政執(zhí)法機關在查辦違法行為中，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪就及時移送公安機關或人民檢察院以追究刑事責任。自2013年黨的十八屆三中全會《關于全面改革若干重大問題的決定》將“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”作為全面深化改革的戰(zhàn)略部署以來，學界對此問題展開了深入而廣泛探究，特別是對行刑銜接的理論基礎進行了反思。從既有研究文獻看，不少學者從權力關系這一獨特視角來解析行刑銜接機制的基本構造、工作原理與演化進路，冀望為行刑銜接機制的構建與完善奠定理論基礎。誠如學者練育強所言，“必須立足于權力屬性的視角重新思考銜接機制的構建”[1]。誠然，明晰行刑銜接中的權力關系是當前構建與完善行刑銜接機制的理論前提，蓋因行刑銜接表面上是行政執(zhí)法機關、公安機關與人民檢察院針對涉罪案件移送與偵辦的協(xié)作配合，其背后是各項國家公權力之間的銜接配合。

循此思路，學者在研究行刑銜接機制時普遍重視對行刑銜接關涉的權力關系進行分析，均冀望在厘清行刑銜接中的權力屬性及其相互關系的基礎上，構建行之有效的行刑銜接機制。從既有理論研究看，行刑銜接常被學者解讀為“行政執(zhí)法權與刑事司法權的銜接配合”[2]，簡言之，行刑銜接即“行政權與司法權‘兩權的銜接配合”（以下簡稱“兩權”銜接論）。主張“兩權”銜接論的理由在于：行刑銜接“主要涉及行政權與司法權”[3]，行刑銜接不暢（主要表現(xiàn)為“有案不移、有案難移、以罰代刑”現(xiàn)象）的背后“反映的是行政權力的‘一家獨大，反映的是行政權力對司法權力的無視甚至蔑視”[4]，本質上體現(xiàn)的是“國家權力配置失衡”[5]。正因如此，行刑銜接機制建設就是為彌合行政權與司法權的斷裂之處，打破行政權與司法權的藩籬，同時在明確二者權域邊界與各自權能的基礎上實現(xiàn)行政權與司法權的無縫鏈接。

勿需贅言，“兩權”銜接論及理由有一定道理，其主張者均敏銳洞見到行刑銜接機制背后兩項公權力的沖突與配合關系。從字面理解看，所謂行刑銜接機制中的“行”，是指行政執(zhí)法機關的行政執(zhí)法，其主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法機關對違法行為的調查、取證與移送，本質上代表的是行政權的行使;而所謂行刑銜接機制中的“刑”，是指公安機關與人民檢察院（以下簡稱刑事司法機關）的刑事司法，主要表現(xiàn)為刑事司法機關對行政執(zhí)法機關移送而來的案件的承接與處理，本質上代表的是司法權的行使。由此推之，行刑銜接機制建設旨在實現(xiàn)行政權與司法權的銜接配合，以發(fā)揮這兩項公權力在打擊違法犯罪上的強勁合力，有效地追究違法犯罪者的法律責任。因此，加強行刑銜接即“是在各自權能性質準確、權域邊界清晰、權力機關健全的前提下，依法構建二者相互協(xié)調、相互監(jiān)督、相互約束的工作機制體系”[6]。

“兩權”銜接論盡管從權力關系視角揭示了行刑銜接的部分特征，但其論證邏輯及論據(jù)則有待商榷。申言之，若將行刑銜接簡單理解為行政權與司法權的銜接配合，則行刑銜接機制建設在理論上難以有效解釋行刑銜接中檢察監(jiān)督的正當性與合理性，實踐中亦難以充分發(fā)揮人民檢察院的監(jiān)督職能。毫不諱言，行刑銜接的關鍵在于有效發(fā)揮人民檢察院對行政機關移送與公安機關立案的檢察監(jiān)督職能，若將該檢察監(jiān)督職能背后的檢察權排除在行刑銜接之外，抑或是將檢察權簡單歸為司法權范疇，那么人民檢察院主動行使移送監(jiān)督職能（尤其是提前介入犯罪案件偵辦）顯然與其司法機關的身份不相吻合，人民檢察院主動實施法律監(jiān)督的正當性勢必存疑。除了理論上無法自圓其說，行刑銜接機制還可能陷入實踐困頓。理由在于，若將行刑銜接中的檢察權視為司法權，則可能大大削弱人民檢察院作為法律監(jiān)督機關的憲法定位，其直接后果是，勢必弱化人民檢察院對行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案的法律監(jiān)督，從而無法對行刑交叉案件的移送與承接過程展開有效監(jiān)督，最終影響行刑的無縫對接。

顯而易見，目前學界對行刑銜接機制中的權力屬性與權力關系的理解并不精準、不周延甚至存在謬誤。行刑銜接中不單包含行政執(zhí)法機關在移送案件所行使的行政權與公安機關及人民檢察院在立案偵查時所行使的司法權，還包含人民檢察院在監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案時所行使的檢察權，而且各項公權力在銜接配合過程中呈現(xiàn)出復雜、多變樣態(tài)。故此，惟有精準甄別行政權、司法權、檢察權的權力種屬及其內在關聯(lián)，才能深入把握行刑銜接機制的基本構造與工作原理，在此基礎上才能明晰行政執(zhí)法機關、公安機關、人民檢察院之間的職責邊界與協(xié)作事項，最終構建一套符合違法犯罪治理客觀需要與內在規(guī)律的行刑銜接機制。

二、行刑銜接機制關涉的權力屬性剖析

近現(xiàn)代意義上的權力劃分是西方國家憲政的產物，源于國家職能的分化與權力制衡理念的傳播。之所以將權力進行劃分，孟德斯鳩作了經典論述，即“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”[7]，因此“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”[8]，尤其需要“通過制度約束來防止權力行使超出法律的邊界”[9]，此即西方啟蒙思想中的“三權分立”學說。受該學說的影響，國內不少學者在研究行刑銜接機制時簡單套用“三權分立”學說，將行刑銜接等同于行政權與司法權的銜接，即行政執(zhí)法機關移送案件時所行使的行政權與公安機關及人民檢察院立案偵查時所行使的司法權的銜接配合。

但實際上，行刑銜接中不單包含行政權、司法權這兩項公權力，還包含另外一項常為人所忽視甚至誤讀的公權力——檢察權。該檢察權由人民檢察院行使，主要表現(xiàn)為人民檢察院對行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案的檢察監(jiān)督，對行政權和司法權的規(guī)范行使起著監(jiān)督作用，在行刑銜接中扮演著極為關鍵角色。基于此，為深入理解行刑銜接中的權力關系、權力運行邏輯以及重構行刑銜接機制，實有必要對其中的權力屬性及其表征進行分析。

（一）行刑銜接中的行政權

行政權是憲法和法律賦予各級行政機關管理政治、經濟、文化等社會事務的最重要的國家公權力，是與公民和法人切身利益最密切相關的國家公權力，又是國家公權譜系中最容易被濫用的一項公權力。行政權的行使往往以國家強制力為后盾，具體表現(xiàn)為行政處罰、行政強制、行政征收等帶有強制性的手段，因此行政權在行使過程中往往具有積極性、主動性與寬泛性等特征。在行刑銜接中，行政權的行使則表現(xiàn)為行政執(zhí)法機關將其發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件移送公安機關或人民檢察院，具體表現(xiàn)為行政執(zhí)法機關對涉罪案件的調查取證與移送。其中，調查取證是指行政執(zhí)法機關為查明案件事實與收集犯罪證據(jù)，依法派人向有關單位和個人調查取證的行為?？梢?，調查取證權是行刑銜接中行政執(zhí)法機關行使行政權的重要內容。

當行政執(zhí)法機關在調查取證中發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)以及違法事實的后果等涉嫌構成犯罪并依法需要追究刑事責任，必須及時向公安機關移送，此即行政執(zhí)法機關所依法享有的移送權。按照《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）第3條之規(guī)定，行政執(zhí)法機關要想將涉罪案件及時移送公安機關，必須同時滿足事實標準（即違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)以及違法事實的后果等涉嫌構成犯罪）與法律標準（即違法行為人依法需要被追究刑事責任）。換言之，惟有滿足以上兩項刑事犯罪追訴標準，行政執(zhí)法機關才能依法行使涉罪案件移送權。基于以上分析可知，移送權與調查取證權一道共同構成了行刑銜接中的行政權。

（二）行刑銜接中的司法權

行政權與司法權均屬于執(zhí)行權的范疇，二者根本區(qū)別是“司法權以判斷為本質內容，是判斷權，而行政權以管理為本質內容，是管理權”[10]。據(jù)此言之，司法權以判斷為根本屬性，即根據(jù)特定的案件事實和既定的法律規(guī)則來判斷驗證對象的真?zhèn)闻c是非曲直。行刑銜接中的司法權主要是指刑事司法權，主要體現(xiàn)為刑事司法機關（主要是指公安機關）對行政執(zhí)法機關移送而來的案件的承接、審查和處理。所謂承接，是指公安機關接受行政執(zhí)法機關移送而來的案件，《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）第7條將之解釋為“公安機關應當在涉罪案件移送回執(zhí)上簽字”。在承接涉罪案件之后，公安機關對移送的涉罪案件作出事實審查（即審查是否具有犯罪事實）和法律審查（即審查是否需要追究刑事責任）。完成對涉罪案件的審查后，公安機關有權作出立案、不予立案以及撤銷案件的決定，但無論作出何種決定，都應當在作出決定之日起3日內書面通知環(huán)保部門并抄送同級人民檢察院。按照行政權與司法權的“區(qū)分原則”（即行政權屬管理權而司法權屬判斷權），公安機關對行政執(zhí)法機關移送案件的承接、審查與處理均帶有判斷特征，均需要公安機關依據(jù)現(xiàn)有的案件事實與既定的法律規(guī)范作出判斷或取舍，因此行刑銜接中公安機關行使的權力明顯屬于司法權，而非以管理為本質特征的行政權。

（三）行刑銜接中的檢察權

在行刑銜接過程中，行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案是一個相對封閉的系統(tǒng)，若行政執(zhí)法機關與公安機關不主動公開案件涉罪移送信息，外界一般無法知曉涉罪案件是否得到依法移送、受理與立案，加之若缺乏強有力的監(jiān)督機制，勢必導致案件移送隨意化與無序化，最終導致“有案不移”“以罰代刑”“案件移送后得不到有效處理”等問題。人民檢察院的及時介入，可有效防止行政執(zhí)法機關與公安機關在案件移接中濫用權力，促進涉罪案件的有序移送與順暢承接。人民檢察院對行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案的監(jiān)督毫無疑問屬于檢察權行使的范疇，檢察權對行政權與司法權的規(guī)范行使發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。正如學者劉遠所言：“銜接機制全部問題的癥結在于，行政執(zhí)法權處于強勢，而法律監(jiān)督權處于弱勢，兩種權力系統(tǒng)的強弱反差致使對行政執(zhí)法權乃至整個行政權系統(tǒng)缺乏應有的監(jiān)督。無數(shù)經驗都已表明，解決權力異化的首要途經是以權力制約權力”[11]。

行刑銜接中的檢察權表現(xiàn)在諸多方面：第一，人民檢察院對行政執(zhí)法機關是否移送、是否及時移送以及是否按法定形式移送展開監(jiān)督?！缎姓?zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）以及部分規(guī)范性文件均明確規(guī)定了人民檢察院的移送監(jiān)督職權，現(xiàn)實中也需要人民檢察院對行政執(zhí)法機關的移送行為實施監(jiān)督，以有效監(jiān)督和規(guī)范行政權的行使。第二，人民檢察院對公安機關是否立案以及是否及時立案展開監(jiān)督，其法律依據(jù)是《人民檢察院組織法》（1986）第5條。第三，人民檢察院接受行政執(zhí)法機關或公安機關移送的涉嫌職務犯罪的案件及線索。第四，人民檢察院提前介入到行政執(zhí)法過程中，以有效督促行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案。毫不諱言，以上人民檢察院行使的檢察權無疑是規(guī)范行政權與司法權依法行使的重要法寶，亦是促進涉罪案件有序移送以及實現(xiàn)行刑無縫銜接的重要推助力。

三、行刑銜接機制中檢察權性質的定位

無疑，人民檢察院在行刑銜接中扮演著極為重要的角色。對于人民檢察院行使權力（即檢察權）的性質的不同認定直接影響著行刑銜接中檢察監(jiān)督工作能否得到有效開展以及能否有效監(jiān)督制衡行政權與司法權，因此準確界定行刑銜接中檢察權性質對強化行刑銜接中的檢察監(jiān)督以及充分發(fā)揮行刑銜接機制的效用至為重要。

（一）檢察權性質的學理論爭及其評析

當前學界對檢察權性質的認識，主要有四種不同觀點。第一，行政權說。該學說認為，檢察權屬于行政權，人民檢察院屬于行政機關。理由在于：首先，檢察權不具有終局性、中立性、被動性、獨立性的特征，而是“具有明顯的行政屬性”[12];其次，人民檢察院的組織活動原則是“檢察一體制”，此原則“具有明顯上命下從的行政屬性”[13]2-8;最后，將檢察權視為行政權“可整合有限的司法資源，提高訴訟效率”[14]。第二，司法權說。該學說認為，檢察權屬于司法權，人民檢察院屬于司法機關。主要理由有：一方面，“檢察權與審判權的‘接近度以及檢察官與法官的‘近似性”[13]2-8;另一方面，“將其定位為司法權有助于避免行政干預司法”[15]。第三，雙重屬性說。該學說認為，檢察權兼具行政與司法雙重屬性。理由在于：“檢察權源于行政權，又與司法權結合，因此，說它是具有行政與司法雙重特性的權力更符合實際”[116]。第四，法律監(jiān)督權說。該學說認為，檢察權屬于法律監(jiān)督權。主要理由是：“法律監(jiān)督是檢察權的本質特點，司法屬性和行政屬性都只是檢察權的兼有特征和局部特征。任何對檢察權性質的全面把握，都必須立足于法律監(jiān)督，兼顧司法性和行政性”[17]14-17，且“監(jiān)督性是檢察權與生俱來的品格，將檢察權定位為法律監(jiān)督具有‘國際合理性與‘本土合理性”[18]。概言之，行政權說、司法權、雙重屬性權說、法律監(jiān)督權說成為時下學界對檢察權性質的主要認知。

筆者認為，以上學者對檢察權性質的不同定位均各有其道理，之所以得出相左的結論，僅僅是因為分析視角不一樣而已。行政權說立足于人民檢察院的組織體制視角，將檢察權界定為具有“上命下從”屬性的行政權更為合理;司法權說立足于人民檢察院的司法功能視角，將其界定為司法權有助于制衡行政權;雙重屬性說則是對行政權說與司法權說的折中;法律監(jiān)督權說立足于法律監(jiān)督視角，檢察權既可對行政權的監(jiān)督，也可對司法權的監(jiān)督。由于觀察視角不一，因此檢察權也為世人展現(xiàn)出不同樣貌，發(fā)揮著不同的價值功能。正如學者所言：“在闡釋檢察機關的權力來源時，我們可以概括稱之為‘檢察權;在討論檢察機關的獨立性時，我們應當稱之為‘司法權;而在研究檢察機關的功能及其與行政機關、審判機關的關系時，我們應當稱之為‘法律監(jiān)督機關”[19]。盡管檢察權的性質呈現(xiàn)多重樣貌，但在行刑銜接中，人民檢察院應該扮演何種角色？檢察權又應該如何定位？這些問題是行刑銜接機制構建與完善中不容回避的理論問題。針對這些問題，無論是現(xiàn)行立法還是理論研究都未給出明確答案，也正因如此，人民檢察院在目前行刑銜接實踐中處于較為尷尬的地位，以至于人民檢察院難以發(fā)揮其應有的檢察職能。

（二）行刑銜接中檢察權性質的定位

事實上，無論是行政權說、司法權說還是雙重屬性權說，其主張者均是立足于人民檢察院作為公訴機關而推導出的結論。但在行刑銜接中，人民檢察院并非單純的公訴機關，其更多扮演的是國家法律監(jiān)督機關，其主要職責在于對行政機關是否依法移送案件與公安機關是否依法立案的監(jiān)督。為此，筆者擬立足于行刑銜接中人民檢察院的法定職責以及人民檢察院本身的憲法定位來揭示檢察權的性質。

根據(jù)《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001）、《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（2006）、《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（2011）等規(guī)定，行刑銜接中的人民檢察院主要行使三項職責：對行政執(zhí)法機關的移送監(jiān)督、對公安機關的立案監(jiān)督、對涉嫌職務犯罪的立案偵查。立足于以上三項檢察監(jiān)督職責，若將檢察權定位為行政權，那么人民檢察院應屬于“上命下從”的行政執(zhí)法機關，此時如何去監(jiān)督同樣作為行政執(zhí)法機關的移送行為，顯然缺乏法律依據(jù);若將檢察權定位為司法權，那么人民檢察院應屬于具有居中、裁判屬性的司法機關，那么人民檢察院主動實施移送監(jiān)督顯然與其司法機關的身份明顯不相吻合;若將檢察權定位為雙重屬性權，那么無論人民檢察院行使行政權還是行使司法權均無法推導出其具有監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案之職責的結論。為此我們不妨轉換觀察視角，從人民檢察院在行刑銜接中的角色定位以及職責行使特征看，人民檢察院明顯扮演的是法律監(jiān)督機關角色，其行使的權力顯然屬于法律監(jiān)督權。

之所以將行刑銜接中的檢察權定位為法律監(jiān)督權，主要有三方面的理由：第一，從憲法定位看，人民檢察院屬于國家的法律監(jiān)督機關，作為法律實施者的行政執(zhí)法機關與公安機關均為人民檢察院實施法律監(jiān)督的對象。第二，從監(jiān)督方式看，檢察監(jiān)督明顯帶有法律監(jiān)督屬性。人民檢察院對行政執(zhí)法機關的移送監(jiān)督與對公安機關的立案監(jiān)督毫無疑問屬于法律監(jiān)督的范疇，但人民檢察院對職務犯罪案件所行使的偵查權是否屬于法律監(jiān)督的范疇呢？有學者亦給出了肯定答案，他認為，“檢察機關的偵查權具有法律監(jiān)督的性質，因為它是為發(fā)現(xiàn)和證實運用國家權力執(zhí)行法律的過程中存在的違法行為之目的服務的，是附屬于維護國家法律統(tǒng)一正確實施的法律監(jiān)督權的一種手段”[20]。第三，從監(jiān)督功能看，檢察監(jiān)督主要為規(guī)范行政權與司法權的規(guī)范行使，以實現(xiàn)行政權、司法權、檢察權之間的相互制衡為核心要義。

基于以上分析，行刑銜接中的檢察權宜定位為法律監(jiān)督權，人民檢察應定位為法律監(jiān)督機關。需要特別注意的是，將檢察權定位為法律監(jiān)督權并非否定其不具有行政權或司法權屬性，而是指“法律監(jiān)督才是檢察權的本質特點，司法屬性和行政屬性都只是檢察權的兼有特征和局部特征”[17]14-17。因此，未來在完善行刑銜接機制時，應當立足于檢察權屬法律監(jiān)督權這一學說的基礎上，在法律層面明確賦予人民檢察院對行政執(zhí)法機關的移送監(jiān)督權，強化對公安機關的立案監(jiān)督權，同時建立相應的配套保障制度，譬如，檢察機關提前介入制度、經費支持與技術保障制度、聯(lián)席會議制度、案件咨詢制度、案件信息共享制度，等等，如此才能提升人民檢察院實施法律監(jiān)督的積極性與主動性，才能更好地監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送與公安機關立案。

四、行刑銜接機制中權力關系的本質揭示

立足于檢察權屬法律監(jiān)督權說，權力視角下的行刑銜接并非學界所認為的行政權與司法權的銜接配合（即“兩權”銜接論），而應是行政權、司法權與法律監(jiān)督權之間的銜接配合（即“三權”銜接論），惟此才能保證各公權力不超越各自權限，才能徹底打破各公權力“分而治之”的局面，才能夠保證最大化地發(fā)揮各公權力的效用，行刑銜接機制也才能真正發(fā)揮其功效。具體而言，權力關系視角下行刑銜接機制主要體現(xiàn)在如下三方面：

（一）行政權與檢察權的銜接配合

根據(jù)我國憲法之規(guī)定，檢察權由人民檢察院行使，行政權則掌握在行政機關手中。從權力運行的實然狀態(tài)看，“行政權是行使最頻繁、與公民接觸最多的權力，易產生腐敗、濫權后果，必須予以制約與監(jiān)督，而檢察權的本質和核心是制約和監(jiān)督行政權，以權力制約權力，確保行政權法治化、規(guī)范化”，因此行政權的規(guī)范運行有賴于檢察權的有效監(jiān)督。從法律依據(jù)上看，以檢察權制約行政權也有充分的法律依據(jù)。我國《憲法》第129條規(guī)定，“檢察機關是透過啟動法律監(jiān)督程序而非通過行使實體性或終局性的裁決權來實現(xiàn)追訴犯罪，監(jiān)督國家權力的正確行使，保障人權，維護社會的安寧和秩序，促進社會實現(xiàn)公平正義等功能的”[21]。盡管2018年新出臺的《國家監(jiān)察法》剝離了人民檢察院的自偵職能，但人民檢察院屬國家法律監(jiān)督機關之憲法定位并未動搖，其公益訴訟職能也將被進一步凸顯，旨在有效鉗制行政權，最終實現(xiàn)檢察權與行政權的制衡和互動。具體在行刑銜接過程中，人民檢察院不僅有權對行政執(zhí)法機關移送案件展開監(jiān)督，也有權提前介入刑事案件的調查、偵查與取證，以促進涉罪案件的有序移送，這些均體現(xiàn)了檢察權與行政權的銜接配合。

（二）行政權與司法權的銜接配合

行政權具有積極、主動的特質，而司法權則相對內斂與中立，由于涉及對違法犯罪者刑事責任的追究，因此刑事司法機關必須貫徹謙抑性理念。但行刑銜接過程中，為監(jiān)督行政機關依法行使權力，刑事司法機關在一定程度上可突破刑法謙抑性的“緊箍咒”，積極介入到涉罪案件的偵辦中。譬如，在重特大、疑難復雜、社會影響較大的環(huán)境污染犯罪案件中，公安機關或人民檢察院可提前介入案件，以督促案件移送、引導調查取證以及查辦背后的失職瀆職犯罪，這有助于避免環(huán)保部門在部門保護主義與地方保護主義的影響下選擇“有案不移”或“以罰代刑”。人民檢察院提前介入涉罪案件，體現(xiàn)了司法權與行政權的銜接配合，“避免出現(xiàn)權力合一、缺乏制衡的現(xiàn)象”[22]。需要注意的是，人民檢察院提前介入涉罪涉罪案件偵辦也是有一定限度的，即不能超越自身權限實施立案偵查，同時也不能干預行政機關的正常執(zhí)法，正如《重慶市關于檢察機關提前介入引導取證工作辦法（試行）》規(guī)定的那樣“檢察官不得對案件處理結果發(fā)表意見、不得干預正常的環(huán)境執(zhí)法活動”。

（三）司法權與檢察權的銜接配合

除行政權與檢察權、行政權與司法權需要銜接配合外，行刑銜接機制建設必須考慮到司法權與檢察權的銜接配合，這里的司法權主要是指公安機關行使的偵查權。在學理層面，公安機關偵查權的性質主要有行政權說與司法權說之爭，其中行政權說認為，公安機關偵查“本身屬于訴訟之外的職能，偵查權不是司法權，而應為行政權”。但也有學者認為“將偵查權的性質歸為行政權在理論上無法自圓其說，而在司法實踐過程中，這種做法也是有害的”[23]，在此基礎上，該學者提出將偵查權定位為司法權。筆者認為以上觀點均有一定道理，但對偵查權性質的界定應當立足于具體情境。在行刑銜接實踐中，公安機關行使偵查權標志著刑事司法程序的啟動，其目的在于追究行為人的刑事責任，因此宜將偵查權定位為司法權，該項司法權與行政權、檢察權也存在銜接配合關系，其中司法權與檢察權的銜接配合體現(xiàn)在：若公安機關不依法立案，人民檢察院可提出檢察意見或要求其說明不立案的理由，從而有效督促公安機關立案偵查。人民檢察院受理公安機關移送的案件后，應當將案件處理決定通知公安機關;公安機關不服人民檢察院作出的決定的，可向上一級人民檢察院提請復核?？偠灾痉嗯c檢察權“是一種權力分工與制約平衡的關系”[24]，惟此才能更好地實現(xiàn)涉罪案件的有序移送與承接。

基于以上判斷，行刑銜接機制建設標志著國家正式從權力運行機制層面，對行政執(zhí)法機關、公安機關、人民檢察院在案件移送中的權力進行相互制衡，使行政權與司法權、行政權與檢察權之間保持密切的銜接配合。由于人民檢察院行使的檢察權本質上為法律監(jiān)督權，且與行政權、司法權相平行，故權力視角下的行刑銜接是行政權、司法權、法律監(jiān)督權“三權”之間的銜接配合。立基于此，行刑銜接機制建設應當彌合行政權、司法權與法律監(jiān)督權的斷裂之處，徹底扭轉各權力“分治”之局面，最終實現(xiàn)行刑的無縫對接。

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責任編輯：秦小珊