林燕

行政單位作為國家政策的主要實施者，其管理水平高低在一定程度上影響著國家的政府服務能力。在實踐中，多數(shù)行政單位通過建立內(nèi)部控制體系來提升其管理水平，但是受管理理念和管理環(huán)境等因素的影響，造成部分行政單位的內(nèi)部控制體系管控力度不足，亟待優(yōu)化?；诖?，本文從加強行政單位內(nèi)部控制的積極意義分析入手，總結(jié)了當前我國行政單位在實施內(nèi)部控制過程中存在的常見問題，并在此基礎上提出了較為具體的優(yōu)化途徑，意在為行政單位完善其內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部管理水平提供有價值的參考。

一、行政單位內(nèi)部控制概述

行政單位內(nèi)部控制主要是指行政單位通過制定業(yè)務流程、制度和措施等對單位的各項經(jīng)濟活動進行管控和風險防范，以保障單位運營管理的合法合規(guī)性、會計相關資料的真實完整性、資產(chǎn)的安全性以及運營管理的高效性等控制目標的實現(xiàn)。

行政單位的內(nèi)部控制特殊性主要體現(xiàn)在三個方面：一是運營目標是以提升公共服務質(zhì)量和效率為主，不以營利為目的;二是預算管理側(cè)重點在于資金等社會資源的有效管理以使其效率達到最高;三是在監(jiān)督監(jiān)控方面的來源更廣，即其監(jiān)督監(jiān)控主要有內(nèi)部監(jiān)督、上級部門的外部監(jiān)管和社會公眾的監(jiān)督三個來源。

二、加強行政單位內(nèi)部控制的積極意義分析

加強行政單位的內(nèi)部控制機制對于提升行政單位的內(nèi)部管理水平、防范管理風險具有積極意義，具體體現(xiàn)在兩大方面：一方面是對于行政單位所擁有的各項資源的優(yōu)化配置具有促進作用，從而有利于提高財政資金的使用效率，強化對單位人力資源的管控;另一方面則是能夠為行政單位有序開展各項服務工作，履行其職能提供必要的制度保障，從而有效的規(guī)范了單位管理層的經(jīng)濟活動行為，控制了廉政風險發(fā)生的機率。

三、當前我國行政單位內(nèi)部控制存在的常見問題

完善有效的內(nèi)部控制對行政單位的資源優(yōu)化配置和提升管理效率、防范管理風險等方面具有積極的促進作用。在實務中受管理理念和管理環(huán)境等因素的影響，部分行政單位在實施內(nèi)部控制的過程中存在如下常見問題：

（一）單位層面內(nèi)部控制存在的常見問題分析

單位層面的內(nèi)部控制與整體性、制度性的內(nèi)容有關，屬于內(nèi)部控制的宏觀層面，主要包含控制環(huán)境、風險評估、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等。在實務中，行政單位受其業(yè)務特點、管理理念及管理體制等方面的影響，其單位層面的內(nèi)部控制在實施過程中存在的常見問題主要集中在兩個方面：

一是內(nèi)部控制環(huán)境亟待改善，較為薄弱。當前行政單位在實施內(nèi)部控制的過程中存在較多障礙和問題的主要原因之一就是控制環(huán)境較為薄弱，具體體現(xiàn)在：首先是內(nèi)部控制意識較為缺乏，即單位管理層沒有充分意識到內(nèi)部控制對單位管理水平提升的積極意義，在管理工作中不能充分利用內(nèi)部控制的相互牽制思維來強化內(nèi)部管控力度;其次是在授權(quán)審批方面存在瑕疵，即沒有建立“三重一大”實現(xiàn)的審批機制或者聯(lián)簽制度，部分單位即便建立了相應的機制卻沒有嚴格執(zhí)行，從而導致單位存在“內(nèi)部控制人”、“一支筆”等現(xiàn)象;最后是單位的內(nèi)部控制制度制定的不夠規(guī)范全面，造成對經(jīng)濟活動和管理活動的約束不夠全面嚴謹。

二是風險評估防范體系不健全。當前行政單位在風險評估防范方面不健全主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是單位管理層的風險意識布薄弱，認為行政單位主要是以社會公共服務為主，不會與企業(yè)一樣存在經(jīng)營管理方面的風險，因此在管理過程中缺乏必要的風險防范意識，造成財政資金的使用效能低下;另一方面是缺乏必要的風險評估、預警及防范流程和體系，從而造成單位不能快速高效的識別潛在的風險并制定相應的應對措施，在面對突然發(fā)生的風險時，基本上處于被動應付的狀態(tài)。

（二）具體業(yè)務層面內(nèi)部控制存在的常見問題分析

對于行政單位來說，其具體業(yè)務層面的內(nèi)部控制主要包含預算管理、資產(chǎn)管控、業(yè)務收支管控、政府采購業(yè)務控制、合同管理和項目建設控制六大方面的內(nèi)容。在實務中，行政單位在具體業(yè)務層面容易出現(xiàn)問題的內(nèi)部控制集中體現(xiàn)在預算管理和資產(chǎn)管控兩個方面：

一是預算管理的約束力弱化，經(jīng)費支出管理力度不足。預算是行政單位業(yè)務層面內(nèi)部控制的企業(yè)，其管控合理有效與否直接關系著行政單位其他內(nèi)部控制活動的有效性。在實務中，部分行政單位在預算管理方面存在約束力較弱，經(jīng)費支出管理力度不足的問題，究其原因主要是因為兩方面因素的影響：其一是在預算編制過程中仍然以增量預算為主，造成預算項目及其支出金額等與預算年度的實際情況契合度較差，造成預算在執(zhí)行過程中存在過于寬松等現(xiàn)象，缺乏剛性約束力;其二是受預算控制力較弱的影響，單位在經(jīng)費支出方面難以有效執(zhí)行相應的標準，存在變通的現(xiàn)象，從而加劇了一些單位在經(jīng)費支出方面的隨意性和不合理性的風險。

二是資產(chǎn)管控無序。資產(chǎn)是行政單位提供公共服務的重要基礎，一直以來行政單位在資產(chǎn)管控過程中普遍存在“重購買輕管理”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是將部分應該核算納入固定資產(chǎn)管理的資產(chǎn)以低值易耗品的形式核算，沒有列入固定資產(chǎn)明細賬可以查找追溯，給部分違規(guī)行為帶來了空間;二是缺乏較為嚴格的固定資產(chǎn)盤點和清理制度，固定資產(chǎn)管理存在賬實不符等問題。

四、行政單位優(yōu)化內(nèi)部控制的途徑

結(jié)合上文所述行政單位在實施內(nèi)部控制過程中存在的常見問題及內(nèi)部控制的相關理論，建議從以下角度采取對策對行政單位的內(nèi)部控制進行優(yōu)化：

（一）單位層面的內(nèi)部控制強化途徑

1.改善行政單位的內(nèi)部控制環(huán)境

行政單位要改善自身的內(nèi)部控制環(huán)境，為內(nèi)部控制的實施提供一個良好的環(huán)境，可從兩方面入手：一是單位管理層在管理實踐中積極應用內(nèi)部控制的相互牽制思維，在對內(nèi)部控制制度完善的基礎上，通過強化制度執(zhí)行來提高內(nèi)部控制管控的有效性;二是明確“三重一大”事項的范圍并建立授權(quán)審批機制或者聯(lián)簽制度，以有效杜絕“內(nèi)部控制人”、“一支筆”等問題的出現(xiàn)，增強內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，從而為單位內(nèi)部控制的順利有效實施創(chuàng)造一個優(yōu)質(zhì)的環(huán)境。

2.健全風險評估防范體系

對于行政單位來說，要健全其風險評估防范體系，須按照三個步驟來實施：第一步是管理層應當摒棄行政單位無風險的錯誤理念，在日常的運營管理過程中具有風險防范意識;二是在單位內(nèi)部建立嚴格的“風險管理目標設定—風險識別—風險分析與應對”流程和制度，強化風險評估的責任意識，強化風險的事前和事中控制，降低單位因風險而發(fā)生經(jīng)濟損失的機率;三是在單位內(nèi)部根據(jù)實際管理需求和對風險較為敏感的財務和非財務指標，建立風險預警指標體系來對風險進行必要的預測。

（二）具體業(yè)務層面的內(nèi)部控制強化途徑

1.強化預算管控的約束力

預算管控約束力的加強需要從兩個方面來采取措施：一方面是改善預算編制的方法，即改變增量預算的單一編制方法，將零基預算、彈性預算等預算編制方法綜合使用，提升預算編制數(shù)據(jù)與預算年度實際的契合性，從而提高預算在執(zhí)行過程中的剛性約束力;另一方面則是行政單位在經(jīng)費支出過程中要嚴格落實國家的和地方的相關規(guī)定標準，并強化監(jiān)督，防止通過變通的方式提高經(jīng)費支出標準，在加強預算管控約束力的同時，降低單位的管理風險。

2.建立完備的資產(chǎn)管控制度

在內(nèi)部控制實務中要建立完備的資產(chǎn)管控制度，需從兩個方面進行：一是強化行政單位的固定資產(chǎn)核算工作，可在資產(chǎn)管控內(nèi)部控制制度中對固定資產(chǎn)的入賬金額、使用年限等進行明確，防止利用變通核算實施違規(guī)行為的發(fā)生;二是完善資產(chǎn)的盤點、清查和處置制度，充分掌握資產(chǎn)的去向及其實際狀況，在確保賬實相符的同時，有效防范國有資產(chǎn)的流失。

五、結(jié)語

本文在總結(jié)行政單位實施內(nèi)部控制過程中分別在單位層面和具體業(yè)務層面存在常見問題的基礎上，提出了具有針對性的優(yōu)化途徑，以期能夠為行政單位提高其內(nèi)部控制水平，改善公共服務質(zhì)量提供有益參考。（作者單位：舟山市定海區(qū)人民政府馬岙街道辦事處 ）