張英楠

【摘要】全盤(pán)做好教育工作是國(guó)家治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，需要國(guó)家大量的資金投入。本文回顧了我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展及有關(guān)教育投入的政策，并結(jié)合美國(guó)的教育資金投入情況，具體分析我國(guó)政府的教育投入情況，從而得出我國(guó)的教育資金投入存在不充足和不平衡的問(wèn)題，并對(duì)預(yù)算支出中的教育投入所存在的問(wèn)題提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算支出 教育投入 財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)

一、我國(guó)教育投入政策的回顧

百年大計(jì)，教育為本。教育關(guān)乎民族的素質(zhì)、國(guó)家的命運(yùn)，國(guó)家的未來(lái)掌握在年輕人的手中，而年輕人的培養(yǎng)和塑造取決于教育的質(zhì)量。因此，世界各國(guó)都將教育放在國(guó)家工作的戰(zhàn)略地位，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、印度這幾個(gè)國(guó)家對(duì)教育的投入占GDP的比重在2011年分別為5.22%、5.75%、5.52%、4.81%、3.78%和3.72%，各國(guó)的教育投入比重都在4%左右或以上，但各個(gè)國(guó)家的教育政策存在不同，這會(huì)導(dǎo)致各國(guó)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不同，當(dāng)企業(yè)、家庭投入較多的教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，政府自然就投入的少一些。因此，要綜合各國(guó)的教育政策分析國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)投入。

中國(guó)的教育事業(yè)的發(fā)展從未停歇。1949年中國(guó)的文盲率是80%，小學(xué)入學(xué)率是20%，到2012年底，全國(guó)普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲地區(qū)的人口覆蓋率已提高到95%，2014年文盲人口占15歲及以上人口的比重為4.96%，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)99.81%。我國(guó)的教育事業(yè)取得了輝煌的成績(jī)，教育財(cái)政支出發(fā)揮著弘揚(yáng)教育理念、引導(dǎo)教育發(fā)展的作用。

在漫長(zhǎng)的教育建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家出臺(tái)了一系列的教育支出政策。中國(guó)從1980年代開(kāi)始強(qiáng)調(diào)教育資金來(lái)源的多元化，除政府預(yù)算內(nèi)撥款之外，從1980年代中期開(kāi)始，城市和農(nóng)村的教育附加費(fèi)成了一個(gè)重要的資金來(lái)源。2001年國(guó)務(wù)院建立了“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制，2005年和2007年又分別進(jìn)一步完善了農(nóng)村義務(wù)教育“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主”的體制；1985年中共中央會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，規(guī)定中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)；1993年，國(guó)家發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，綱要指出要逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家生產(chǎn)總值的比例，“八五”期間逐步提高到全國(guó)平均不低于15%。2005年發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制體制改革的通知》；2010年發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102010）》，其中包含教育投入機(jī)制研究的內(nèi)容。

近年來(lái)，在21世紀(jì)初基本完成了普及九年義務(wù)教育的工作后，國(guó)家將教育工作的重心向?qū)W前教育、特殊教育和高等教育等方面轉(zhuǎn)移。我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政性投入方針為支持教育優(yōu)先發(fā)展，創(chuàng)新構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，全面均衡發(fā)展學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育，致力于改善貧困地區(qū)學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)改善以及完善學(xué)生資助政策體系。

二、美國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入概況

美國(guó)的教育政策開(kāi)始的較早，已經(jīng)發(fā)展得相對(duì)完善，教育投入是各州最主要的公共開(kāi)支。政府對(duì)教育的投入受教育的公共支出占GDP的百分比和占公共支出總額百分比的影響，2011年，美國(guó)的公共教育支出占GDP的比重為5.2%，占政府公共支出總額的13.05%。

作為世界教育大國(guó)，美國(guó)在教育上的投入巨大，每年國(guó)民生產(chǎn)總值的約7.5%都被投入到教育上：

觀察美國(guó)1965年至2011年共47年間的教育支出總額及其占GDP的比重，可知，美國(guó)的教育支出一直維持在一個(gè)較高的水平，其絕對(duì)數(shù)額隨時(shí)間和經(jīng)濟(jì)變化有明顯的增長(zhǎng)，2011年的支出額約為1965年的4倍；教育支出占GDP的比重隨時(shí)間推移波動(dòng)上升，但基本穩(wěn)定在7%左右的水平。

近幾年，盡管對(duì)教育機(jī)構(gòu)的總支出減少，美國(guó)公共教育支出占GDP的比例仍然相對(duì)較高，尤其是對(duì)高等教育的支出占GDP的比例一直維持在較高水平。雖然美國(guó)是2008年和2012年間降低教育支出的六個(gè)國(guó)家之一，但是美國(guó)降低的幅度最小，不到1%。因?yàn)橹С隹傤~的增加沒(méi)有跟上入學(xué)學(xué)生數(shù)量的增加，高等教育的生均投入在2008年和2012年之間下降了9%。盡管生均支出總額減少，2012年對(duì)小學(xué)、中學(xué)和高中教育機(jī)構(gòu)的支出仍占GDP的3.6%。美國(guó)的高等教育支出占GDP的比例為2.8%，是OECD國(guó)家中最高的。對(duì)高等教育院校的投入份額占GDP的比例在2008年和2012年之間增加了0.3%。

高等教育機(jī)構(gòu)的大部分資金由家庭通過(guò)學(xué)費(fèi)提供，雖然這可能增加進(jìn)入高等教育門(mén)檻的難度，但美國(guó)也為學(xué)生提供大量的公共財(cái)政支持。美國(guó)的高等教育主要是私人出資，有62%的資金來(lái)自私人（經(jīng)合組織的平均水平為30%），這一比例在2008年和2012年之間增加了3.5%。資助高等教育院校的46%左右資金來(lái)自家庭的學(xué)費(fèi)和其他直接付款，該比例在經(jīng)合組織國(guó)家中排第二（日本為52%）。美國(guó)的高等教育融資模式是基于高學(xué)費(fèi)和成熟的學(xué)生資助系統(tǒng)，高學(xué)費(fèi)可能會(huì)限制貧窮的學(xué)生進(jìn)入高等教育，所以有學(xué)生資助系統(tǒng)作為補(bǔ)充，該學(xué)生資助系統(tǒng)假設(shè)學(xué)生和他們的家庭需要承受一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。除去國(guó)際學(xué)生后美國(guó)學(xué)生的升學(xué)率僅為51%，低于經(jīng)合組織的60%的平均水平。2014年度，只有15%的全日制本科生或同等學(xué)歷的學(xué)生沒(méi)有受益于公共貸款或獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金。

三、我國(guó)的教育投入情況

我國(guó)預(yù)算中的教育支出屬于一般公共預(yù)算支出中的一般公共服務(wù)支出，具體包括教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學(xué)教育、特殊教育、進(jìn)修及培訓(xùn)、教育費(fèi)附加安排的支出和其他教育支出。我國(guó)總體的教育支出情況如下圖：

由上面的圖形可以看出，我國(guó)的教育支出額在1992年之前一直平穩(wěn)保持在極低的水平，隨著經(jīng)濟(jì)的逐步攀升，1992年以后，我國(guó)的教育支出額穩(wěn)步大幅上升，為了完成政府規(guī)定的4%的目標(biāo)，2011年、2012年增速陡然加快，之后增速又落回之前的水平。

國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出額受GDP和財(cái)政收入總額這兩個(gè)因素的影響，在1992年至2014年間，中國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)迅速，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例也稍有增長(zhǎng)，然而此比重跟美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在一定的差距。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重變化趨勢(shì)較為穩(wěn)定，后期緩慢提高，2012年達(dá)到峰值，完成了國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%目標(biāo)，落后了計(jì)劃12年。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重在1992年至2014年之間呈現(xiàn)圍繞0.17水平波動(dòng)的趨勢(shì)，并不帶有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。由圖也可以看出，1992年至2013年這22年間，在我國(guó)的財(cái)政支出總量有限的情況下，我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比例一直維持在一個(gè)較高的水平，且平均數(shù)值為17.51%，由此國(guó)家對(duì)教育支出的重視程度可見(jiàn)一斑。其在2005年的比重最低，在1996年的比重最高。曲線的后半段，因?yàn)?006年全國(guó)人大通過(guò)“十一五規(guī)劃”，提及了1993年提出的4%的目標(biāo)，使得國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出增加，引起教育支出占財(cái)政支出總額的比重也開(kāi)始上升，并于2012年取得最大值。但是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出是由國(guó)家財(cái)政支出和GDP兩個(gè)因素共同決定，而財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重仍然較低。

回顧我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)支出問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入一直處于相對(duì)來(lái)說(shuō)不能滿足教育經(jīng)費(fèi)需求的狀態(tài)中，但是教育經(jīng)費(fèi)需求與支出間的缺口正在逐年縮小。

但是由于我國(guó)地域遼闊、人口稠密，以生均成本來(lái)衡量的教育支出仍有不足，教育經(jīng)費(fèi)投入存在不平衡的問(wèn)題。關(guān)于地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的不平等問(wèn)題，中央政府曾做過(guò)多種努力，例如針對(duì)財(cái)力不足、發(fā)放教師工資有困難的縣，省級(jí)政府需要通過(guò)調(diào)整財(cái)政體制和增加轉(zhuǎn)移支付解決農(nóng)村中小學(xué)教師的工資發(fā)放問(wèn)題；同時(shí)中央財(cái)政需要對(duì)中西部國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣予以適當(dāng)補(bǔ)助，幫助它們建立農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。但是這些努力對(duì)我國(guó)的城鄉(xiāng)、地區(qū)間的不平衡仍然是杯水車(chē)薪。

四、預(yù)算支出的教育投入存在的問(wèn)題及對(duì)策

1、規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目，統(tǒng)一支出口徑

在近年來(lái)教育數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的發(fā)展過(guò)程中，曾出現(xiàn)多次的指標(biāo)變化。1998年、2008年和2012年教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)都發(fā)生了變化，這些使前后數(shù)據(jù)的可比性降低，也使我們保持?jǐn)?shù)據(jù)口徑一致的難度加大。2007年我國(guó)進(jìn)行了政府收支分類(lèi)改革，形成了新的政府收支分類(lèi)體系，這是我國(guó)財(cái)政發(fā)展過(guò)程中的必經(jīng)改革，改革后的教育科目包括教育事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)支出、行政管理費(fèi)、外事費(fèi)等，口徑的變化較大，但是在進(jìn)行法定支出預(yù)算時(shí)仍然使用原口徑，這就使得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的計(jì)算出現(xiàn)偏差。在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一支出口徑是為了今后的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)比較、預(yù)算收支的編制、規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用等多項(xiàng)后續(xù)工作打好基礎(chǔ)，也消除了地方政府利用這種模棱兩可的性質(zhì)根據(jù)政策計(jì)算教育經(jīng)費(fèi)收支的可能性。

2、建設(shè)預(yù)算法治保障，規(guī)范預(yù)算行為

法治完善的國(guó)家，預(yù)算編制、執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督的約束都主要來(lái)自于法律、法規(guī)的強(qiáng)制性和法定性，法律強(qiáng)有力的約束性使得預(yù)算在既定的軌道上行使，偏離不了特定的程序和規(guī)則。我國(guó)的預(yù)算發(fā)展到現(xiàn)在，需要用更全面和完善的法律來(lái)強(qiáng)化教育預(yù)算的監(jiān)督工作，《新預(yù)算法》的出臺(tái)迎合了這一需求，嚴(yán)格地用法律限制了人的行為、鞏固了依法治國(guó)這一理念，使得我國(guó)的教育預(yù)算工作開(kāi)展的更加嚴(yán)謹(jǐn)、公開(kāi)，政府工作人員和教育機(jī)構(gòu)工作人員有法可依，深刻認(rèn)識(shí)自己的權(quán)責(zé)范圍、工作內(nèi)容。法律也為各層面的監(jiān)督工作提供了一條可以考察的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

具體來(lái)說(shuō)，預(yù)算編制過(guò)程中，學(xué)校的財(cái)務(wù)部門(mén)要與其他有關(guān)部門(mén)相配合，研究各個(gè)項(xiàng)目工作，編制預(yù)算，最后還要接受校黨委常委會(huì)的質(zhì)詢和逐項(xiàng)審議。今后的法律制定要進(jìn)一步明確規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)支出的概念、口徑和政策，以及教育經(jīng)費(fèi)支出和使用時(shí)政府或教育機(jī)構(gòu)工作人員的職責(zé)劃分，限制教育經(jīng)費(fèi)支出的決策方式和程序，并細(xì)化教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中相關(guān)的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目分類(lèi)、經(jīng)費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但是對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例不需要做硬性的法定支出規(guī)定，因?yàn)檫@樣的比例需要結(jié)合地區(qū)的具體情況，各地區(qū)不該做完全一致的規(guī)定，一味做硬性規(guī)定只會(huì)適得其反。同時(shí)，也要從法律層面厘清各級(jí)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任和權(quán)力，將重大事項(xiàng)的決定權(quán)限制在人民代表大會(huì)或其撥款委員會(huì)的手中，改變現(xiàn)行財(cái)政與教育部門(mén)權(quán)力過(guò)大、財(cái)政資金分配不透明的狀況。

3、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，打造陽(yáng)光預(yù)算

我國(guó)的政府財(cái)政預(yù)算程序不夠完善，對(duì)于教育資金的批準(zhǔn)和投入，公眾很難具體參與到一項(xiàng)教育投入項(xiàng)目的決策過(guò)程中去，也不知道該項(xiàng)目的各種預(yù)算費(fèi)用和項(xiàng)目的具體進(jìn)程，因此公眾缺乏參與預(yù)算編制、表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)的途徑。在有關(guān)政府文件中，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的批準(zhǔn)所做的規(guī)定為：“各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)支出，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)且向社會(huì)公布，確保落實(shí)到位”，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督僅僅依靠上級(jí)監(jiān)督或者單位的內(nèi)部監(jiān)督，這是不能滿足公開(kāi)民主的需求的，而對(duì)社會(huì)公布的這一點(diǎn)要求的太寬松，沒(méi)有提到法治的高度上去。教育機(jī)構(gòu)可以向社會(huì)公開(kāi)舉行項(xiàng)目的介紹會(huì)和聽(tīng)證會(huì)，或者建立收集相關(guān)公眾意見(jiàn)的機(jī)制，例如學(xué)校可以時(shí)常與學(xué)生會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)溝通交流，以此來(lái)擴(kuò)大教育機(jī)構(gòu)的各種信息的公開(kāi)范圍和程度，從而讓社會(huì)公眾了解教育經(jīng)費(fèi)的使用項(xiàng)目，增加預(yù)算批準(zhǔn)過(guò)程的民主性。對(duì)于教育資金批準(zhǔn)后的使用，公眾也難以知道政府教育資金的去向，對(duì)政府的教育投入進(jìn)行有效的監(jiān)督。這種政府間和公民間的信息不對(duì)稱就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的不透明和不規(guī)范現(xiàn)象，更有甚者會(huì)出現(xiàn)尋租套利、暗箱操作。因此，除了事先公開(kāi)，還要配以事后公開(kāi)的機(jī)制，讓公民不僅了解資金投入的項(xiàng)目，在事前做決定，也讓公民了解資金投入的具體使用和使用效果，形成有效的社會(huì)監(jiān)督。

4、建立教育預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

我國(guó)的教育投入機(jī)制一直將一些數(shù)值指標(biāo)作為判斷經(jīng)費(fèi)投入是否足夠的標(biāo)準(zhǔn)，然而這些數(shù)值指標(biāo)只是浮于表面保證經(jīng)費(fèi)充足的最低標(biāo)準(zhǔn)，除了這種投入指向的指標(biāo)，我們還應(yīng)盡快建立起一種以產(chǎn)出為指向的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而約束教育部門(mén)使用資金的任意性，同時(shí)使得我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)支出花費(fèi)的更有效率、更加合理，并使得投入指向的數(shù)值指標(biāo)要求和產(chǎn)出指向的績(jī)效評(píng)價(jià)要求并行不悖?？?jī)效管理強(qiáng)調(diào)教育部門(mén)產(chǎn)出以績(jī)效為最終目的，以成本為基礎(chǔ)，對(duì)各項(xiàng)目可從最終產(chǎn)品成果來(lái)衡量和評(píng)估其效果，擇優(yōu)把項(xiàng)目列入預(yù)算。

在進(jìn)行教育預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)時(shí)，應(yīng)形成“一般基礎(chǔ)+績(jī)效提成”的支出模式，一方面應(yīng)注重教育資金分配的公平合理、保證教育機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面應(yīng)以教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用效益為判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一些獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)撥款，使之既符合教育發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)財(cái)政資金使用效率?？?jī)效提成模式可以引入各種項(xiàng)目評(píng)估考核，增加撥款項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制要擺脫完全從財(cái)政層面考慮資金使用的老方法，從教育部門(mén)引入專(zhuān)業(yè)科研團(tuán)隊(duì)。例如，對(duì)高等教育撥款來(lái)說(shuō)，高等教育撥款機(jī)構(gòu)可以間隔幾年的時(shí)間開(kāi)展一次科研評(píng)估活動(dòng)，以學(xué)科為基礎(chǔ)劃分評(píng)估單位，成立評(píng)估小組，進(jìn)行評(píng)估定級(jí)。然后將項(xiàng)目質(zhì)量的劃分轉(zhuǎn)化為撥款權(quán)重，質(zhì)量越好撥款越多，反之亦然。