徐巍

摘要：隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，對土地的需求不斷上漲，同樣，各級政府財(cái)政收入中土地出讓金的占比不斷增加，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來了一定的動(dòng)力。但由于管理制度的不嚴(yán)謹(jǐn)以及對制度執(zhí)行力監(jiān)管的寬松，使各級政府在土地出讓金的使用上存在一定的濫用、違規(guī)操作等行為。本文主要針對土地出讓金的使用和管理進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：土地出讓金;管理;對策

一、土地出讓金的概念及其作用

（一）土地出讓金的概念

土地出讓金主要是由于各級政府將其管制下的土地出讓給他人使用，作為出讓的代價(jià)，土地使用者需要支付一定的費(fèi)用。具體的費(fèi)用一般通過招標(biāo)、拍賣或者市場定價(jià)等方式?jīng)Q定。但土地出讓金并不是購買地的價(jià)格，這里出讓的是土地的使用權(quán)。一般來說，土地出讓金是指某個(gè)期限內(nèi)某塊土地使用權(quán)的出讓價(jià)格，在期限到期后，土地使用者需要續(xù)期繳費(fèi)。另外，土地出讓金是政府部門的額外收入來源。

（二）土地出讓金的作用

土地出讓金是地方政府的重要財(cái)政來源，可以作為地方政府宏觀調(diào)控的重要手段。一方面，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所需通過拍賣等方式吸引新型產(chǎn)業(yè)，用以調(diào)整當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)整體產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)朝著有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的方向改進(jìn)?；蛘咭M(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)剡^熱的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行抑制，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)步前進(jìn)。另一方面，土地出讓金主要在國家、土地所有者以及土地使用者之間進(jìn)行分配，通過調(diào)整分配比例，對市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)也可用于調(diào)控市場競爭關(guān)系等。土地出讓金作為財(cái)政收入的重要組成部分，其作用也主要以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展為主。

二、影響土地出讓金收支的因素

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度通過影響土地的供需影響土地出讓使用權(quán)的價(jià)格。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的越快，城市化建設(shè)的速度也越快，對道路、房屋、交通等方面的需求增加，對于這些建設(shè)都基于土地，相應(yīng)的對土地的需求增加，土地供求緊張，土地出讓金上漲。目前我國處于工業(yè)化發(fā)展中期，對重化工產(chǎn)品的需求較大，導(dǎo)致對土地的需求增加，而土地的供給由于受制于國土面積而十分有限，加劇了土地供求之間的緊張關(guān)系[1]。

（二）土地法律法規(guī)

土地出讓金作為財(cái)政收入主要的一部分，國家對其同樣發(fā)布了相關(guān)政策進(jìn)行管制。各級政府可以將土地出讓金用以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但國家對土地出讓金的用途進(jìn)行了限制，禁止違規(guī)減免、返還或者少征土地出讓收入吸引投資商。而且國家政策對土地出讓金在各方面的支出都有相關(guān)規(guī)定。比如《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》等，限制了土地出讓金的支出范圍。

三、土地出讓金收入使用及管理存在的問題

（一）土地管理制度不健全

土地管理制度是對土地使用過程中所涉及到一系列行為的管理，管理制度的完善性和嚴(yán)謹(jǐn)性對土地使用的規(guī)范性有重要的影響，從實(shí)際應(yīng)用中，可以發(fā)現(xiàn)土地管理制度還存在較多問題，可以從以下三個(gè)方面簡單概述。

1.土地供應(yīng)管理不完善

土地供應(yīng)管理制度的不完善主要體現(xiàn)在供應(yīng)程序、供應(yīng)價(jià)格以及供應(yīng)政策三個(gè)方面。首先，供應(yīng)程序執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)。土地使用權(quán)進(jìn)行出讓時(shí)必須明確土地的使用和其地價(jià)，但在部分土地出讓文件中，劃撥用地和劃撥目錄不對應(yīng)，而且對于地價(jià)的確定也沒有相關(guān)的文件證實(shí)其制定的合理性。這些問題出現(xiàn)的主要原因在于相關(guān)人員在工作中的疏忽，未曾嚴(yán)格審查提交上的各類文件;其次，地方政府在供應(yīng)土地給予土地使用者時(shí)，其供應(yīng)價(jià)格制定不合理，存在低價(jià)轉(zhuǎn)讓等問題;最后，各級政府在土地出讓過程中私自設(shè)定各種政策限制，比如限制參與土地使用權(quán)競拍的公司必須是注冊地為當(dāng)?shù)氐墓?，這個(gè)限制設(shè)定的并不科學(xué)。

2.土地收儲(chǔ)中資金管理不合理

從目前土地儲(chǔ)備中心的實(shí)際情況分析，我國土地儲(chǔ)備資金的來源主要包括財(cái)政從土地出讓金返還的收益和專項(xiàng)資金、銀行借款以及其他資金來源三個(gè)方面。但這三方面的資金并沒有進(jìn)行分類管理，導(dǎo)致專項(xiàng)支出資金并未完全被利用。比如從土地出讓金返還的國有土地收益基金，這部分資金按照相關(guān)規(guī)定要全部用于土地收儲(chǔ)，但實(shí)際上由于管理混亂，管理人員對這部分資金的核算不嚴(yán)謹(jǐn)，存在閑置或另作他用的情況。其次，對于土地做抵押時(shí)的貸款管理不完善，管理人員對其管理并未做到封閉管理，存在違規(guī)使用的問題。

（二）地方政府干預(yù)土地出讓金政策

目前，大部分地方政府都存在干預(yù)土地出讓市場的行為，制定的一些不合理政策導(dǎo)致土地出讓金的制定存在很大弊端。比如一些地方政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)工業(yè)轉(zhuǎn)型，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對招商引資的企業(yè)提供各種支持，土地出讓價(jià)格按照征地成本價(jià)進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，一些地方政府還額外對其進(jìn)行出讓價(jià)部分返還，甚至減免其稅收。在土地使用權(quán)的出讓上，地方政府并未將其放任由土地出讓市場自行調(diào)節(jié)，干預(yù)情況時(shí)有發(fā)生[2]。

（三）預(yù)算管理制度不健全

雖然我國對土地出讓金納入地方政府預(yù)算管理早有規(guī)定，但在實(shí)際中存在諸多問題。預(yù)算編制不科學(xué)，使預(yù)算管理難以達(dá)到精細(xì)化，制約預(yù)算管理效果發(fā)揮;一些地方政府機(jī)構(gòu)對土地出讓金多是進(jìn)行形式上的預(yù)算管理，通過設(shè)立的一系列出讓金返還政策降低土地出讓金的儲(chǔ)備;甚至一些地方政府并未將全部出讓金納入預(yù)算管理，游離在監(jiān)管之外的土地出讓金為政府采取私人行為提供了便利。這些問題的出現(xiàn)一方面是由于預(yù)算編制不科學(xué)，另一方面也是各級政府對預(yù)算管理認(rèn)知不足，對其不夠重視，同時(shí)也對“?？顚Ｓ谩边@個(gè)政策不夠重視。

（四）土地出讓金被占用情況嚴(yán)重

目前大部分進(jìn)行出讓使用的土地來源于征地，給農(nóng)民帶來了一定的損失，因此，在土地出讓金的使用上應(yīng)該多用于民生，但實(shí)際上，一些地方政府在使用土地出讓金上存在違規(guī)行為。比如由于自身財(cái)務(wù)緊張，將土地出讓金挪用作為行政事業(yè)單位的公用經(jīng)費(fèi)、建設(shè)城市表面形象以及部分返還給土地使用單位等方面，土地出讓金的使用并沒有做到?？顚Ｓ茫徽加们闆r嚴(yán)重。

四、土地出讓金收入使用及管理的優(yōu)化措施

（一）完善預(yù)算管理制度，加快信息化建設(shè)

完善的預(yù)算管理制度是保證土地出讓金被高效、合法利用的基礎(chǔ)，間接提高了對土地的利用率。預(yù)算管理部門將土地出讓金按照其合法使用用途合理進(jìn)行分配，制定相應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)，再由政府依據(jù)指標(biāo)制定地方發(fā)展計(jì)劃。但預(yù)算指標(biāo)的合理性還與預(yù)算部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)有關(guān)，故而也要加快信息化建設(shè)，提高信息數(shù)據(jù)的有效性，從而確保預(yù)算管理工作的有效開展。

（二）采用現(xiàn)代化審計(jì)方式管理

傳統(tǒng)的審計(jì)方式主要集中于對供地項(xiàng)目檔案、工程項(xiàng)目以及實(shí)地考察等方面的檢查，未曾運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，在目前大數(shù)據(jù)以及云計(jì)算的時(shí)代下，傳統(tǒng)的審計(jì)方法并不滿足需求，需要結(jié)合現(xiàn)代審計(jì)方式進(jìn)行管理，將計(jì)算機(jī)技術(shù)融入到審計(jì)工作中?？梢岳肁O與OA系統(tǒng)的協(xié)同工作實(shí)現(xiàn)信息資料的傳輸，同時(shí)也簡化了審計(jì)流程。另外，土地出讓金涉及到政府預(yù)算、債務(wù)等問題，相關(guān)審計(jì)部門在工作中可以將對土地出讓金的審計(jì)工作同其他項(xiàng)目的審計(jì)工作聯(lián)合進(jìn)行，提高審計(jì)工作的全面覆蓋率，杜絕重復(fù)審計(jì)、審計(jì)范圍不全等導(dǎo)致審計(jì)工作效率下降的情況出現(xiàn)[3]。

（三）完善土地管理中的政策法規(guī)

首先，規(guī)范各級政府對土地供應(yīng)方面的管理，將轄區(qū)的管理工作統(tǒng)一由市政府管轄，避免各轄區(qū)各自制定制度的問題，規(guī)范土地供應(yīng)管理制度。其次，集中各轄區(qū)的土地出讓金，交由市政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理，規(guī)范土地出讓金收支情況。同時(shí)，政府還要加強(qiáng)對已出讓土地在審批后的監(jiān)管，減少囤積土地、改變土地使用用途等情況，提高土地利用率。

五、結(jié)束語

各級政府出讓土地使用權(quán)所得到土地出讓金并非是出讓土地的短期使用權(quán)，對土地出讓金的濫用相當(dāng)于對之后土地價(jià)值的投資，不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，各級政府要加強(qiáng)對土地出讓金管理的重視，及時(shí)優(yōu)化自身內(nèi)部存在的問題，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]章瑞.土地出讓金收入使用及管理規(guī)范問題研究[D].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2016.

[2]樊星.土地出讓金收支管理問題及對策建議[J].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)，2016 （4）.

[3]張萍.淺談土地出讓金審計(jì)方法[J].理財(cái)：經(jīng)論版，2017：39.