鄭 軍， 杜佳欣

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030)

2016年6月，中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組共同發(fā)布了《關(guān)于做好保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)工作的意見》。文件中提出研究貧困地區(qū)致貧的原因和脫貧的需求，積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平與覆蓋面等一系列問題。十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記更明確地強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓生活在貧困線以下的群眾能同全國人民一起跨入全面小康的新時(shí)代。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，美國政府有一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國政府在財(cái)政政策、法律保障等多方面給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)諸多扶持，并產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。以2015年為例，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到120.86億美元，補(bǔ)貼率為-50.1%[注]數(shù)據(jù)來源：美國環(huán)境工作組網(wǎng)http：//farm.ewg.org.。因此，有必要分析中美兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在保障水平與反貧困績效方面的差異，探索美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成熟經(jīng)驗(yàn)對現(xiàn)階段中國農(nóng)村扶貧問題的借鑒，助力我國實(shí)現(xiàn)“2020年完成脫貧攻堅(jiān)，確保農(nóng)村人口全部脫貧”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平和反貧困績效評估的理論“4E”分析

20世紀(jì)80年代起，為適應(yīng)全球化發(fā)展趨勢，提高政府的行政效率，新公共管理理論開始在西方國家興起。芬維克(T.Fenwick)在新公共管理理論的基礎(chǔ)上提出了“3E”評價(jià)法(Economy，Efficiency and Effectiveness)，強(qiáng)調(diào)引入私人部門的管理方法，對政府的行政工作效果從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性三個(gè)方面進(jìn)行評估[1]。后來，新公共行政學(xué)派又提出了社會(huì)公平價(jià)值觀。1997年福林(Flynn)加入了“公平性”這一指標(biāo)，將“3E”評價(jià)法發(fā)展為“4E”評價(jià)法[1]。它將公平作為衡量績效的指標(biāo)，主要用來評估接受某一服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否得到了有價(jià)值的、公平的待遇。

目前，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于反貧困績效的研究主要集中在對反貧困推動(dòng)因素的計(jì)量與檢驗(yàn)以及從反貧困戰(zhàn)略和國家財(cái)政補(bǔ)貼角度對反貧困進(jìn)行評估等方面。張銜(2000)通過計(jì)量方法，從社會(huì)總產(chǎn)出、結(jié)構(gòu)變遷、貧困動(dòng)態(tài)和資金效率四個(gè)方面對四川民族地區(qū)的扶貧績效進(jìn)行評估，得出該地區(qū)的貧困情況得到了一定程度改善的結(jié)論[2]。肖衛(wèi)東(2013)從財(cái)政補(bǔ)貼的角度得出結(jié)論：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼對財(cái)政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展有重要作用[3]。張小玲(2004)通過分析國外政府績效，認(rèn)為“3E”評價(jià)指標(biāo)過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性因素，難以統(tǒng)攬全局；“4E”評價(jià)指標(biāo)兼顧了硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)，重視社會(huì)大眾對于政策的評價(jià)，更加強(qiáng)調(diào)公平性原則[4]?？梢姡捎谩?E”評估法對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效進(jìn)行評估具有一定的科學(xué)性。任金政(2016)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際取得的結(jié)果即是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效果，影響效果的主要因素是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率。這說明中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在反貧困績效方面仍有較大的可研究空間[5]。李玉華(2017)從作用機(jī)理、比較優(yōu)勢和功能價(jià)值三個(gè)方面解釋了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反貧困的效果，并得出將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)用于精準(zhǔn)扶貧會(huì)得到良好效益的結(jié)論[6]。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以看作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)在政府的行政干預(yù)下開展的一種保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。根據(jù)新公共管理理論的“4E”評價(jià)法，本文將從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性這四個(gè)方面進(jìn)行分析。其中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付支出、財(cái)政補(bǔ)貼支出分別體現(xiàn)了農(nóng)民受災(zāi)后得到的損失補(bǔ)償和國家運(yùn)作農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資金消耗，適合用來評估經(jīng)濟(jì)性績效。投保率和賠付率分別從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面衡量效率性的績效。風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反貧困結(jié)果的體現(xiàn)，可用來衡量效益性績效。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的精準(zhǔn)度涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶貧范圍，是公平性績效的重要內(nèi)容。下文將通過對比中美兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以上幾個(gè)指標(biāo)，研究兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平和反貧困績效。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平與反貧困績效經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的中美比較

薩繆爾森認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)是指一個(gè)社會(huì)如何利用稀缺資源生產(chǎn)有價(jià)值的商品，并將它們在不同的個(gè)體之間進(jìn)行流動(dòng)[7]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出反映了資金在保險(xiǎn)公司和農(nóng)民之間的流動(dòng)。財(cái)政資金補(bǔ)貼支出體現(xiàn)了財(cái)富在國家和農(nóng)民之間的流動(dòng)。從這兩個(gè)指標(biāo)可以看出政府與保險(xiǎn)公司對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入，尤其是國家層面對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視程度。

1. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付的中美比較

中美兩國都是幅員遼闊的農(nóng)業(yè)大國，兩國的自然災(zāi)害都較多，農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大。自然災(zāi)害高頻率、大范圍的發(fā)生，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付支出也變得很高。管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付補(bǔ)貼，是美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長期發(fā)展政策，也是中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付未來可選擇的發(fā)展道路之一。

(1) 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付支出。美國是世界上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展比較成熟的國家之一。20世紀(jì)30年代到20世紀(jì)末，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體經(jīng)營壓力較大，大部分年份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠款都超過了保費(fèi)收入。1996年后，美國開始施行“私營和政府共同管理”的政策，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的效率有所提高。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要由國內(nèi)17家私營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營，這些公司主要是通過實(shí)施政府制定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃來經(jīng)營各自的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。2012年以來，美國農(nóng)作物保險(xiǎn)賠付支出總體上呈現(xiàn)先升后降趨勢(如圖1所示)。

圖1 2010—2016年美國農(nóng)作物保險(xiǎn)賠付支出數(shù)據(jù)來源：美國環(huán)境工作組(EWG)官網(wǎng)。

(2) 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付。相對于美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出八十余年的發(fā)展過程，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付的發(fā)展歷程較短。但是兩國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的早期都經(jīng)歷了賠款超過收入的發(fā)展階段。1953年，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅為404億元，賠付則為1 773億元[注]數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部，http：//www.mca.gov.cn.，賠付率高達(dá)438.8%[8]。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的核心不在于利潤最大化，而在于對風(fēng)險(xiǎn)的管控[9]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付能夠在一定程度上對農(nóng)民在自然災(zāi)害后造成的損失進(jìn)行彌補(bǔ)，可以有效預(yù)防農(nóng)民因?yàn)?zāi)致貧。自2010年至今，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付支出在大部分年度均有較大幅度的增長(如圖2所示)。

圖2 2010—2016年我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出

數(shù)據(jù)來源：據(jù)2011—2016年《中國保險(xiǎn)年鑒》和中國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理。

2. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的中美比較

在理論界，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被認(rèn)為是準(zhǔn)公共物品，具有外部性的特點(diǎn)[10]。財(cái)政資金補(bǔ)貼支出體現(xiàn)了財(cái)富在國家和農(nóng)民之間的流動(dòng)，通過補(bǔ)貼可以使農(nóng)作物產(chǎn)量進(jìn)一步增加，提高社會(huì)福利。可見，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策等因素對補(bǔ)貼質(zhì)量有較大影響。因此，本部分將對中美農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼效果進(jìn)行分析。

(1) 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼政策可以分為純保費(fèi)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)補(bǔ)貼。在純保費(fèi)補(bǔ)貼方面，美國政府實(shí)行差異化的補(bǔ)貼政策，根據(jù)保險(xiǎn)險(xiǎn)種、保障水平和保險(xiǎn)單位來確定財(cái)政補(bǔ)貼。在經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼方面，美國政府會(huì)以一定比例補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營費(fèi)用。美國政府還頒布了《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》，主要包括巨災(zāi)定損費(fèi)用、團(tuán)險(xiǎn)經(jīng)營管理費(fèi)用和其他產(chǎn)品的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例分別為6%、12%和18.5%。近年來，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額如圖3所示。

圖3 2010—2016年美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼情況數(shù)據(jù)來源：美國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局。

(2) 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼。同美國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行純保費(fèi)、經(jīng)營管理費(fèi)用和再保險(xiǎn)補(bǔ)貼這三方面有所差別，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼主要以保費(fèi)補(bǔ)貼為主。2007年，中國政府首次將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼列入預(yù)算科目。十多年來，中央和各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼持續(xù)增長。2007—2017年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼品種由最初的種植業(yè)5種擴(kuò)大到種、養(yǎng)、林三大類共計(jì)15種，補(bǔ)貼區(qū)域也由6省區(qū)擴(kuò)大至全國。與美國相比，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼呈持續(xù)上升趨勢。2008年以來中央和地方各級(jí)政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼如圖4所示。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平與反貧困績效效率性指標(biāo)的中美比較

曼昆認(rèn)為，效率的本質(zhì)是可以使資源交易行為的總剩余量達(dá)到最大值。如果資源的交易雙方有部分好處沒有實(shí)現(xiàn)，說明這種配置是沒有效率的[11-13]。效率性指標(biāo)主要反映資源與服務(wù)之間的比例關(guān)系，投保率體現(xiàn)了在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧進(jìn)程中農(nóng)戶參與的比重，賠付率反映了保險(xiǎn)公司和政府所面臨的賠付規(guī)模處在怎樣的水平。因此，這兩個(gè)指標(biāo)可以體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用于農(nóng)業(yè)反貧困的效率。

圖4 2008—2017年中國中央和地方政府提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼

1. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率的中美比較

中美兩國在人口素質(zhì)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展階段上的差異，導(dǎo)致了兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率的不同。因此，通過借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以在一定程度上提高中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率水平。

(1) 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保率。1989年，美國農(nóng)業(yè)部曾在全美范圍內(nèi)對“為什么農(nóng)民不愿意參保農(nóng)業(yè)險(xiǎn)”的原因進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示保障水平過低、保費(fèi)太高是主要原因。1996年，美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局(RMA)在美國農(nóng)業(yè)部的支持下建立，以支持國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃、提高民眾對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。到了1998年，超過1.8億英畝的農(nóng)田投保了該項(xiàng)計(jì)劃，比1988年增長了3倍。20世紀(jì)初頒布的美國《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范法案》提出增加對農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼水平，以鼓勵(lì)更多農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2008年，美國投保超過2.72億英畝的農(nóng)田。到2013年，農(nóng)作物保險(xiǎn)保障超過2.94億英畝，相當(dāng)于全美種植農(nóng)田的89%，包括128種不同的農(nóng)作物品種，金額達(dá)到1 240億美元[注]數(shù)據(jù)來源：美國農(nóng)作物保險(xiǎn)供應(yīng)網(wǎng)站，http：//www.proag.com/basics-of-crop-insurance.。

(2) 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保率。與制約美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率的原因相比，中國的制約原因不僅是農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平、保費(fèi)水平不滿意，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)也是影響中國投保率的重大原因。以河南省為例，河南是我國的農(nóng)業(yè)大省，2014年曾對本省農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保意愿進(jìn)行問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，在1 025戶被調(diào)查農(nóng)戶中，僅有142戶購買了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，占13.9%。造成這一現(xiàn)象主要有兩種原因：一是大部分農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差，對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的發(fā)生抱有僥幸心理；二是農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏了解、對保險(xiǎn)公司心存戒備。中美兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率的不同還和兩國農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)的差異有關(guān)。數(shù)據(jù)顯示，美國成年人平均受教育年限為12.4年，中國僅為7.5年，并且中國農(nóng)業(yè)人口受教育年限更低。

2. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率的中美比較

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率同農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付額相關(guān)，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率同農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ揭黄鸾?jīng)歷了一系列的變化，同中國有相似之處也有不同。

(1) 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率的變化可以分為三個(gè)發(fā)展階段。最先是從20世紀(jì)30年代開始到80年代終結(jié)的“國營單軌式”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。這一階段，大部分年份的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付超過了保費(fèi)收入，整體的賠付率大于1。其次，自1981年開始，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入“公私合營雙軌”的發(fā)展階段。數(shù)據(jù)顯示，1981—1992年保費(fèi)收入47億美元，賠付支出88億美元，賠付率約187%。若加上公司運(yùn)行的管理費(fèi)用、傭金等綜合成本，實(shí)際累計(jì)賠付率在244.9%。再次，1996年以后，進(jìn)入“私營經(jīng)營和政府扶持”模式的發(fā)展階段。在賠付率方面，以農(nóng)作物保險(xiǎn)為例，進(jìn)入21世紀(jì)以來總體呈波動(dòng)下降趨勢，一些年份基本實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。近年美國農(nóng)作物保險(xiǎn)賠付率如圖5所示。

圖5 2001—2015年美國農(nóng)作物保險(xiǎn)賠付率

(2) 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率。和美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率的情況相似，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長期以來被高賠付率的問題困擾，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的發(fā)展舉步維艱。20世紀(jì)90年代中期，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率一度超過100%，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)瀕臨萎縮。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率已從早期的約120%穩(wěn)定為約60%。從圖6可以看出，2016年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率比上年有較大增長，這是由于2016年全國氣象災(zāi)害偏多，部分地區(qū)受災(zāi)較重，夏糧、早稻因?yàn)?zāi)減產(chǎn)。秋糧生長前期，南方多地遭受強(qiáng)降水，湖北、安徽等地受災(zāi)較重，部分農(nóng)田反復(fù)受淹，作物倒伏嚴(yán)重。

圖6 2010—2016年中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率

數(shù)據(jù)來源：據(jù)2011—2017年中國保險(xiǎn)年鑒和保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)整理。

四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平與反貧困績效效益性指標(biāo)的中美比較

馬克思和恩格斯認(rèn)為，效益是解決某種物品是否應(yīng)該被生產(chǎn)的問題，即某種物品的效用是否可以抵償其生產(chǎn)的成本[14]。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平能夠反映和體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的風(fēng)險(xiǎn)保障程度的大小，是農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展水平和政策效果的集中體現(xiàn)。因此，抗風(fēng)險(xiǎn)能力和保障水平適于描述農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反貧困的效益性。

1. 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力的中美比較

農(nóng)業(yè)保護(hù)理論認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是一個(gè)典型的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，因此需要完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保護(hù)政策。中美兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制和相關(guān)保護(hù)政策的不同，造成了兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力的差異。

(1) 美國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。從美國的農(nóng)業(yè)政策上看，《農(nóng)場安全和農(nóng)村投資法》對“貸款差額補(bǔ)貼”、“固定直接補(bǔ)貼”和“反周期補(bǔ)貼”等作出規(guī)定，《糧食、保護(hù)與能源法》在繼續(xù)提供補(bǔ)貼的同時(shí)，還擴(kuò)大了補(bǔ)貼品種的范圍。可見，美國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策是不斷完善的。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制上，多層次、高技術(shù)含量且有生命力是美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制的重要特征。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局、商業(yè)保險(xiǎn)公司和各類民間組織組成的多層次體系。并且，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的體制離不開先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技和金融技術(shù)，如“期貨+保險(xiǎn)”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品在美國的發(fā)展。此外，一直以來，美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、生產(chǎn)效益、生產(chǎn)力及農(nóng)業(yè)的專業(yè)化集約化程度都處于世界領(lǐng)先地位。由于美國農(nóng)業(yè)在財(cái)政保障、金融支持力度和農(nóng)業(yè)本身的科技水平方面均比中國先進(jìn)，使得美國農(nóng)民的收入明顯高于中國。美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司分為私營公司和國有公司兩種，體現(xiàn)了政府與市場對行業(yè)的作用：私營和國營雙重經(jīng)營，私營提供原保險(xiǎn)服務(wù)，國營提供再保險(xiǎn)服務(wù)。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織運(yùn)行體制如圖7所示。

圖7 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織運(yùn)行體制

(2) 中國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。中國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力可以從農(nóng)業(yè)保護(hù)政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制兩具購置都有相應(yīng)補(bǔ)貼，但是對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼相對較少。要想使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策更上一個(gè)臺(tái)階，離不開財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持[15]。反觀美國，在2014年的新農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)取代農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，成為美國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要工具。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行經(jīng)濟(jì)支持，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的政策上。然而，由于中國各省財(cái)政能力不同，尤其是一些農(nóng)業(yè)大省的財(cái)政實(shí)力不足，導(dǎo)致中央財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算難以完成。不僅如此，相比美國的補(bǔ)貼范圍，中國的補(bǔ)貼范圍較為單一，且實(shí)際保費(fèi)補(bǔ)貼通常少于保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算(如表1所示)。

表1 2007—2016年中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算和實(shí)際補(bǔ)貼 億元

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部歷年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算草案。

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制方面，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體經(jīng)歷了由僅有中國人保一家公司到區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織的建立，再到如今專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的興起三個(gè)階段。但總體上，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的特征是農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，生產(chǎn)規(guī)模總量大。有學(xué)者曾對中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的交易效率做過測度，結(jié)果顯示農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的交易成本在保費(fèi)收入中所占的比重是不斷上升的[16]。可見，同美國層級(jí)完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織相比，中國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制缺乏層次性。這不僅導(dǎo)致無法有效地分?jǐn)偨?jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，而且還在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。

2. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的中美比較

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障的程度，也是衡量農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功效的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。本部分將從中美兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)廣度和保障深度入手，分析兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平的差距。

(1) 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障廣度平均已經(jīng)超過90%。2016年，美國開始在全國范圍內(nèi)實(shí)行“全農(nóng)場收入保障保險(xiǎn)”，農(nóng)戶通過“全農(nóng)場收入保障保險(xiǎn)”可以保障全農(nóng)場收入的50%以上?？梢?，這一保險(xiǎn)是當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平最高的產(chǎn)品項(xiàng)目[17]。并且，從美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策發(fā)展趨勢來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度還將繼續(xù)擴(kuò)大。近年來，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度的變化情況如圖8所示。

圖8 2010—2015年美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度走勢

數(shù)據(jù)來源：據(jù)美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局和美國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理。

在保險(xiǎn)保障深度方面。如今，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障深度達(dá)到約60%，增長呈現(xiàn)穩(wěn)中略有下降的態(tài)勢。具體來看，小麥、玉米和大豆作為全美種植面積最廣的三類農(nóng)作物，也位列農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度的前三位；花生、甜菜等農(nóng)作物雖種植面積相對較小，但保險(xiǎn)深度基本保持在60%上下[18]。近年來美國主要農(nóng)作物保險(xiǎn)保障深度的走勢如圖9所示。

(2) 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平。當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障廣度為56.4%，同比增長21.04%，并且種植業(yè)保險(xiǎn)保障廣度大于養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的保障廣度。數(shù)據(jù)顯示，中國種植業(yè)保險(xiǎn)的保障深度總體提升較快，近年來的平均保障廣度為36.32%，年均增速為17.35%，2015年更是突破性地超過50%，說明中國農(nóng)作物種植面積已有一半以上被農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所覆蓋。然而，同美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度相比，我國仍要低約37%。近年來，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度走勢如圖10所示。

圖9 2010—2015年美國主要農(nóng)作物保險(xiǎn)保障深度走勢

數(shù)據(jù)來源：據(jù)美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局和美國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理。

圖10 2010—2015年中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障廣度走勢

數(shù)據(jù)來源：據(jù)中國銀保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度方面，當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障深度為13.73%，總體低于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障廣度，且種植業(yè)保險(xiǎn)的保障深度高于養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的保障深度。數(shù)據(jù)顯示，近年來中國種植業(yè)保險(xiǎn)的保障深度保持在約30%，年際之間的變化幅度較小。其中，三大主糧中小麥的保障深度最高，但仍未超過40%。另外，玉米保險(xiǎn)的保障深度總體甚至呈下降趨勢。近年來，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障深度走勢如圖11所示。同美國相比，中國僅有美國保障深度的約一半，但兩國的差距穩(wěn)中略降。為改善這一局面，中國應(yīng)當(dāng)在重視三大主糧保障深度的同時(shí)，也注重油料作物、糖料作物等種植面積相對較小的農(nóng)產(chǎn)品的保障深度。

五、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平與反貧困績效公平性指標(biāo)的中美比較

公平是社會(huì)政策追求的價(jià)值目標(biāo)之一，并且公平是相對的，同個(gè)人的主觀感受有關(guān)[19]。公平分為客觀公平和主觀公平[20]。中美兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在制度政策方面(如險(xiǎn)種、財(cái)政補(bǔ)貼、法律措施)的差異，造成了兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)客觀公平性的不同；兩國農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主觀認(rèn)可度的不同造成了主觀公平性的差異。因此，客觀、主觀公平性是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反貧困公平性評價(jià)的兩個(gè)重要方面。

圖11 2010—2015年中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障深度走勢

數(shù)據(jù)來源：據(jù)中國銀保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理。

1. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)客觀公平性的中美比較

(1) 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的客觀公平性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政府轉(zhuǎn)移支付的手段之一，是國民收入再分配的體現(xiàn)。美國自20世紀(jì)80年代起為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼，對農(nóng)民收入的穩(wěn)定起到了重要作用。據(jù)美國政府統(tǒng)計(jì)，近5年來美國農(nóng)場的平均收入高于美國家庭平均收入，并且大部分農(nóng)場主擁有的財(cái)富超過美國家庭擁有的財(cái)富總量的中數(shù)[21]。在保障水平方面，美國主要農(nóng)作物的保險(xiǎn)保障水平是遠(yuǎn)大于中國的。圖12顯示的是中美主要農(nóng)作物保險(xiǎn)保障水平的情況。

圖12 中美兩國主要農(nóng)作物保險(xiǎn)保障水平

在險(xiǎn)種公平性上，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有20余個(gè)大類，覆蓋120余種農(nóng)作物和牲畜。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生波動(dòng)的因素，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期，鼓勵(lì)擴(kuò)大種植面積，以此提高農(nóng)民收入。在法律公平性上，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)法律為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展在不斷地修改完善。以《聯(lián)邦農(nóng)作物調(diào)整法》為例，經(jīng)過42年共計(jì)12次修訂才發(fā)展得比較完善并在全國推行。

(2) 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的客觀公平性。中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的客觀公平性可以從財(cái)政補(bǔ)貼、險(xiǎn)種和法律措施等制度公平方面來分析。

從財(cái)政補(bǔ)貼上分析，由于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，使得財(cái)政對不同區(qū)域的補(bǔ)貼水平存在差異?？傮w看，中西部地區(qū)地方財(cái)政受限，制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，而東部地區(qū)則因經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，能較好地同中央財(cái)政補(bǔ)貼相適配。不僅如此，相比美國農(nóng)場平均收入高于家庭平均收入的現(xiàn)狀，近年來中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距如圖13所示。目前，中國城鎮(zhèn)家庭平均常住人口為2.9人，農(nóng)村家庭平均常住人口為3.9人[注]數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，www.stats.gov.cn.?？梢姡袊霓r(nóng)民收入較城市居民家庭收入仍有一定差距。以2016年為例，農(nóng)村居民家庭平均收入比城市居民低約60%。

圖13 2013—2016年中國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距

從險(xiǎn)種公平性上分析，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種比美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種少。目前，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、牲畜養(yǎng)殖等10余個(gè)大類190余個(gè)險(xiǎn)種；而美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅在農(nóng)作物保險(xiǎn)方面就可覆蓋150多種農(nóng)作物，可供選擇的險(xiǎn)種高達(dá)300種。

在行政支持和法律政策方面，中國同美國相比最大的不足在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法的缺位。另外，中國已有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律的協(xié)調(diào)性也較弱，如《農(nóng)業(yè)法》雖明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策屬性，也規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則，但是《保險(xiǎn)法》卻未將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入規(guī)制范圍。這些問題對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法制的長遠(yuǎn)發(fā)展有不利的影響。因此，學(xué)習(xí)美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律發(fā)展適應(yīng)性和相關(guān)政策之間的相關(guān)性建設(shè)，是中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法制建設(shè)未來發(fā)展的主要方向。

2. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主觀公平性的中美比較

(1) 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主觀公平性。對美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主觀公平性的衡量，可以通過分析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民生活的實(shí)際影響來進(jìn)行。美國于1939年開始試辦農(nóng)作物保險(xiǎn)，在長時(shí)期內(nèi)聯(lián)邦農(nóng)作物的保險(xiǎn)是多種災(zāi)害性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，只提供農(nóng)作物生產(chǎn)價(jià)值的最基本保障，以至于在美國大危機(jī)期間農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出險(xiǎn)暴跌，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障程度總體較低，造成了部分農(nóng)民陷入貧困，降低了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主觀公平性的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以后，美國政府開始允許私人保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對購買了作物保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供保費(fèi)的補(bǔ)貼，并提供再保險(xiǎn)。在此期間，美國農(nóng)業(yè)部曾對美國農(nóng)民進(jìn)行關(guān)于對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)滿意度的問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的滿意度并不高。農(nóng)民不滿意的原因主要集中在“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平低”“保費(fèi)太高”等方面，不滿意的比例超過受訪農(nóng)民的80%。隨著期貨市場的不斷發(fā)展，2012年美國主要玉米產(chǎn)區(qū)遭受旱災(zāi)，受災(zāi)面積占美國國土面積的78.1%。但由于農(nóng)產(chǎn)品期貨保險(xiǎn)的有效運(yùn)用，農(nóng)民收入不僅沒有降低，反而有所提高。這從側(cè)面反映了美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主觀公平性的提高。

(2) 中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主觀公平性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主觀公平性體現(xiàn)在農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公平性的滿意和認(rèn)可程度上。有學(xué)者曾對河北省農(nóng)民對農(nóng)險(xiǎn)的滿意程度作抽樣問卷調(diào)查[22]，結(jié)果顯示受訪農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主觀認(rèn)可度一般。從險(xiǎn)種范圍的滿意度來看，有33%的受訪農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種較少，不能滿足他們的綜合需求。生產(chǎn)經(jīng)營特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民表示，當(dāng)前的保障范圍對于他們來說公平性欠佳。從保障程度的滿意水平來看，不滿意的人群高達(dá)46%。主要的問題在于，一些種植業(yè)保險(xiǎn)的承保作物在不同生長期的賠付比例設(shè)定不恰當(dāng)，造成整體保障的公平性降低。可見，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主觀公平性水平總體上一般，仍有較大發(fā)展空間。同美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主觀公平性相比，中美兩國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障程度、保障范圍方面仍有共同的進(jìn)步空間。美國運(yùn)用“期貨+保險(xiǎn)”的手段在一定程度上提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平，而相比之下，中國的農(nóng)產(chǎn)品期貨仍在早期的探索發(fā)展之中，此領(lǐng)域是日后中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要方向之一。

六、政策啟示

對比中美兩國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平和反貧困績效的“4E”結(jié)果：在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，兩國稍有差距但差距呈縮小的趨勢；在效率指標(biāo)上，美國的投保率高于中國，兩國賠付率近年總體都保持在較高水平；在效益性指標(biāo)上，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力和保障水平均優(yōu)于中國；在公平性指標(biāo)上，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主觀、客觀公平性總體比中國更勝一籌。但可以肯定的是，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在這三十多年的發(fā)展歷程中，在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平和助力國家反貧困事業(yè)方面發(fā)揮著積極作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)存在的一些問題可能會(huì)影響國家長遠(yuǎn)政策的施行和完成。同美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在國家財(cái)政支持、法律健全程度、巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普及和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)計(jì)等方面有很大的發(fā)展空間。針對以上問題，對中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的未來發(fā)展提出以下建議。

1. 建立多層次的農(nóng)業(yè)保障體系

中央、各級(jí)政府與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司這三個(gè)維度要有良好的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。借鑒美國中央和地方對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行分層管理的方法：中央層面，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展方向作出總體規(guī)劃，加強(qiáng)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)辦法的制定及對地方的監(jiān)督核查；地方層面，地方政府具體分析本地農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，結(jié)合財(cái)力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，各級(jí)政府也應(yīng)同各級(jí)保險(xiǎn)公司開展合作，總公司層面創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種和運(yùn)作方式，分公司層面可針對地區(qū)實(shí)際進(jìn)行細(xì)節(jié)上的修訂。政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司共同協(xié)作，建立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系。

2. 完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障機(jī)制

目前中國整體再保險(xiǎn)機(jī)制還不是十分健全，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對可以分散風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)需求巨大?？梢越梃b美國“雙軌并行”的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，即由財(cái)政出資建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系和商業(yè)再保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)進(jìn)行[23]；并學(xué)習(xí)美國“政府為主，商業(yè)保險(xiǎn)為輔”的經(jīng)營模式，對于不同層次農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)采取不同強(qiáng)度的風(fēng)險(xiǎn)抵御措施。加強(qiáng)國家層面的頂層設(shè)計(jì)，完善在巨災(zāi)保險(xiǎn)法律層面上的構(gòu)建，給予巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制強(qiáng)大的法律支持。同時(shí)，作出利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度安排，學(xué)習(xí)美國《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》中“保本微利”的原則，建立直接保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使政策目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)，道德風(fēng)險(xiǎn)得到更好的管控。

3. 鼓勵(lì)有條件的險(xiǎn)資涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)

人才的缺乏一直是制約中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的障礙之一。目前國內(nèi)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司數(shù)量不多，專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司更是少之又少。相比之下，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的人才結(jié)構(gòu)和質(zhì)量是明顯優(yōu)于中國的。美國1996年成立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，共有400多名專家為全美農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供政策制定的專業(yè)建議。同時(shí)，美國還有一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)和中介隊(duì)伍，他們在對長期農(nóng)業(yè)災(zāi)害統(tǒng)計(jì)的精算基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品[21]。因此，我國應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)更多人才投身于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)、鼓勵(lì)更多有能力的公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，為農(nóng)戶提供更高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平。

4. 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，適應(yīng)市場需求

應(yīng)對農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，需要針對需求開發(fā)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類。以美國的“期貨+保險(xiǎn)”類產(chǎn)品為例，該類保險(xiǎn)產(chǎn)品是針對美國本土農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，可作為中國農(nóng)產(chǎn)品期貨價(jià)格保險(xiǎn)發(fā)展的參考。中國“期貨+保險(xiǎn)”類產(chǎn)品在設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮各類市場的優(yōu)勢。中國大量的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和托市收購價(jià)格在一定程度上使農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格發(fā)生扭曲，因此可以利用期貨市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，我國應(yīng)建立農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫。美國“期貨+保險(xiǎn)”類產(chǎn)品的重要成功經(jīng)驗(yàn)在于對各農(nóng)場歷史數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)掌握。農(nóng)產(chǎn)品期貨價(jià)格是由歷史數(shù)據(jù)計(jì)算得出的，保障產(chǎn)量則由合約雙方確定，在一些情況下存在盲目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過數(shù)據(jù)庫建設(shè)可在一定程度上防范該類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

5. 激發(fā)農(nóng)戶潛在的有效需求，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)深入宣傳推廣，擴(kuò)大普及范圍。上文提到國內(nèi)許多農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的了解并不多，農(nóng)戶抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力低卻選擇自我消化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這給國家反貧困工作帶來很大的挑戰(zhàn)。美國在各州立大學(xué)設(shè)有農(nóng)業(yè)推廣中心，工作人員深入農(nóng)場了解農(nóng)民的難題和需求，同時(shí)還編寫風(fēng)險(xiǎn)管理手冊向農(nóng)民宣傳農(nóng)作物保險(xiǎn)[24]。應(yīng)學(xué)習(xí)美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體國情，研究農(nóng)戶的實(shí)際有效需求?？梢越M織相關(guān)專業(yè)的高校師生定期下鄉(xiāng)向農(nóng)戶宣講國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最新政策，提高廣大農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為國家反貧困事業(yè)作出更大貢獻(xiàn)。