盧文剛 2 葉麗婭2

1 問題的提出

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，人們對城市交通系統(tǒng)的依賴程度也越來越大。城市地鐵因具有運量大、速度快、線路多、準點運行等優(yōu)勢，逐漸成為市民的重要出行工具，成為一個城市發(fā)展的脈搏。我國城市地鐵已進入一個提速推進、全面發(fā)展的新階段。根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會最新發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國大陸地區(qū)共有35個城市開通城軌交通運營線路185條，運營線路總長度5761.4公里。地鐵運營線路4354.3公里，占比75.6%；其他制式城軌交通運營線路1407.1公里，占比24.4%。進入“十三五”三年來，累計新增運營線路長度為2143.4公里，年均新增運營線路長度714.5公里。2018年全年累計完成客運量210.7億人次[1]。伴隨城軌交通的作用日益增強，其拉動的客運量和客流強度也在不斷攀升，各城市中廣州的客流強度保持最高，達到2.69萬人次/公里日，深圳客流強度居全國第六，達1.72萬人次/公里日，城軌交通特別是地鐵已成為當今城市居民出行的重要方式。城市地鐵交通在推動我國經(jīng)濟大發(fā)展的同時，也為地鐵安全管理工作帶來了新的問題。

近年來在國際、國內(nèi)恐怖主義勢力的雙重影響下，我國的暴恐威脅日益嚴峻，爆發(fā)了“3·01”昆明火車站事件、“4·30”烏魯木齊火車站事件、“5·06”廣州火車站事件等暴力恐怖案件，暴恐襲擊開始由西部邊疆向內(nèi)地及公共交通系統(tǒng)蔓延。地鐵是城市客運系統(tǒng)的重要組成部分，恐怖分子一旦在地鐵線路發(fā)動暴恐襲擊，勢必影響城市正常交通運輸活動，甚至使城市交通運營陷入癱瘓。近年來，極端分子充當自殺性人體炸彈、利用汽車炸彈、核生化武器、計算機網(wǎng)絡在地鐵場所實施恐怖活動的事件呈高發(fā)趨勢，且往往造成嚴重的生命財產(chǎn)損失[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計，2001年以來，全球共發(fā)生了19起典型地鐵暴恐事件，死亡人數(shù)達600余人。由此可見，暴恐事件已成為全球地鐵安全問題的最大威脅之一。

我國地鐵目前雖還未發(fā)生過重大暴恐襲擊事件，但地鐵安全事故卻較為頻發(fā)，如：2003年上海地鐵和2011年北京地鐵的溜梯事故，2009年上海地鐵1號線兩列車側(cè)碰，2010年和2015年深圳地鐵連發(fā)兩起踩踏事故，2011年上海地鐵三連墜事故，2012年廣州地鐵客村站列車系統(tǒng)發(fā)生短路，2014年3月和5月廣州地鐵連發(fā)兩起踩踏事故等等，這些事故反映出我國地鐵安全運營管理尚不完善，在應對地鐵暴恐事件方面，也面臨著恐怖主義襲擊的長期威脅與潛在風險。

為防范地鐵暴恐事件，各國紛紛開展了地鐵反恐安保應急管理工作，并進行了地鐵暴恐風險及應急能力評價相關研究，以提高地鐵暴恐事件應急能力。而我國在城市地鐵高速發(fā)展的同時，在地鐵暴恐事件預防處置方面的研究相對滯后。在當前風險社會視域下，防范地鐵暴恐風險和提升地鐵暴恐事件應急能力無疑是有效應對地鐵暴恐事件的關鍵所在。這就首先需要對地鐵暴恐事件的風險和應急能力有一個全面清晰的認識，進而達到提高機構(gòu)或組織對地鐵暴恐事件的綜合應對能力的目的[3]。開展基于風險的城市地鐵暴恐事件應急能力動態(tài)評價可以較為準確地衡量地鐵暴恐事件綜合應急能力，并實現(xiàn)各城市地鐵暴恐事件應急能力全方位綜合比較，以持續(xù)完善地鐵暴恐事件應急管理體制機制，有利于我國城市地鐵暴恐事件綜合應急能力的提升，有利于維護城市良好形象以及社會和諧穩(wěn)定。

2 城市地鐵暴恐事件核心概念厘清

城市地鐵是指在城市中修建的快速、大運量、用電力牽引、處于地下空間的軌道交通[4]。從系統(tǒng)學角度看，城市地鐵運營系統(tǒng)主要包括乘客、列車、運營設備、地鐵車站等部分，其中列車是維持地鐵運營的基礎，人、物、環(huán)境、管理四要素構(gòu)成了整個地鐵運營系統(tǒng)，四者相輔相成，如圖1所示。在地鐵運營系統(tǒng)中，人主要指地鐵工作人員及乘客；物主要指車輛、排煙通風設施、安檢設備等；環(huán)境主要指社會環(huán)境，也包括自然環(huán)境；管理主要指地鐵各部門職責分工及法制規(guī)章[5]。

2.1 城市地鐵暴恐事件

圖1 城市地鐵運營系統(tǒng)

暴恐事件（Violent incidents），即指采用暴力手段開展的恐怖主義活動，包括暗殺、投毒、綁架、爆炸等。美國聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）將暴恐事件定義為“違反美國或任何國家的刑法，為實現(xiàn)政治或社會目的采用暴力手段威脅政府、民眾的行為事件[6]?！睂τ诒┛质录@一概念，目前各國尚無一致的定義，它往往與恐怖主義（Terrorism）聯(lián)系在一起。根據(jù)《中華人民共和國反恐怖主義法》規(guī)定，恐怖主義指“通過暴力、恐嚇、破壞等手段，故意制造社會恐慌、危害公眾生命財產(chǎn)安全，或威脅政府機關，以實現(xiàn)其政治、民族宗教意識形態(tài)等目的的行為”[7]。

一般突發(fā)事件與暴恐事件既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，兩者都具有突發(fā)性、破壞性和公共性等特征，暴恐事件則屬于非常規(guī)突發(fā)事件，存在人為故意性風險，主要是由暴恐襲擊分子或團伙引發(fā)的恐怖主義事件。

表1 地鐵暴恐事件分級標準

結(jié)合城市地鐵運營系統(tǒng)特征及暴恐事件概念，本文定義城市地鐵暴恐事件為在城市地鐵系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生的，暴恐分子或暴恐團伙運用縱火、爆炸、核輻射、生物化學、劫持人質(zhì)等暴恐襲擊手段，危害或試圖危害地鐵交通系統(tǒng)的安全運行或地鐵交通系統(tǒng)普通民眾的生命、財產(chǎn)安全的暴力襲擊事件。應急管理是一個動態(tài)的過程，是對突發(fā)事件的全過程管理，涉及突發(fā)事件預防、組織、協(xié)調(diào)、控制及消除等各個環(huán)節(jié)。因而，地鐵暴恐事件應急管理同樣要遵循循序漸進的全過程管理原則，具體包括暴恐防范、暴恐處置和暴恐恢復三個階段。在每一具體階段，地鐵反恐防暴管理者都應采取相應的反恐應急措施，準確地估計形勢，盡可能控制暴恐事態(tài)，防止事態(tài)擴大。

2.2 地鐵暴恐事件分類分級

依據(jù)地鐵暴恐事件主要襲擊方式，可將地鐵暴恐事件分為四類，即刀砍類、縱火類、爆炸類、核生化類。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》、《城市恐怖襲擊事件分類分級標準》等應急預案，按照地鐵暴恐事件的性質(zhì)、襲擊規(guī)模、事發(fā)地域、危害程度和事件的發(fā)展趨勢等，可將城市地鐵暴恐事件分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色標示，不同顏色代表不同的預警等級。

2.3 地鐵暴恐事件應急能力評價

圖2地鐵暴恐事件應急管理與應急能力評價關系

地鐵暴恐事件應急能力是指為防范地鐵暴恐事件及減輕事故可能造成的生命財產(chǎn)損失，地鐵運營系統(tǒng)中組織、人力、資源和管理等要素表現(xiàn)出的反恐應急水平和能力。它反映了地鐵暴恐事件應急管理現(xiàn)狀，是評價地鐵系統(tǒng)反恐防暴建設的重要指標。

城市地鐵暴恐事件應急能力評價則是指對于城市地鐵系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生的暴恐事件，從事件預防和準備、快速預警和反應、有效控制和積極處理的應急管理全過程考慮，建立科學合理的指標體系，運用有效的評價方法評價地鐵暴恐事件應急管理工作，以此改善反恐應急工作狀況、優(yōu)化反恐預案，達到提升地鐵暴恐事件綜合應急能力的目的的活動[8]。

地鐵暴恐事件應急管理與地鐵暴恐事件應急能力評價兩者是相輔相成的關系，如圖2所示。

3 地鐵暴恐事件風險評價

3.1 城市地鐵暴恐事件風險評價內(nèi)涵

伴隨城市地鐵的高速發(fā)展，地鐵在聚集客流、財富的同時也在聚集風險。特別是隨著國內(nèi)“三股勢力”活動日益猖獗，暴恐風險也日益突出，也使得城市地鐵暴恐風險管理問題逐步被提到議事日程上來。只有對地鐵暴恐風險進行合理評價，才能更加有效地預警、防范及處置城市地鐵暴恐事件。

城市地鐵暴恐事件風險評價，是以城市地鐵為研究對象，以風險分析和風險控制為研究內(nèi)容，以模糊系統(tǒng)和概率統(tǒng)計等為理論基礎，以地鐵反恐防暴的專門知識為支撐，評價地鐵暴恐風險事故發(fā)生的可能性和損失的嚴重性，從而達到以降低地鐵暴恐風險、避免或減少生命財產(chǎn)損失為研究目標的綜合性研究。城市地鐵暴恐事件風險分析與評價過程主要包括風險分析、風險評價和風險控制三個階段[9] [10]。

3.2 城市地鐵暴恐事件風險分析

地鐵暴恐事件實質(zhì)上是由于地鐵運營系統(tǒng)四要素間關系不協(xié)調(diào)導致的。因此，為了避免或減少地鐵暴恐事件，就應從這四因素著手開展有針對性的風險分析和風險評價，并制定、采取相應的暴恐風險減緩措施，以全力保障地鐵運營安全。地鐵暴恐風險因素之間相互影響，相互作用，他們之間的關系如圖3所示。

3.2.1 人的因素

3.2.1 .1暴恐襲擊者威脅性

地鐵恐怖襲擊人員包括暴力恐怖團伙、普通涉恐團伙、暴力恐怖分子、普通涉恐人員等四類；進入地鐵內(nèi)的情緒不穩(wěn)定分子、精神病患者等異質(zhì)人群也是地鐵產(chǎn)生恐襲的巨大威脅。地鐵恐襲發(fā)動者數(shù)量的多少、是否制定恐襲計劃、襲擊者反偵查能力的高低都影響著地鐵暴恐風險的大小。

3.2.1 .2地鐵乘客脆弱性

由于地鐵的客流量大，空間又相對封閉，暴恐事件發(fā)生時逃離疏散十分困難，因此，一些恐怖分子或?qū)ι鐣延胁粷M情緒的人員，為擴大社會影響力，往往選擇在地鐵系統(tǒng)內(nèi)發(fā)動恐襲活動。乘客平時應注意培養(yǎng)防范應對暴恐事件的良好心理素質(zhì)和技能。

3.2.1 .3工作人員

工作人員在地鐵系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮監(jiān)督管理、服務乘客的作用，應提升對可疑人員和危化品的識別能力，樹立良好的責任意識，及時消除暴恐安全隱患。同時，應定期進行培訓考核與地鐵暴恐事件實戰(zhàn)演練，以增強自身反恐防暴應急技能。

3.2.2 物的因素

3.2.2 .1地鐵站地位規(guī)模

地鐵站的地位規(guī)模大小與地鐵遭受恐怖襲擊的風險成正比，地鐵換乘站等重點大站是對恐怖分子非常有吸引力的目標，因其受襲后往往會造成嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失，社會影響也較大；規(guī)模較大的地鐵站內(nèi)客流量往往也較大，客流量越大，恐怖襲擊的潛在目標數(shù)目越多，恐怖分子組織實施時的選擇性就越大[11]。

3.2.2 .2恐襲武器

恐襲武器主要包括爆炸、縱火、化學、持刀襲擊四種，不同的恐襲武器會帶來不同程度的暴恐風險。爆炸是目前使用率最高的恐襲手段，生化學毒劑破壞性極大、隱蔽性也最強，持刀襲擊則是我國國內(nèi)最為常見的暴恐襲擊手段。

3.2.3 環(huán)境因素

3.2.3 .1民族宗教關系

從全球來看，由于歷史等原因，當前一些國家、地區(qū)民族和宗教矛盾沖突較為激烈，民族宗教關系緊張，一些恐怖組織（分子）往往披著宗教的外衣、打著民族宗教的旗號發(fā)動恐怖襲擊，多種因素疊加耦合，使得此方面可能引發(fā)的地鐵暴恐風險不容忽視。

3.2.3 .2極端意識形態(tài)

隨著互聯(lián)網(wǎng)和社交通訊的快速發(fā)展，恐怖極端勢力利用社交媒體等平臺大肆宣傳恐怖主義意識形態(tài)和極端思想，煽動暴力、仇恨等過激言論。一些青年人受恐怖極端意識形態(tài)蠱惑加入暴恐組織，危害和影響巨大，社會應高度重視并嚴厲打擊這一不良傾向。

圖3 地鐵暴恐襲擊風險因素關系圖

3.2.3 .3社會內(nèi)部矛盾

在當前社會轉(zhuǎn)型和城市化進程進一步加快的背景下，社會利益關系更趨復雜，多元化利益群體不可避免地發(fā)生競爭和沖突，誘發(fā)社會矛盾，極有可能引發(fā)地鐵暴恐事件。

3.2.4 管理因素

3.2.4 .1反恐安全投入

地鐵暴恐事件應急管理工作需要大量人力、物力、財力作為保障，但當前投入到反恐防暴中的資源依然不足。面對日益嚴峻的反恐形勢，缺少人力、物力、財力投入必然會阻礙地鐵暴恐事件應急管理的進一步完善，無法適應未來反恐形勢的需要。

3.2.4 .2安保警力配備

隨著地鐵車站的增多和地鐵線路的增設，地鐵安保警力供需不平衡的狀況加劇，安保力量的不足可能導致安保質(zhì)量的下降，由此引發(fā)的地鐵暴恐風險難以估測。

3.2.4 .3安全檢查監(jiān)測

安檢是地鐵反恐防暴工作的基礎和重中之重，部分暴恐投機分子妄圖攜帶?；贰⒈ㄆ愤M入地鐵制造事端，安檢不僅起到了對不法分子的心理震懾作用，也在很大程度上降低了暴恐風險，因此安檢能力的強弱對地鐵暴恐風險的大小有直接影響。

4 城市地鐵暴恐事件應急能力評價體系核心框架

4.1 應急能力評價體系構(gòu)建須遵循的基本原則

城市地鐵暴恐事件應急能力評價體系的構(gòu)建須遵循以下四項基本原則。

科學性原則：科學性原則要求地鐵暴恐事件應急能力評價指標的設計應符合地鐵反恐客觀實際，各指標的概念內(nèi)涵必須明確，且能規(guī)范化統(tǒng)計，同時能系統(tǒng)體現(xiàn)地鐵暴恐應急管理工作相關特征，反映地鐵反恐實際需求。

系統(tǒng)性原則：地鐵暴恐事件應急能力評價是一項系統(tǒng)性、綜合性工程，涉及地鐵應急管理人防、物防、技防等多維度，涵蓋反恐防暴預防準備、監(jiān)測預警、響應處置緊急救援和善后恢復應急管理的全過程，因而在應急能力評價體系開發(fā)設計過程中，要盡可能全面地考慮到地鐵暴恐事件應急管理工作的各個主要方面，并根據(jù)其內(nèi)在規(guī)律整合各個子系統(tǒng)。

需求本土化原則：需求本土化原則要求在地鐵暴恐事件應急能力評價體系的構(gòu)建中，一方面要努力學習借鑒發(fā)達國家應急能力評價的先進理念和技術方法，另一方面務必要緊密結(jié)合我國地鐵暴恐事件應急管理工作的現(xiàn)實特點和發(fā)展趨勢，體現(xiàn)我國地鐵反恐應急的“中國特色”和本土化需求，增強應急能力評價體系的針對性和實效性。

可行性原則：任務可行性的原則要求增強地鐵暴恐事件應急能力評價體系的現(xiàn)實可操作性，不能僅停留在指標體系理論分析層面，而應結(jié)合國內(nèi)外地鐵暴恐事件反恐應急實際工作展開綜合研究，防止應急能力評價指標體系開發(fā)設計的理論與實踐脫節(jié)，成為缺乏實戰(zhàn)性及可操作性的一紙空文。

表2 城市地鐵暴恐事件應急能力評價指標體系框架（1）

表2 城市地鐵暴恐事件應急能力評價指標體系框架（2）

4.2 評價體系構(gòu)建的理論框架基礎：危機管理4R理論

危機管理4R理論由美國管理學者羅伯特·希斯（Robrt Heath）在《危機管理》一書中提出，4R理論包括縮減（Reduction）、預備（Readiness）、反應（Response）、恢復（Recovery）四個階段。羅伯特認為將4R等理論四個階段進行優(yōu)化整合，才能實現(xiàn)有效的危機管理。其中，縮減階段貫穿于危機管理全過程。4R危機管理理論為城市地鐵暴恐事件應急能力評價研究提供了一個較為完整的指標體系構(gòu)建框架?；趹惫芾淼倪^程視角，參考國內(nèi)外應急能力評價領域研究成果并借鑒危機管理4R理論，可將城市地鐵暴恐事件應急能力分為暴恐防范能力、暴恐處置能力、暴恐恢復能力三方面，在此基礎上進一步進行城市地鐵暴恐事件應急能力評價體系構(gòu)建[7]。

4.3 城市地鐵暴恐事件應急能力評價框架

遵循構(gòu)建城市地鐵暴恐事件應急能力評價指標體系的基本原則，借鑒國內(nèi)外反恐防暴及地鐵應急能力評價領域相關研究成果，從地鐵暴恐事件應急管理的全過程出發(fā)，將地鐵暴恐事件應急能力分為暴恐防范能力、暴恐處置能力和暴恐恢復能力三個一級指標，進一步對各級指標進行細分[12]，構(gòu)建了城市地鐵暴恐事件應急能力評價體系框架。

4.3.1 暴恐防范能力

處于地鐵暴恐危機預防期，應努力做好暴恐風險監(jiān)測預警、日常預防管理、應急培訓演練等工作，提升地鐵系統(tǒng)韌性，預防、識別地鐵暴恐威脅，或減輕地鐵暴恐事件的影響?？芍饕獜谋O(jiān)測預警、日常預防準備、應急培訓演練、資源準備等方面開發(fā)設置二級指標。

4.3.2 暴恐處置能力

處于地鐵暴恐危機事件爆發(fā)期，應迅速開展暴恐事件應急響應處置，做好應急協(xié)同指揮和應急救援工作，最大限度地減少事件造成的損失及影響?？蓮目焖夙憫?、應急指揮協(xié)同、應急救援、公眾反應響應等方面開發(fā)設置二級指標。

4.3.3 暴恐善后能力

處于地鐵暴恐危機事件結(jié)束期，應及時清理事件現(xiàn)場，確保地鐵盡快恢復運營，同時做好生命財產(chǎn)損失評價工作與暴恐事件防控及應急處置分析總結(jié)工作?？蓮纳坪蠡謴徒ㄔO、損失評價、總結(jié)分析與教訓汲取等方面開發(fā)設置二級指標。

使用德爾菲法（Delphi）完成指標篩選后，根據(jù)選擇的指標全方位系統(tǒng)構(gòu)建地鐵暴恐事件應急能力評價指標體系，如表2所示。該評價指標體系以城市地鐵暴恐事件應急能力為目標層（A），綜合提煉出3個一級指標（B）、10個二級指標（C）以及35個三級指標（D）[7]，內(nèi)容框架如表2。

5 總結(jié)與展望

本文運用相應的分析方法及相關理論對地鐵暴恐事件應急能力的評價進行分析和探討，主要完成的工作包括：

對于城市地鐵運營系統(tǒng)、城市地鐵暴恐事件、城市地鐵暴恐事件應急管理以及地鐵暴恐事件應急能力評價等關鍵概念進行界定，同時，從人、物、環(huán)境、管理四個方面對城市地鐵暴恐風險進行分析。借鑒國內(nèi)外地鐵應急能力評價領域、反恐防暴領域的成功經(jīng)驗以及研究成果，同時依照構(gòu)建這一評價指標體系的基本原則，將應急能力評價的基本框架和初選指標開發(fā)確立下來，并通過兩輪Delphi法，剔除專家打分低的指標，根據(jù)專家意見修改優(yōu)化指標體系，最終確立了城市地鐵暴恐事件應急能力“1-3-10-35”比例層次的三層四級評價指標體系：其中一級指標3個，二級指標10個，三級指標35個。最終依照風險和應急能力二者之間的內(nèi)在關聯(lián)，構(gòu)建出一個基于風險分析的城市地鐵暴恐事件應急能力評價體系框架，為進一步的實證評價奠定了理論和方法基礎。