劉安

2018年底，習(xí)近平總書(shū)記作出重要批示，強(qiáng)調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問(wèn)題，切實(shí)為基層減負(fù)。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要批示精神，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，將2019年定為“基層減負(fù)年”，從指導(dǎo)思想、任務(wù)目標(biāo)、制度機(jī)制、組織保障等方面指明了為基層減負(fù)的工作方向與具體路徑，為打贏這場(chǎng)“減負(fù)戰(zhàn)役”奠定了重要基礎(chǔ)。

近些年來(lái)，基層工作負(fù)擔(dān)日益加重已是不爭(zhēng)的事實(shí)。以城市社區(qū)為例，中等規(guī)模的社區(qū)居委會(huì)一般配備有工作人員10至12名，但居委會(huì)所承擔(dān)的具體職能在細(xì)分后少則幾十項(xiàng)、甚至多達(dá)一百多項(xiàng)，涵蓋黨建、民政、勞動(dòng)、社保、司法、調(diào)解、治安、衛(wèi)生、優(yōu)撫、救濟(jì)等幾乎所有政府行政職能。我們?cè)谡{(diào)研中經(jīng)常聽(tīng)到“上面千根線，下面一根針”、“誰(shuí)都往社區(qū)插一桿子”、“一個(gè)人分成兩個(gè)人已經(jīng)完不成工作了”之類的反映。更有甚者，在繁重的工作任務(wù)之外，各種考核、檢查、評(píng)比應(yīng)接不暇，為了應(yīng)付此類“考檢評(píng)”而制作各類臺(tái)賬也占據(jù)了基層大量時(shí)間和精力。

基層長(zhǎng)期處于負(fù)擔(dān)過(guò)重的工作狀態(tài)，對(duì)我國(guó)黨政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)國(guó)家與社會(huì)治理都會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響，因此，必須從黨的政治建設(shè)高度深刻認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題。首先，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重會(huì)極大降低政府行政效率?；鶎诱俏覈?guó)政府行政鏈條的末端，是中央政策得以貫徹落實(shí)和民眾訴求有效表達(dá)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。窮于應(yīng)付形形色色的文山會(huì)海，忙于迎接各種各樣的考核檢查，上級(jí)政策勢(shì)必難以有效貫徹落實(shí)到基層。其次，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重也會(huì)顯著影響社會(huì)治理水平。當(dāng)前，我國(guó)的改革進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)復(fù)雜多變，通過(guò)有效社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合與社會(huì)秩序是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)基層治理的首要目標(biāo)?；鶎迂?fù)擔(dān)過(guò)重會(huì)導(dǎo)致基層工作者沒(méi)有充分的時(shí)間精力直面社會(huì)治理中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、重點(diǎn)問(wèn)題，直接影響社會(huì)治理水平。最后，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重將會(huì)侵蝕黨的執(zhí)政根基。中國(guó)共產(chǎn)黨的力量來(lái)源與執(zhí)政基礎(chǔ)都在于人民群眾，基層則是黨聯(lián)系人民群眾的重要橋梁與基本紐帶?；鶎迂?fù)擔(dān)，尤其是形式主義、官僚主義所導(dǎo)致的基層負(fù)擔(dān)過(guò)重勢(shì)必導(dǎo)致基層主動(dòng)或被動(dòng)地“唯上不唯下”，脫離人民群眾，也損害了黨的執(zhí)政之本、立黨之基。

基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的形成原因是復(fù)雜的。第一，技術(shù)化、精細(xì)化、信息化治理時(shí)代的到來(lái)在提升社會(huì)治理水平的同時(shí)，也加重了科層治理的文牘主義、程序主義等傾向?？茖又票徽J(rèn)為是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性及其治理最為有效的組織與制度形式，但也不可避免會(huì)存在一些內(nèi)在弊病。近些年來(lái)，在信息技術(shù)的影響下，技術(shù)化、精細(xì)化將科層制的治理績(jī)效提升到了一個(gè)全新的高度，然而內(nèi)嵌其中的各種問(wèn)題也隨之更加凸顯，基層治理中的臺(tái)賬泛濫、基層工作人員疲于應(yīng)付各種工作微信群和政務(wù)APP等現(xiàn)象正是上述問(wèn)題的集中體現(xiàn)。第二，我國(guó)從中央到基層的治理鏈條長(zhǎng)、治理層級(jí)多，治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平還有待提升。如何在確保中央權(quán)威和政令暢通的同時(shí)，又讓基層政府能夠根據(jù)具體情況做出靈活安排，是我國(guó)國(guó)家治理中一直致力達(dá)成的目標(biāo)。在長(zhǎng)鏈條、分層級(jí)和條塊結(jié)合的治理體系中，這種相對(duì)較為復(fù)雜的框架為基層政府和各條線部門(mén)的博弈提供了極大空間。近年來(lái)“項(xiàng)目制”大行其道就是這種條塊博弈的表現(xiàn)。第三，錯(cuò)誤的政績(jī)觀以及由此產(chǎn)生的形式主義官僚主義問(wèn)題依然存在。有的黨政部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中首先考慮的是“不出事”，進(jìn)而在基層治理中形成一種心照不宣的“不出事邏輯”。該邏輯主導(dǎo)下的基層治理會(huì)脫離人民群眾現(xiàn)實(shí)需要，回避基層社會(huì)棘手難題，熱衷于開(kāi)會(huì)發(fā)文、搞形象工程的治理生態(tài)，不僅滋生形式主義和官僚主義，也難免給基層造成各種沒(méi)有必要的負(fù)擔(dān)。

由此看來(lái)，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，牽涉到國(guó)家與社會(huì)治理體系的方方面面。因此，有效為基層減負(fù)，需要在“治理”二字上下足功夫，以國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為抓手，以構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局為目標(biāo)，破解我國(guó)基層治理的制度瓶頸。

在理論層面，要明確以下二個(gè)問(wèn)題。第一，誰(shuí)來(lái)治理的問(wèn)題。在基層社會(huì)，長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)發(fā)育相對(duì)比較滯后。隨著社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展，社會(huì)建設(shè)與基層社會(huì)自治逐漸興起，各種社會(huì)組織蓬勃發(fā)展并更多地承擔(dān)社會(huì)治理的責(zé)任。在這樣的情況下，政府必須發(fā)揮對(duì)基層治理的主導(dǎo)作用，一味追求居民的自我管理、自我組織，不僅不利于社會(huì)建設(shè)的總體發(fā)展，還有可能產(chǎn)生一系列負(fù)面效果。但另一方面來(lái)說(shuō)，居民自身或通過(guò)特定組織與團(tuán)體形式實(shí)現(xiàn)自我組織、自我管理和自我服務(wù)，是社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)的必然趨勢(shì)。這既有利于重塑國(guó)家與社會(huì)的邊界，形成兩者間的和諧關(guān)系;又符合全球公共管理發(fā)展的歷史規(guī)律，同時(shí)還能最大限度地增進(jìn)公共利益。此外，政府（公域）、市場(chǎng)（私域）和社會(huì)（第三域）結(jié)構(gòu)體系中的市場(chǎng)組織，因掌握特定的資源與技術(shù)，也不可避免地成為基層治理的重要組成部分。

第二，如何治理的問(wèn)題，即如何動(dòng)員、調(diào)配、使用各種資源，以解決現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)系公共利益的實(shí)際問(wèn)題。傳統(tǒng)的社會(huì)治理機(jī)制，主要依靠的是政府的行政力量，以行政命令和法律法規(guī)的方式來(lái)動(dòng)員各種資源與力量。這種自上而下的行政動(dòng)員方式，能夠高效集中和優(yōu)化配置政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方面的資源，解決一些與基層民眾利益密切相關(guān)的重大問(wèn)題。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)成員渴望能夠通過(guò)更多的途徑積極主動(dòng)地參與社會(huì)治理過(guò)程，渴望能夠建立自下而上地影響公共事務(wù)決策的渠道，形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。

在實(shí)踐層面，要逐步構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的良性互動(dòng)，改變目前政府在基層事無(wú)巨細(xì)、大包大攬的治理思路，投入資源來(lái)培育社會(huì)組織以及引導(dǎo)市場(chǎng)組織參與基層社會(huì)服務(wù)與治理，真正形成多元主體協(xié)同共治的格局。

首先，要始終保持基層治理格局中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和政府的主導(dǎo)地位。一方面要加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)，創(chuàng)新基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。基層黨組織應(yīng)立足于服務(wù)群眾，以基層服務(wù)體系建設(shè)為抓手，著重做好規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。避免疲于應(yīng)付各種具體事務(wù)，又要切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。另一方面則要著力建設(shè)服務(wù)型基層政府組織。強(qiáng)化基層政府的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)職能并不斷提升其服務(wù)能力，使之成為基本公共服務(wù)的提供者和社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)的參與者。同時(shí)，基層政府組織還要改變片面強(qiáng)調(diào)對(duì)上負(fù)責(zé)的慣性思維，更多地面向基層民眾，有效回應(yīng)、吸納和滿足基層社會(huì)的各種利益訴求。

其次，要培育各類基層社會(huì)組織，增強(qiáng)基層社會(huì)自我服務(wù)的能力。要擴(kuò)大基層社會(huì)自我管理的渠道，培養(yǎng)其公共參與的意識(shí)和能力;要推動(dòng)包括社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)在內(nèi)的居民自治組織以及其他各類社會(huì)組織的發(fā)育成長(zhǎng)，發(fā)揮社會(huì)組織在基層治理中秩序整合與利益表達(dá)的功能，同時(shí)又能夠?qū)φ畽?quán)力產(chǎn)生有效的監(jiān)督與制約;還要進(jìn)一步健全和規(guī)范基層自治的相關(guān)法律法規(guī)，為社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮更為積極的作用提供制度支持。

再次，要充分發(fā)揮市場(chǎng)組織在基層治理中的作用?；鶎诱獙?duì)基層社會(huì)治理職能進(jìn)行系統(tǒng)徹底的梳理，基于效益和質(zhì)量的雙重指標(biāo)重新明確各服務(wù)職能的供給主體，并制定基層社會(huì)服務(wù)職能外移與讓渡的制度和政策。政府還要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持、稅收減免等措施創(chuàng)造寬松環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域;扮演好規(guī)則制定者和比賽裁判員的角色，而不是直接干預(yù)服務(wù)供給過(guò)程;通過(guò)制定相應(yīng)的市場(chǎng)法律法規(guī)，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)管作用、保障有效落實(shí)。

（作者單位：南京師范大學(xué)）

責(zé)任編輯：李佳婧