包詠菲

習(xí)近平總書記指出，城市管理應(yīng)該像“繡花”一樣精細(xì)。治理者的針腳密不密，決定了城市運(yùn)行的陣腳穩(wěn)不穩(wěn)。當(dāng)“繡花”成為共識(shí)，意味著城市管理迎來全方位轉(zhuǎn)變。南京在探索城市多元共治的過程中，創(chuàng)新城市治理模式，成立由公眾委員和公務(wù)委員組成的城市治理委員會(huì)，共商城市治理之策，推動(dòng)傳統(tǒng)城市管理模式向現(xiàn)代城市治理模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了城市功能品質(zhì)和城市服務(wù)水平的提升。2018年，南京城市治理法治化的創(chuàng)新實(shí)踐榮獲第五屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，成為全國(guó)唯一一個(gè)以公眾參與內(nèi)容獲此榮譽(yù)的項(xiàng)目，為城市治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實(shí)踐提供了南京樣本。

公眾參與城市治理制度化

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理者與被管理者之間的矛盾日益凸顯，城管甚至被妖魔化，城市管理的代名詞一度就是驅(qū)趕小商小販。擁有800多萬常住人口的南京也在思考城市管理的方向，為城市管理走出污名化困境支招。

早在2013年，南京市制定實(shí)施《南京市城市治理?xiàng)l例》，成為全國(guó)首個(gè)城市治理地方立法的城市，《條例》的亮點(diǎn)之一就是成立了由公務(wù)委員和公眾委員組成的城市治理委員會(huì)，由市長(zhǎng)擔(dān)任城治委的主任。公務(wù)委員不超過委員總數(shù)的1/2，由市、區(qū)政府及各部門負(fù)責(zé)人組成，公眾委員不少于委員總數(shù)的1/2，由專家代表、市民代表、社會(huì)組織代表組成，一般是通過定向邀請(qǐng)或其所屬社會(huì)團(tuán)體、所在單位書面推薦，在自愿報(bào)名的基礎(chǔ)上，通過分類搖號(hào)產(chǎn)生。不久前，第三屆公眾委員剛剛完成換屆選舉，45名市級(jí)公眾委員中專家學(xué)者、社會(huì)組織和市民代表各占1/3。“城治委”的成立，標(biāo)志著長(zhǎng)期的政府單一管理體制轉(zhuǎn)為政府、公眾的雙向互動(dòng)。公眾委員圍繞城市治理難點(diǎn)走訪調(diào)研，起草調(diào)研報(bào)告后形成決議，提交城市治理委員會(huì)審議。南京市城市治理委員會(huì)通過常態(tài)化、制度化的公眾參與模式，保障公眾參與長(zhǎng)足發(fā)展。

現(xiàn)場(chǎng)觀摩執(zhí)法。為贏得公眾委員對(duì)執(zhí)法工作的理解和支持，利用自身工作平臺(tái)給予城管執(zhí)法正面宣傳，從2015年3月起，城市治理委員會(huì)牽頭，定期組織市、區(qū)、街三級(jí)公眾委員進(jìn)行執(zhí)法觀摩，每月一期，主題各異。在一次占道經(jīng)營(yíng)執(zhí)法過程中，水果店攤主暴力抗法，拿水果刀砍傷了執(zhí)法隊(duì)員還大喊“城管打人”，公眾委員張純與同行的公眾委員耐心向攤主及群眾還原事件真相，不僅成功化解了沖突，也讓執(zhí)法行為得到了百姓的理解和支持，還城管以清白。這一事件隨后被各大媒體報(bào)道，取得了良好的傳播效果，提升了公眾委員的形象?，F(xiàn)場(chǎng)觀摩執(zhí)法讓公眾委員們了解了城管執(zhí)法的困難和阻礙，現(xiàn)場(chǎng)聽到了民眾和城管的不同聲音，從而更加理解和支持城管執(zhí)法工作，也使得其提交的相關(guān)議題在反映民眾呼聲的同時(shí)也能站在管理者的角度看問題，讓議題更富有同理心。

常態(tài)組織公眾委員進(jìn)區(qū)街。深入街區(qū)，既是公眾委員收集議題線索的重要途徑，也是對(duì)政策執(zhí)行情況的實(shí)地考察和評(píng)估。作為公眾參與和了解城市治理基層實(shí)踐的重要路徑，公眾委員進(jìn)區(qū)街活動(dòng)目前已舉辦了19期。在第17期的活動(dòng)中，公眾委員走進(jìn)浦口區(qū)江浦街道。作為推行生活垃圾分類試點(diǎn)的小區(qū)之一，該街道通過推行垃圾分類積分可以兌換旅游券和物業(yè)費(fèi)抵用券等做法，以鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)的方式引導(dǎo)居民形成新的行為習(xí)慣，減少了矛盾沖突，收效顯著。

定期舉辦城市治理圓桌論壇。公眾委員在日常的生活中，通過走訪調(diào)研這樣的形式，收集議題線索，形成調(diào)研報(bào)告，議題最終要形成決議，甚至變成紅頭文件，光靠個(gè)人的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如何集中各方智慧，讓專家諫言、讓專業(yè)組織表態(tài)、讓市民發(fā)聲，在城治委牽頭下，公眾委員召集主持的城市治理圓桌論壇，建構(gòu)起百姓和政府之間的橋梁。圓桌論壇由市公眾委員組織召開，每季度一期，旨在圍繞城市治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，邀請(qǐng)相關(guān)職能部門、專家學(xué)者、社會(huì)組織、市民代表等參加，大家暢所欲言、集思廣益，為城市治理建言獻(xiàn)策。論壇由公眾委員輪流擔(dān)任組織者，大家都有機(jī)會(huì)當(dāng)“主角”，積極性空前高漲。圓桌論壇的舉辦充分發(fā)揮了公眾委員的專業(yè)特長(zhǎng)，人盡其才、才盡其用，為城市治理提供“最強(qiáng)大腦”。以助力“政府要推動(dòng)的重點(diǎn)難點(diǎn)工作”為出發(fā)點(diǎn)，論壇上，各方心往一處想、勁往一處使，共同為南京城市治理獻(xiàn)計(jì)出策，占道經(jīng)營(yíng)、黑臭河治理、城市交通與文明出行、智慧停車等主題在大家觀點(diǎn)的交鋒和思維的碰撞中，破題思路也愈發(fā)明晰。

公眾委員成為城市治理全程參與的“管家”

有了“城治委”，政府部門不再唱“獨(dú)角戲”，而是和公眾委員一起調(diào)研、想點(diǎn)子。公眾委員圍繞城市治理、民生關(guān)注的共性難題，參與社會(huì)調(diào)研和部門調(diào)研，為民生難題的解決做了大量細(xì)致的前期工作，形成了建議和意見，這些意見和建議，有的寫進(jìn)了立法，有的被規(guī)劃采納，還有的形成決議，由各部門執(zhí)行。從議題的背景、主要內(nèi)容和擬解決的問題，到擬解決的方案和步驟、議題初步調(diào)研基本情況都需要有詳實(shí)的調(diào)研文字說明，意見建議的形成，凝聚著公眾委員們大量的心血。

背街小巷是城市肌理的重要構(gòu)成部分，也是展現(xiàn)市井民俗的重要載體，更是居民幸福感的直接體驗(yàn)區(qū)。以紅廟街區(qū)為例，上宅下店的紅廟街區(qū)是新街口商圈美食集聚地，然而小餐飲油煙擾民、五小加工噪音污染、物業(yè)管理不規(guī)范、機(jī)動(dòng)車占道經(jīng)營(yíng)等問題投訴不斷。公眾委員實(shí)地走訪了上百條背街小巷，與市、區(qū)、街三級(jí)城管、環(huán)保、工商部門、小區(qū)居民、沿街商戶座談溝通，了解管理機(jī)制、傾聽民心民意、問詢商戶難處，隨后起草議案報(bào)告。2018年11月，《關(guān)于加強(qiáng)南京市背街小巷綜合治理的決議》出臺(tái)。紅廟街區(qū)作為玄武區(qū)街巷整治的重點(diǎn)工程于2018年底開展全面整治，通過城管、環(huán)保、建委、房產(chǎn)等部門合理提升，采用新型油煙凈化技術(shù)、設(shè)立油煙在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，餐飲擾民問題得到了妥善解決，巷子里設(shè)立了城管工作站，方便居民和店家需求。公眾委員的參與為原本冷冰冰的環(huán)境改造工作注入一股暖流，使得街區(qū)整治成為一項(xiàng)有溫度、暖民心的共建共治共享工程。如今的紅廟街區(qū)整體裝修風(fēng)格統(tǒng)一，街道門面干凈整潔，門頭店招統(tǒng)一制作、小區(qū)立面色調(diào)一致。公眾委員參與整改前的調(diào)研和整改中的推進(jìn)及整改后的運(yùn)行監(jiān)管全過程，代表百姓發(fā)聲，其建議和意見受到采納，環(huán)境綜合提升的結(jié)果得到了百姓的認(rèn)可。

城治委不僅是議事機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。按照章程規(guī)定，公眾委員享有監(jiān)督權(quán)力，可以個(gè)人或聯(lián)名對(duì)政府相關(guān)部門的工作提出建議、批評(píng)和意見，并有權(quán)檢舉揭發(fā)違法失職行為。讓第一、二屆公眾委員馬志恒印象深刻的是，只要提的建議可行，相關(guān)部門都能及時(shí)回應(yīng)解決。每到夜間，快速內(nèi)環(huán)上不少隧道已經(jīng)關(guān)閉養(yǎng)護(hù)，可各個(gè)地面路口信號(hào)燈配時(shí)與白天相同，造成大量在快速路上行駛車輛尤其夜班出租車，在信號(hào)燈路口等待時(shí)間較長(zhǎng)。據(jù)此，他提出了優(yōu)化信號(hào)燈配時(shí)的建議。不久，他收到了南京市交管局發(fā)來的書面回復(fù)。交管局稱，針對(duì)地面路口信號(hào)燈配時(shí)問題，將對(duì)全市所有交叉口包括快速內(nèi)環(huán)沿線交叉口進(jìn)行檢查，根據(jù)路口、路段流量變化，對(duì)各時(shí)段信號(hào)放行時(shí)間進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。對(duì)于交管局的這份回復(fù)，馬志恒很滿意。

公眾委員的引入，任何一項(xiàng)決議從前期摸底調(diào)研、到?jīng)Q議施行、效果監(jiān)督都有了全程跟蹤的“管家”，執(zhí)行決議過程中，公眾委員組成的監(jiān)督小組進(jìn)行回頭看督促檢查，并在下一次城治委會(huì)議上匯報(bào)執(zhí)行情況，有效地促進(jìn)了問題的解決。城治委成立至今，公眾委員們參加市級(jí)各類政策出臺(tái)前的評(píng)估、質(zhì)詢、聽證、評(píng)審、采訪、座談約200多次，成為參與行政程序建設(shè)的有力組成。針對(duì)決議執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)落實(shí)困難部分進(jìn)行梳理，提出進(jìn)一步優(yōu)化決議的實(shí)施辦法，真正實(shí)現(xiàn)了行政程序建設(shè)的全程參與，推動(dòng)了南京行政程序建設(shè)過程的進(jìn)一步規(guī)范和透明。

公眾參與，推動(dòng)城市治理之變

六年來，南京的停車新政、煙花爆竹禁放令、占道經(jīng)營(yíng)等涉及民生的眾多政策，都在公眾委員履職的“城治委”的推動(dòng)下得到了落實(shí)。截至2018年9月，市城治委共通過了1個(gè)共識(shí)、2項(xiàng)規(guī)定、9個(gè)決議，并且每項(xiàng)決定都有主管部門執(zhí)行情況的匯報(bào)，針對(duì)存在問題下一步工作改進(jìn)計(jì)劃等。如今的南京，城市更加整潔、干凈，市民有了更多的幸福感和獲得感。南京市城管局黨委書記許衛(wèi)寧表示，近年來，公眾委員和政府部門一起參與到城市治理工作中來，讓決策更加民主、科學(xué)，政府部門的政策措施也更加貼合民意。

機(jī)制之變：部門形成合力。公眾委員的介入，使得決議執(zhí)行過程中的所有環(huán)節(jié)都置于顯微鏡之下，有利于厘清不同部門的具體職責(zé)，讓執(zhí)行決議的相關(guān)部門沒有推諉扯皮的可能性。就占道經(jīng)營(yíng)問題，公眾委員通過多方調(diào)研形成決議并印發(fā)實(shí)施，實(shí)施過程中，有些部門積極性不高，在城治辦的帶領(lǐng)下，公眾委員組成的監(jiān)督小組前往相關(guān)部門強(qiáng)力推動(dòng)，形成了公安、交管、城管三聯(lián)動(dòng)的機(jī)制——定期聯(lián)席會(huì)議制度，在取締機(jī)動(dòng)車占道經(jīng)營(yíng)方面取得了明顯成效。

溝通之變：架起政府百姓之間的橋梁。政府部門有心為市民辦實(shí)事、辦好事，“一廂情愿”地想問題，“代民做主”上項(xiàng)目，“幫蝶破繭”的結(jié)果是好心沒有辦成好事，只有“一片好心”，不注重工作方式方法，不僅“一片好心”容易付諸東流，而且會(huì)給實(shí)際工作帶來巨大的損失。城市管理就像箍木桶，消除短板只是第一步，不斷補(bǔ)齊短板更為關(guān)鍵，這樣的管理才不會(huì)讓幸福感輕易流失。比如集中整治后，幾乎所有城市都會(huì)出現(xiàn)“回潮”問題，回潮是由于政策效果衰減，意味著深層次的短板尚未補(bǔ)齊。公眾委員參與城市治理便是一種更為全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度考量。因此，百姓有難題找委員反映，政府要推行重難點(diǎn)工作，也會(huì)找委員商量，聽取其意見和建議，請(qǐng)他們協(xié)助開展。公眾委員架起了政府和民眾之間溝通的橋梁，是補(bǔ)齊深層次短板的有效制度之舉。

角色之變：主人翁意識(shí)浸潤(rùn)良好社會(huì)風(fēng)氣。公眾委員的身份，是榮譽(yù)，更是一份沉甸甸的責(zé)任，對(duì)城市中的頑疾不僅要管，還要管出所以然，管的過程，使得委員自身主人翁意識(shí)強(qiáng)了，對(duì)政府部門的固有偏見少了，全民參與城市治理的風(fēng)氣也在潛移默化中形成。公眾委員張林波坦言，“當(dāng)了公眾委員后，對(duì)周圍社區(qū)的事情更加關(guān)心了，同時(shí)也意識(shí)到，城市治理不僅僅是政府部門的事，也與我們每個(gè)人相關(guān)”。一次在小區(qū)因?yàn)橐箦薰防先饲謇砑S便，遭對(duì)方辱罵，第二天，結(jié)合“哈爾濱王云英老人被狗主人踢頭”、“四川綿陽一位母親遭到狗主一家三口圍毆”等此前媒體報(bào)道過的不文明養(yǎng)狗行為，他和城治委幾位委員組成調(diào)研小組，深度摸底南京小區(qū)狗患情況，探討如何促進(jìn)市民規(guī)范文明養(yǎng)犬。目前已完成調(diào)研報(bào)告，提交城治委等待審議。張林波坦言，當(dāng)了公眾委員后，主人翁意識(shí)變強(qiáng)了，對(duì)于自己參與推動(dòng)的議案、問題，很有成就感。公眾委員引領(lǐng)了社會(huì)主人翁意識(shí)的形成，在潛移默化浸潤(rùn)了良好的社會(huì)風(fēng)氣。

思維方式之變：關(guān)注執(zhí)法主體心理健康。城管執(zhí)法過程中遇到?jīng)_突能“化干戈為玉帛”固然好，但執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)“劍拔弩張”“硝煙彌漫”的情形短期內(nèi)也不會(huì)消失，網(wǎng)絡(luò)傳播時(shí)代，“打不還手”成為執(zhí)法者心中默認(rèn)的執(zhí)法底線，與此同時(shí)，他們的心理健康狀況也值得關(guān)注。2016年玄武區(qū)鎖金村街道的城管隊(duì)員任克明遭遇暴力抗法殉職，這一事件讓公眾委員張純將成立南京市城管綜合行政執(zhí)法心理危機(jī)干預(yù)中心的構(gòu)想落地成了現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，他還組織編寫了一部將心理學(xué)應(yīng)用于城管執(zhí)法的“步兵操典”，在實(shí)際操作過程中，《心理危機(jī)干預(yù)指導(dǎo)手冊(cè)》在疏導(dǎo)城管隊(duì)員心理壓力、提高風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力方面功不可沒。

從“城市管理”到“城市治理”，一字之差，體現(xiàn)的是改革創(chuàng)新和民主法治的意涵，“繡花”一樣的管理。公眾委員參與城市治理的創(chuàng)新，為建構(gòu)良性治理格局提供了制度支撐，更為“共建共治共享”的社會(huì)治理模式在當(dāng)下利益多元、管理復(fù)雜的實(shí)踐提供了可操作性。

（責(zé)任編輯：劉忠）