宗芳宇

近兩年來(lái)，在美國(guó)戰(zhàn)略出現(xiàn)重大調(diào)整的影響和帶動(dòng)下，全球跨境投資政策環(huán)境出現(xiàn)一些顯著變化。部分主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)利用外資和對(duì)外投資相關(guān)政策做出了調(diào)整。作為東道國(guó)，美歐等部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體盡管總體上仍歡迎外國(guó)投資，但明顯增加了更多政治和戰(zhàn)略性考量，正逐步加強(qiáng)在部分領(lǐng)域?qū)Σ糠謬?guó)家投資的審查政策。作為對(duì)外投資大國(guó)，美國(guó)對(duì)外投資的態(tài)度由中立轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)其海外投資回流，還通過(guò)“退群”和推動(dòng)多雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議重塑，對(duì)全球的投資政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)治理體系產(chǎn)生重要影響。與此同時(shí)，許多發(fā)展中國(guó)家愈加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)多類(lèi)舉措加大投資優(yōu)惠力度，努力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極吸引和利用外資。政策變化成為近兩年來(lái)影響全球跨境投資的主要因素，對(duì)我國(guó)利用外資、對(duì)外投資和參與全球經(jīng)濟(jì)治理也產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。應(yīng)系統(tǒng)研究政策變化的特點(diǎn)、影響及發(fā)展趨勢(shì)，趨利避害，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)。

一、全球跨境投資政策出現(xiàn)顯著變化

全球跨境投資政策主要出現(xiàn)了四個(gè)方面顯著變化：

一是部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)了外商投資安全審查。近兩年來(lái)，美歐等部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)外國(guó)投資基于國(guó)家安全的政治考量明顯上升，顯著加強(qiáng)了外國(guó)投資審查機(jī)制安排和審查力度。美國(guó)近十年來(lái)首次修訂外資安全審查法律，于2018年8月出臺(tái)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》。該法案大幅擴(kuò)大了美國(guó)外資安全審查機(jī)構(gòu)CFIUS的權(quán)限，加強(qiáng)了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、高科技、新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域部分國(guó)家投資的限制，加大了審查機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)，還首次就外資安全審查與美國(guó)盟友建立了企業(yè)并購(gòu)信息的共享機(jī)制。在法國(guó)、德國(guó)和意大利倡議下，歐盟在2017年首次宣布計(jì)劃設(shè)立歐盟層面的外資審查機(jī)制，并于2019年3月批準(zhǔn)于歐盟外資審查框架草案，明確要建立歐盟層面的外商投資預(yù)警、數(shù)據(jù)共享等機(jī)制，對(duì)“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”等領(lǐng)域外商投資開(kāi)展安全審查，建立了歐盟層面的外商投資預(yù)警和數(shù)據(jù)共享機(jī)制。德國(guó)在2017年發(fā)布了《對(duì)外貿(mào)易條例》修正案，把關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等納入國(guó)家安全審查領(lǐng)域，將審查時(shí)間延長(zhǎng)了一倍，在2018年12月進(jìn)一步將非歐盟企業(yè)并購(gòu)審查的外資股比從25%收緊至10%。意大利在2017年擴(kuò)大了政府對(duì)非歐盟公司在高科技領(lǐng)域并購(gòu)審查的權(quán)限。英國(guó)在2017年公布了《國(guó)家安全和基礎(chǔ)設(shè)施投資審查》提案，2018年發(fā)布了《國(guó)家安全與投資》白皮書(shū)，推動(dòng)外資審查機(jī)制重構(gòu)與改革，規(guī)范和加嚴(yán)了并購(gòu)交易的審查程序，將政府可以干預(yù)的交易金額從7000萬(wàn)英鎊降低至100萬(wàn)英鎊，增加先進(jìn)技術(shù)等作為關(guān)鍵審查領(lǐng)域。

二是美國(guó)實(shí)施稅收改革，吸引海外投資回流。2017年12月22日，美國(guó)頒布了《減稅與就業(yè)法案》，規(guī)定在2017年年底對(duì)美國(guó)企業(yè)的海外留存利潤(rùn)進(jìn)行一次性強(qiáng)制征稅，之后將全球征稅改為屬地征稅，對(duì)美國(guó)跨國(guó)公司海外子公司股息所得稅予以豁免，鼓勵(lì)美國(guó)跨國(guó)企業(yè)將海外利潤(rùn)寄回美國(guó)；還通過(guò)引入稅基侵蝕和反濫用稅、全球無(wú)形資產(chǎn)低稅收入加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)公司的反避稅管理；同時(shí)，在國(guó)內(nèi)實(shí)施降稅(從35%降到21%)和允許國(guó)內(nèi)資產(chǎn)費(fèi)用化等激勵(lì)措施，提高美國(guó)營(yíng)商環(huán)境的吸引力。

三是全球經(jīng)濟(jì)治理體系正在加速變革。美國(guó)對(duì)全球化和參與全球經(jīng)濟(jì)治理的態(tài)度發(fā)生變化，圍繞“美國(guó)優(yōu)先”，通過(guò)“退群”、力推WTO改革、與盟友重新修訂自貿(mào)協(xié)議等行動(dòng)，力求改變?nèi)蚪?jīng)濟(jì)治理體系的理念、規(guī)則和治理架構(gòu)，進(jìn)而影響全球利益分配格局。美國(guó)退出了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、巴黎氣候變化協(xié)定等多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定，與部分發(fā)達(dá)國(guó)家加快推動(dòng)WTO改革，在議題設(shè)置上加強(qiáng)了對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策、強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)移等傳統(tǒng)議題的更新升級(jí)，提出了網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全等新議題。美國(guó)還與韓國(guó)、墨西哥和加拿大修訂了自貿(mào)協(xié)定，加強(qiáng)對(duì)其盟友影響，如在美墨加新協(xié)定(USMCA)中引入“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家條款”(毒丸條款)，規(guī)定如果三方中任何一方與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，另兩方可以退出。此外，美歐日間加強(qiáng)利益綁定，歐日已簽署自貿(mào)協(xié)定，美歐、美日自貿(mào)協(xié)議正在推進(jìn)。

四是許多發(fā)展中國(guó)家愈加重視外資，加大引資政策優(yōu)惠力度。發(fā)展中國(guó)家越來(lái)越重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力提高對(duì)外資的吸引力。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議(UNCTAD)統(tǒng)計(jì)了2017年全球65個(gè)經(jīng)濟(jì)體通過(guò)的126項(xiàng)外資政策，其中84%為促進(jìn)投資的政策，63.5%來(lái)自亞洲和非洲發(fā)展中國(guó)家。許多發(fā)展中國(guó)家加大力度優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高便利化服務(wù)水平，提升引資競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2018年?duì)I商環(huán)境便利度指數(shù)提升最快的10個(gè)國(guó)家有9個(gè)為亞洲和非洲的發(fā)展中國(guó)家或不發(fā)達(dá)國(guó)家，印度排名比2017年提升了23位，比2016年提高了53位。2016年至2018年，肯尼亞、泰國(guó)、印度尼西亞、巴西、越南在全球營(yíng)商環(huán)境排名分別提升了31位、19位、18位、14位和13位。

表1 部分發(fā)展中國(guó)家2016—2018年在世界銀行營(yíng)商環(huán)境排名提高情況

資料來(lái)源：作者根據(jù)世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告整理。

二、全球跨境投資政策變化的影響

全球跨境投資政策的變化已經(jīng)產(chǎn)生了顯著影響，全球跨境投資流入在2017年和2018年連續(xù)出現(xiàn)較大幅度下降。除了短期影響外，有些政策變化還對(duì)跨境投資的規(guī)模、模式和格局具有深遠(yuǎn)影響。

(一)主要發(fā)達(dá)國(guó)家政策調(diào)整產(chǎn)生較大影響

國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)至2016年，全球FDI的流入較之前仍處于高位區(qū)間波動(dòng)，影響因素比較多元，既有經(jīng)濟(jì)的不確定性，也有政治的不確定性。但2017年以來(lái)，全球跨境投資雖然仍在高位區(qū)間波動(dòng)，但影響因素主要不是經(jīng)濟(jì)的不確定性，而是政策因素。

在美國(guó)的推動(dòng)和帶動(dòng)下，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的本輪政策調(diào)整涉及面廣、層次深，是從理念、規(guī)則到治理體系的大調(diào)整大變革，對(duì)全球跨境投資政策環(huán)境產(chǎn)生了重大影響。2017年1月美國(guó)本屆政府執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的理念發(fā)生變化，2017年年底實(shí)施稅收改革，2018年修訂外資安全審查法律，加快推動(dòng)WTO改革，重新與盟友簽署自貿(mào)協(xié)議等等，在參與全球經(jīng)濟(jì)治理、利用外資和對(duì)外投資政策方面均出現(xiàn)較大變化。美國(guó)跨境投資政策變化既有理念性的、方向性的，也有規(guī)則性的、可操作性非常強(qiáng)的，既有國(guó)內(nèi)政策也有國(guó)際政策，有的已經(jīng)實(shí)施，有的還在調(diào)整中，充滿(mǎn)不確定性，對(duì)全球跨境投資產(chǎn)生了并將繼續(xù)形成較大影響，對(duì)其盟友和其他國(guó)家政策調(diào)整也有重要引導(dǎo)帶動(dòng)作用，如歐盟等部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也對(duì)標(biāo)美國(guó)加強(qiáng)外商投資安全審查。

盡管許多發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家積極利用外資，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家是跨境投資主體，受主要發(fā)達(dá)國(guó)家政策調(diào)整影響，2017年以來(lái)全球跨境投資流入出現(xiàn)了連續(xù)大幅下降(圖1)。其中，2017年出現(xiàn)國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)最大幅度下降，減少了21%，降至1.47萬(wàn)億美元，并與全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易增長(zhǎng)的走勢(shì)相反。2018年，全球跨境投資流入繼續(xù)下降了19%，降至1.2萬(wàn)億美元，成為2009年以來(lái)的最低點(diǎn)。并且，2017年和2018年兩年的總降幅甚至達(dá)到2008年到2009年國(guó)際金融危機(jī)期間的降幅。

(二)美國(guó)稅改促使其海外投資大量回流，短期顯著拉低全球跨境投資規(guī)模并形成結(jié)構(gòu)性影響

據(jù)UNCTAD統(tǒng)計(jì)，截至2016年年底，美國(guó)海外留存利潤(rùn)累計(jì)約3.3萬(wàn)億美元，其中約2萬(wàn)億美元為流動(dòng)性較強(qiáng)的現(xiàn)金類(lèi)資產(chǎn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局(BEA)統(tǒng)計(jì)的股息形式的回流在2018年合計(jì)6649億美元，為2007—2016年度回流規(guī)模(均在1500億美元左右)的4.4倍，但也僅占美國(guó)現(xiàn)金類(lèi)海外留存利潤(rùn)的不到1/5、海外留存總利潤(rùn)的1/5，還有較大回流空間。

美國(guó)海外利潤(rùn)大規(guī)模回流是全球跨境投資在2018年大幅下降的主要原因。2018年美國(guó)企業(yè)海外利潤(rùn)再投資比上年同期減少了4642億美元，是全球跨境投資2018年全年下降幅度(2700億美元)的1.7倍。

美國(guó)企業(yè)從低稅收地區(qū)和避稅地的利潤(rùn)回流更顯著。從近幾年美國(guó)海外利潤(rùn)再投資主要目的地(表2)可以看出，美國(guó)80%左右再投資投到愛(ài)爾蘭、荷蘭、百慕大、瑞士、盧森堡、加拿大、新加坡等低稅收國(guó)家(地區(qū))或避稅地，投資類(lèi)型主要為金融類(lèi)資產(chǎn)。稅改后，在這些地區(qū)投資的避稅意義下降，更容易回流。據(jù)UNCTAD統(tǒng)計(jì)，2018年上半年，美國(guó)對(duì)歐洲投資減少了約1360億美元，其中在荷蘭、愛(ài)爾蘭和瑞士減少的投資占93%；對(duì)加勒比離岸金融中心的投資減少了約1630億美元；對(duì)新加坡的投資減少了約340億美元。在亞洲發(fā)展中國(guó)家、非洲等地區(qū)，再投資主要分布在制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)，流動(dòng)性相對(duì)較差，而且有市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)因素，預(yù)期回流規(guī)模和影響有限。

短期來(lái)看，2018年美國(guó)海外利潤(rùn)回流的季度規(guī)模趨于放緩，從第一季度的2947億美元逐步下降至第四季度的859億美元。長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)海外留存利潤(rùn)回流多少，以什么速度回流還取決于很多其他因素，例如美國(guó)國(guó)內(nèi)鼓勵(lì)投資政策的落實(shí)情況、企業(yè)資金情況和融資成本、其他國(guó)家的投資機(jī)會(huì)與美國(guó)的比較等等。

圖1 全球和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)體FDI年度流入量

數(shù)據(jù)來(lái)源：UNCTAD。

表2 美國(guó)海外利潤(rùn)再投資(流量)主要目的地

資料來(lái)源：作者根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局?jǐn)?shù)據(jù)整理。

(三)美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)外資安全審查對(duì)全球跨境投資模式和格局有深遠(yuǎn)影響

發(fā)展中國(guó)家與美歐等部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的資本、創(chuàng)新要素流動(dòng)的阻力將明顯增加，在這些國(guó)家和地區(qū)的投資模式以及對(duì)全球投資布局也會(huì)受到影響。受影響最大的是“關(guān)鍵”行業(yè)和領(lǐng)域，即發(fā)展中國(guó)家企業(yè)到美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家購(gòu)買(mǎi)技術(shù)、并購(gòu)高新技術(shù)企業(yè)、開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資以及涉及數(shù)據(jù)安全等方面的商業(yè)行為將受到更大限制，一些企業(yè)很可能因?yàn)閷?duì)并購(gòu)模式的顧慮放棄在這些國(guó)家或地區(qū)投資，或者采用其他模式。

美國(guó)等部分發(fā)達(dá)國(guó)家將外資安全審查提高到政治和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)層面，意味著外資安全審查不僅會(huì)影響外資的增量并購(gòu)?fù)顿Y，對(duì)其他模式投資也可能產(chǎn)生延伸性和追溯性監(jiān)管，從而加強(qiáng)了對(duì)外資的整體監(jiān)管力度。關(guān)鍵行業(yè)的綠地模式等增量投資，以及大量存量投資的經(jīng)營(yíng)均會(huì)面臨更嚴(yán)峻復(fù)雜的監(jiān)管和挑戰(zhàn)。事實(shí)上，近期一些發(fā)達(dá)國(guó)家正在加強(qiáng)對(duì)部分在本國(guó)市場(chǎng)正常經(jīng)營(yíng)的外國(guó)企業(yè)技術(shù)和設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)的重新評(píng)估。加強(qiáng)政治和戰(zhàn)略性考慮還意味著未來(lái)加強(qiáng)外資審查的趨勢(shì)可能繼續(xù)強(qiáng)化，對(duì)全球跨境投資形成長(zhǎng)期和結(jié)構(gòu)性影響。

發(fā)達(dá)國(guó)家之間對(duì)外資安全審查的態(tài)度和力度仍有較大差異。美國(guó)出于高度的戰(zhàn)略考慮，對(duì)一些國(guó)家的企業(yè)和高技術(shù)領(lǐng)域投資采取高度限制，并且積極影響其盟友的決策。歐洲國(guó)家的市場(chǎng)規(guī)模和利益訴求與美國(guó)存在差異，除了戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)考慮，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，例如將外資審查作為要求對(duì)等開(kāi)放砝碼。此外，歐盟內(nèi)部對(duì)全球化和高科技領(lǐng)域投資的態(tài)度也有分歧，只有13個(gè)歐盟成員國(guó)設(shè)置了外資審查機(jī)制，外資審查的程度也有較大差異。由于歐盟各國(guó)的外資審批權(quán)仍在各成員國(guó)手中，歐盟層面新法案的硬約束力較弱，對(duì)盟友外的投資限制程度也低于美國(guó)。在歐盟國(guó)家中，德國(guó)政府近兩年密集出臺(tái)了加強(qiáng)外資審查的措施，但在企業(yè)層面也不乏支持并購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的呼聲，外資安全審查執(zhí)行情況也受各利益相關(guān)方博弈影響。

(四)全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革前景仍不明朗，增加了全球投資環(huán)境的不確定性

美國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)本輪全球經(jīng)濟(jì)治理體系重構(gòu)的推進(jìn)力度較大，變革的過(guò)程仍存在較大不確定性。在WTO改革中，美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家積極通過(guò)少數(shù)協(xié)商先行形成提案的方式推動(dòng)多邊談判，涵蓋議題范圍較廣、標(biāo)準(zhǔn)較高。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)政策、數(shù)據(jù)流動(dòng)等很多議題以及改革推進(jìn)方式等方面，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在較大分歧。發(fā)展中國(guó)家還迫切希望加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中議題的關(guān)注和推進(jìn)力度。因此，目前來(lái)看WTO改革達(dá)成長(zhǎng)期穩(wěn)定一致協(xié)議的難度仍比較大，全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革的前景也仍不明朗。

在推進(jìn)多邊談判的同時(shí)，少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)相互利益綁定，將其他非盟友國(guó)家排除在外，先行達(dá)成高水平、貿(mào)易投資覆蓋面較廣的自貿(mào)協(xié)定，提高了其他國(guó)家后續(xù)加入相關(guān)協(xié)定談判的門(mén)檻，給其非盟友國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家形成了較大的制度壓力。這不僅增加了全球投資環(huán)境的不確定性，也使發(fā)達(dá)國(guó)家利益“朋友圈”外的國(guó)家向圈內(nèi)國(guó)家投資處于劣勢(shì)。

(五)全球大范圍內(nèi)正出現(xiàn)新一輪引資和留資政策競(jìng)爭(zhēng)

在全球跨境投資下降、政治環(huán)境高度不確定的大背景下，利用外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展成為許多發(fā)展中國(guó)家和部分發(fā)達(dá)國(guó)家政策關(guān)注的焦點(diǎn)。尤其是許多發(fā)展中國(guó)家加快國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放、競(jìng)相出臺(tái)利用外資相關(guān)規(guī)劃和政策，形成愈加激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。如，越南積極出臺(tái)國(guó)家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和外資優(yōu)惠措施，柬埔寨對(duì)國(guó)際投資遷入予以?xún)?yōu)惠，孟加拉國(guó)積極建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，印度尼西亞和黑山等國(guó)家加快放寬外資準(zhǔn)入限制，馬其頓持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，保持發(fā)展中國(guó)家營(yíng)商環(huán)境排名前茅等等。

美國(guó)改革國(guó)內(nèi)稅收政策促進(jìn)海外利潤(rùn)回流和吸引國(guó)內(nèi)外投資，將進(jìn)一步帶動(dòng)其他國(guó)家跟隨，促進(jìn)全球新一輪外資政策競(jìng)爭(zhēng)白熱化。目前已有一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體宣布或正積極準(zhǔn)備出臺(tái)減稅等投資鼓勵(lì)政策。在多重因素的疊加作用下，全球大范圍內(nèi)改革國(guó)內(nèi)宏觀政策、加大引資、留資優(yōu)惠力度的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。

三、全球跨境投資政策變化對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

全球跨境投資政策環(huán)境出現(xiàn)以主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政策理念、規(guī)則和體系調(diào)整為主的深刻變化，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)跨境投資政治和戰(zhàn)略性考慮顯著增加，跨境投資政策環(huán)境不確定性上升，引進(jìn)外資的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。作為利用外資和對(duì)外投資大國(guó)，中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)明顯增加。

一是部分勞動(dòng)密集型行業(yè)引資留資難度加大。受中美貿(mào)易摩擦和中國(guó)傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)下降等因素疊加影響，部分勞動(dòng)密集型行業(yè)，尤其是以美國(guó)市場(chǎng)為主的出口加工型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難增加。加之部分發(fā)展中國(guó)家加大外資優(yōu)惠力度，有一些外資企業(yè)包括大型跨國(guó)企業(yè)已經(jīng)對(duì)外轉(zhuǎn)移或者正在考慮轉(zhuǎn)移預(yù)案，還有部分企業(yè)暫緩了在華投資計(jì)劃。全球跨境投資政策環(huán)境的不確定性進(jìn)一步降低了企業(yè)的投資預(yù)期，如果不能及時(shí)幫助企業(yè)克服困難、提振信心，有可能會(huì)出現(xiàn)大企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)外轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。與此同時(shí)，在全球引資競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈的背景下，加快形成新優(yōu)勢(shì)，吸引高質(zhì)量外資流入，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加速實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的要求也更加緊迫。

二是中國(guó)對(duì)部分發(fā)達(dá)國(guó)家投資面臨的阻力和制度性風(fēng)險(xiǎn)增加。在美國(guó)及其部分盟友通過(guò)加嚴(yán)外資安全審查對(duì)中國(guó)企業(yè)大幅提高投資壁壘的背景下，中國(guó)國(guó)有企業(yè)、高科技和新興產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域企業(yè)對(duì)這些國(guó)家投資阻力加大，新增投資在行業(yè)、模式、審查程序要求等方面面臨更大限制。東道國(guó)基于“戰(zhàn)略考慮”將外資安全審查從新增投資延伸至存量投資的趨勢(shì)增強(qiáng)，“關(guān)鍵行業(yè)”存量投資企業(yè)面臨的制度性風(fēng)險(xiǎn)大為提高。中國(guó)在數(shù)字化、智能化等部分新興領(lǐng)域具有一定競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)內(nèi)政策環(huán)境較為寬松，法律規(guī)范還在逐漸完善，但美國(guó)對(duì)涉及數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息等領(lǐng)域外資審查收緊，加強(qiáng)對(duì)新興領(lǐng)域投資規(guī)范、監(jiān)管和戰(zhàn)略性限制，給中國(guó)企業(yè)拓展發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)以及開(kāi)展國(guó)際技術(shù)合作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

三是中國(guó)面臨較大改革壓力。中國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放取得積極成效，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在明顯差距。在本輪全球經(jīng)濟(jì)治理體系重構(gòu)中，美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)的力度較大、標(biāo)準(zhǔn)較高，而且認(rèn)為中國(guó)不應(yīng)再享受發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠待遇，要求對(duì)等開(kāi)放市場(chǎng)。他們提出的改革議題中，有些標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，嚴(yán)重偏離中國(guó)發(fā)展階段實(shí)際，缺乏合理性；有些標(biāo)準(zhǔn)雖然也較高，但與中國(guó)改革開(kāi)放方向相一致，具備通過(guò)國(guó)內(nèi)大力改革和多方協(xié)商達(dá)成共識(shí)的可能性。盡管如此，要促進(jìn)達(dá)成共識(shí)，中國(guó)也必須付出更大努力，切實(shí)解決改革中的深層次問(wèn)題。

盡管挑戰(zhàn)重重，辯證地看待改革壓力與動(dòng)力，區(qū)分政策變化中的國(guó)別差異，中國(guó)仍有望化危為機(jī)，把握機(jī)遇，打開(kāi)新的發(fā)展空間。

一是利用外部壓力倒逼機(jī)制，加快國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放步伐。中國(guó)有14億人口和龐大的中等收入人群，還有較完善的制造體系和有競(jìng)爭(zhēng)力的高質(zhì)量人力資源，在數(shù)字技術(shù)、智能制造等新興領(lǐng)域具有明顯的技術(shù)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，仍是全球投資最受青睞的目的地之一。近年來(lái)，中國(guó)改革開(kāi)放取得引人矚目的成績(jī)，但仍有很大發(fā)展空間，一些好政策需要加快落實(shí)取得實(shí)效。外部壓力有助于促進(jìn)中國(guó)加快對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)開(kāi)放與國(guó)內(nèi)改革聯(lián)動(dòng)和制度創(chuàng)新，創(chuàng)造更多新的投資機(jī)會(huì)，提高對(duì)全球投資的吸引力。盡管近年來(lái)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)取得顯著進(jìn)展，但在全球還排在第46位，尤其是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、貿(mào)易便利化、企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本等方面與全球最高標(biāo)準(zhǔn)差距仍比較大，與在全球經(jīng)濟(jì)中的地位也不相匹配，還可以繼續(xù)努力建設(shè)成更有吸引力的營(yíng)商環(huán)境，為企業(yè)提供更好的服務(wù)。

二是利用發(fā)展中國(guó)家和部分發(fā)達(dá)國(guó)家吸收外資的各類(lèi)政策，加快拓展中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展空間。這些國(guó)家和地區(qū)擴(kuò)大開(kāi)放和加大外資優(yōu)惠力度等政策紅利，為中國(guó)企業(yè)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、拓展海外市場(chǎng)、提高在全球價(jià)值鏈地位和國(guó)際影響力提供了難得機(jī)遇，也為企業(yè)與東道國(guó)建立更緊密的合作關(guān)系，促進(jìn)互信互利共贏提供了良好的政策氛圍。對(duì)于受部分發(fā)達(dá)國(guó)家外資安全審查影響較大的企業(yè)而言，可以充分利用這些國(guó)家和地區(qū)的政策，匯聚資源，優(yōu)化全球資源配置和布局，規(guī)避和降低全球投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家和地區(qū)層面，中國(guó)政府與有關(guān)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展自貿(mào)協(xié)定和多雙邊投資協(xié)定談判、加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)投資合作也具備更好的政策基礎(chǔ)。

三是在全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革期，中國(guó)可以積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理改革發(fā)聲，爭(zhēng)取有利的改革方案。中國(guó)可以結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際情況，系統(tǒng)研究分辨和充分利用好本次“變革”中的有利因素。在目前熱議的WTO改革方案中，部分發(fā)達(dá)國(guó)家在產(chǎn)業(yè)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全等議題上的合理關(guān)切與中國(guó)改革開(kāi)放的方向是一致的，涉及的一些問(wèn)題也正是中國(guó)目前改革中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)。中國(guó)可以善加利用，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革，將外部壓力轉(zhuǎn)變成促進(jìn)國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放的動(dòng)力、合力，努力推動(dòng)形成凝聚廣泛共識(shí)同時(shí)有利于自身發(fā)展的改革方案。

四、對(duì)中國(guó)的政策建議

全球跨境投資政策異中有同，同中有異。萬(wàn)變不離其宗的是以自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全為出發(fā)點(diǎn)。不同的是各經(jīng)濟(jì)體基于自身國(guó)情、比較優(yōu)勢(shì)和外部環(huán)境等因素形成的政策導(dǎo)向。應(yīng)抓住全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)格局動(dòng)態(tài)演變下各經(jīng)濟(jì)體政策調(diào)整的本質(zhì)特征，應(yīng)對(duì)全球跨境投資政策的變化和挑戰(zhàn)。中國(guó)既要保持戰(zhàn)略定力做好自己的事，加大力度吸收和用好外資，引導(dǎo)對(duì)外投資合規(guī)健康發(fā)展，還要積極穩(wěn)妥參與全球經(jīng)濟(jì)治理改革，營(yíng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境。

第一，加快推進(jìn)稅收制度改革，協(xié)同推進(jìn)深層次對(duì)外開(kāi)放和國(guó)內(nèi)改革，努力打造更有吸引力的營(yíng)商環(huán)境。跟蹤全球新一輪稅收制度調(diào)整變化，廣泛聽(tīng)取企業(yè)意見(jiàn)和建議，繼續(xù)深入推進(jìn)中國(guó)減稅降費(fèi)制度改革，加快落實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策措施。加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前瞻性對(duì)策研究和安排，加大鼓勵(lì)外商投資向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移的政策優(yōu)惠力度，支持地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有支撐作用的外資企業(yè)采取一定的“留資”優(yōu)惠措施,根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)和轉(zhuǎn)型升級(jí)需要制定吸引外資優(yōu)惠政策。加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)，進(jìn)一步放寬外資準(zhǔn)入，加快拓展高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的范圍、領(lǐng)域和層次，為企業(yè)創(chuàng)造更多投資機(jī)會(huì)。協(xié)同推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)深層次改革，以市新出臺(tái)的《外商投資法》為統(tǒng)領(lǐng)系統(tǒng)梳理和更新各級(jí)涉及外資管理的政策，打破外資準(zhǔn)入后“玻璃門(mén)”等隱形障礙。及時(shí)出臺(tái)宏觀政策的配套措施，指導(dǎo)地方提高政策執(zhí)行能力并加強(qiáng)評(píng)估，促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放政策的落實(shí)。持續(xù)加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，提高執(zhí)法的公正性和嚴(yán)肅性，保障外資企業(yè)合法權(quán)益，努力營(yíng)造公平、透明和法治的營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)利用外資向高質(zhì)量發(fā)展。

第二，因國(guó)施策，引導(dǎo)中國(guó)對(duì)外投資合規(guī)健康發(fā)展。妥善處理好中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，緩解雙方緊張局勢(shì)，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)按照美國(guó)最新外資安全審查制度等要求和其他國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)美國(guó)開(kāi)展合法合規(guī)的投資活動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)歐貿(mào)易投資合作，加快推進(jìn)中歐投資協(xié)定談判，推進(jìn)與歐盟國(guó)家雙邊投資協(xié)定談判與升級(jí)，促進(jìn)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放與對(duì)外投資聯(lián)動(dòng)發(fā)展，為中資企業(yè)對(duì)歐投資提供支持和保障。加強(qiáng)中歐雙方在協(xié)會(huì)和企業(yè)層面的交流溝通，引導(dǎo)對(duì)歐投資企業(yè)在合規(guī)投資經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，把握好歐盟地區(qū)各國(guó)差異化外資政策下的投資機(jī)會(huì)。深化與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的貿(mào)易投資合作，鼓勵(lì)地方政府和企業(yè)充分利用沿線(xiàn)國(guó)家優(yōu)惠政策建立境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，提升中國(guó)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的地位與作用，提高中國(guó)對(duì)外投資的國(guó)際影響力和美譽(yù)度。根據(jù)各國(guó)引資政策變化，及時(shí)更新和完善《對(duì)外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，支持企業(yè)拓展國(guó)際市場(chǎng)，抓住投資機(jī)遇，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高對(duì)外投資效益和水平。

第三，積極穩(wěn)妥參與和推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革，維護(hù)良好的外部環(huán)境，爭(zhēng)取贏得新的發(fā)展機(jī)會(huì)。積極參與WTO改革，繼續(xù)努力維護(hù)多邊體制，重視主要發(fā)達(dá)國(guó)家的合理關(guān)切，統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)改革開(kāi)放，努力凝聚更廣泛共識(shí)，爭(zhēng)取在影響改革方案和議題設(shè)置中贏得更大主動(dòng)權(quán)和新的發(fā)展機(jī)會(huì)。加強(qiáng)現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判的推進(jìn)力度，推動(dòng)RCEP、中日韓等高水平自貿(mào)協(xié)定以及中歐投資協(xié)定等雙邊投資協(xié)定談判。推進(jìn)與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家和地區(qū)多雙邊投資協(xié)定和自貿(mào)區(qū)談判與升級(jí)，提高合作水平。系統(tǒng)研究加入CPTPP等新機(jī)制的利弊與可行性。在G20杭州峰會(huì)制定《二十國(guó)集團(tuán)全球投資指導(dǎo)原則》經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究和提出更加開(kāi)放和包容的全球投資治理方案。