唐 擎 吳 華

我國(guó)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下全面深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開放的戰(zhàn)略舉措。經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)已經(jīng)成立的12個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，在推動(dòng)貿(mào)易和投資便利化、深化金融開放創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變政府職能等方面，取得了一系列成果，形成了一批可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，初步顯示出了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為全面深化改革和擴(kuò)大開放試驗(yàn)田的作用。本文通過梳理我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人力資源制度最新發(fā)展情況，借鑒海外自由貿(mào)易園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新人力資源制度的方向和舉措提出有關(guān)建議。

一、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人力資源制度創(chuàng)新的重要意義

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)過程中，人力資源制度的改革創(chuàng)新始終扮演著重要角色。當(dāng)前，人力資源制度創(chuàng)新對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)落實(shí)完成好試驗(yàn)任務(wù)、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、保障高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。

(一)人力資源制度創(chuàng)新是我國(guó)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要任務(wù)

我國(guó)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，既有與國(guó)際上建立自貿(mào)區(qū)的共性考慮，推動(dòng)貿(mào)易投資便利化，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又被賦予了改革創(chuàng)新試驗(yàn)的重要功能，貿(mào)易投資便利化只是試驗(yàn)任務(wù)的一部分。中央建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的根本目的，是為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把可復(fù)制可推廣作為基本要求。人是創(chuàng)新實(shí)踐的主體，人力資源制度是決定勞動(dòng)力資源配置效率的根本性制度。改革完善我國(guó)的人力資源制度，既是適應(yīng)全球化發(fā)展的需要，也是深化中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)人力資源制度創(chuàng)新，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的高水平發(fā)展提供人才保障，為全國(guó)人才制度創(chuàng)新發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨的重要任務(wù)。

(二)人力資源制度創(chuàng)新是增強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵手段

隨著全球化不斷加深和科技迅猛發(fā)展，人才和技術(shù)的重要性不斷提升，國(guó)家間人才競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，很多國(guó)家都制定出臺(tái)了有關(guān)的人才戰(zhàn)略。如美國(guó)取消科技工程等領(lǐng)域人才移民配額，歐盟實(shí)施青年人才跨境培養(yǎng)行動(dòng)計(jì)劃，加拿大制定吸引海外專業(yè)技術(shù)人才和企業(yè)家的移民項(xiàng)目等。很多海外自由貿(mào)易園區(qū)注重通過支持人才培養(yǎng)計(jì)劃，提供有吸引力的稅收優(yōu)惠政策、宜居宜業(yè)的工作生活環(huán)境、國(guó)際通行的便利條件等方式吸引國(guó)際高端人才進(jìn)入。我國(guó)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)起步雖晚，定位很高，在開放條件下必然面臨與國(guó)際上其他自貿(mào)園區(qū)的比較和競(jìng)爭(zhēng)。匯聚國(guó)際優(yōu)秀人才共同致力于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，離不開建立一套與國(guó)際先進(jìn)規(guī)則制度對(duì)標(biāo)的人力資源制度。

(三)人力資源制度創(chuàng)新是我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身高質(zhì)量發(fā)展的根本保障

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在建設(shè)過程中，一方面要推動(dòng)貿(mào)易和投資的便利化自由化，以及跨境金融服務(wù)等制度創(chuàng)新，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)激發(fā)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展動(dòng)力。隨著通關(guān)便利化、審批電子化、支付網(wǎng)絡(luò)化日益普及，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要國(guó)際貿(mào)易、港口管理、金融科技以及法律等領(lǐng)域的大量人才配套。另一方面，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機(jī)遇下，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的共同任務(wù)，信息技術(shù)、生物科技、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)對(duì)高層次人才的需求持續(xù)增強(qiáng)，對(duì)各種第三方專業(yè)服務(wù)人員也有很大需求，需要加強(qiáng)人力資源制度創(chuàng)新，從吸引人才、培養(yǎng)人才、相關(guān)配套措施建設(shè)等多個(gè)方面共同發(fā)力，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)人才保障。

二、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人力資源制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析

(一)已有制度政策集中于人才引進(jìn)培育發(fā)展保障等方面

依托各級(jí)黨委和政府推行的人才工作以及人才引進(jìn)計(jì)劃，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在人力資源制度方面進(jìn)行了積極探索。通過梳理，本文將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立以來有關(guān)人力資源的制度和政策歸為人才引進(jìn)、人才培育、人才發(fā)展、人才保障四種類型(見表1)。

1.多措并舉，加大引才力度

針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)高層次人才緊缺狀況，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出了很多吸引人才的舉措。一些主要做法有：瞄準(zhǔn)高層次人才制定引進(jìn)辦法，對(duì)于院士、學(xué)科帶頭人等頂尖人才提供優(yōu)厚待遇條件；探索靈活的人才引進(jìn)方式，放寬對(duì)緊缺人才類型的境外職業(yè)資格認(rèn)可，允許兼職等柔性引才辦法；加大市場(chǎng)化方式引才力度，根據(jù)引進(jìn)人才的層次以及緊缺程度設(shè)定各類資金獎(jiǎng)勵(lì)等。

2.立足實(shí)際需要，創(chuàng)新培養(yǎng)機(jī)制

針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)和緊缺人才類型，在人才培養(yǎng)機(jī)制上進(jìn)行探索。一些主要做法有：探索建立產(chǎn)教融合、校企合作等更加靈活的人才培養(yǎng)模式，鼓勵(lì)通過實(shí)習(xí)、兼職等多種方式培養(yǎng)鍛煉人才；出臺(tái)關(guān)于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)人才、高層次技能人才的培養(yǎng)提升計(jì)劃等。

3.支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)人才發(fā)展

針對(duì)一些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目在啟動(dòng)時(shí)面臨的實(shí)際困難，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)出臺(tái)相應(yīng)的支持政策。一些主要做法有：大力支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，打造各類技術(shù)、信息、項(xiàng)目平臺(tái)，推動(dòng)技術(shù)攻關(guān)和科研成果轉(zhuǎn)化；給予金融支持，通過政府自建產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、擔(dān)?；稹f(xié)助提供信用貸款，或者引導(dǎo)市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)投資基金，為創(chuàng)新項(xiàng)目提供金融支持。

4.便利居住生活，做好服務(wù)保障

針對(duì)引進(jìn)人員在住房、醫(yī)療、子女教育等方面的實(shí)際困難，積極探索解決辦法。一些主要做法有：通過簡(jiǎn)化手續(xù)優(yōu)化外籍人才居留制度；對(duì)住房、醫(yī)療、教育等需求優(yōu)先保障，建立專門的人才公寓或者提供租房補(bǔ)貼，為外來人員提供補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、就醫(yī)綠色通道，在子女教育上優(yōu)先保障入學(xué)等，努力解決引進(jìn)人才在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)生活的后顧之憂。

(二)人力資源制度創(chuàng)新進(jìn)展不夠明顯

各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)人力資源的政策舉措，在提供人才保障的同時(shí)，也存在一些不足，特別是在制度創(chuàng)新上的進(jìn)展不夠明顯。相比于在投資便利化、貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變、事中事后監(jiān)管等方面形成的一大批經(jīng)驗(yàn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在人力資源方面形成的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)較少。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)5年來分批形成的153項(xiàng)創(chuàng)新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中，絕大多數(shù)是關(guān)于貿(mào)易便利化、外商投資制度、商事制度方面，其中國(guó)務(wù)院集中復(fù)制推廣的四批共88項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和12個(gè)“最佳實(shí)踐案例”均未直接涉及人力資源，在各部門自行復(fù)制推廣的53項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中，關(guān)于人力資源的僅有關(guān)于擴(kuò)大外籍人員居留范圍和允許港澳會(huì)計(jì)師擔(dān)任內(nèi)地事務(wù)所合伙人兩項(xiàng)，缺乏類似“外資備案制”、國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”等關(guān)鍵性、突破性改革，是制度創(chuàng)新的短板。

表1 我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人力資源制度和政策概覽(截至2018年年底)

資料來源：各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)官方網(wǎng)站。

縱向來看，人力資源領(lǐng)域的政策舉措對(duì)人才培養(yǎng)和發(fā)展的重視不夠。已經(jīng)出臺(tái)的政策措施很多集中于人才引進(jìn)和服務(wù)保障環(huán)節(jié)。各地紛紛出臺(tái)招才引智的人才計(jì)劃，以一次性的資金獎(jiǎng)勵(lì)政策和工作流程上的優(yōu)化為主，通過“經(jīng)費(fèi)支持”“獎(jiǎng)勵(lì)資助”“經(jīng)費(fèi)資助”“配套經(jīng)費(fèi)”等直接資金支持和住房、醫(yī)療、教育等服務(wù)保障形式吸引人才，很多政策寄希望于短期見效，對(duì)于主動(dòng)培養(yǎng)人才布局得少，對(duì)于人才發(fā)展缺乏實(shí)質(zhì)性舉措，對(duì)于引進(jìn)來如何留得住缺乏系統(tǒng)性考慮。在引進(jìn)人才是以國(guó)內(nèi)人才為主的情況下，這類政策在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這樣的局部會(huì)有效果，但是在全國(guó)范圍內(nèi)的創(chuàng)新示范意義不大。

橫向來看，人力資源領(lǐng)域的政策舉措與其他各項(xiàng)改革制度的系統(tǒng)集成不夠。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)定位于高水平對(duì)外開放，實(shí)施“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的管理方式，負(fù)面清單經(jīng)歷五輪縮減后，限制措施已由190項(xiàng)減少至45項(xiàng)，對(duì)外資開放領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大。人力資源方面的改革舉措與其他政策措施不配套，直接影響自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為改革試驗(yàn)田的整體效果。對(duì)于海外來華就業(yè)人員的出入境、稅務(wù)、社保等細(xì)節(jié)還缺少統(tǒng)籌考慮。有些行業(yè)領(lǐng)域雖然放開了對(duì)外商機(jī)構(gòu)的限制，但有關(guān)外國(guó)人在境內(nèi)的就業(yè)限制以及出入境的不便，影響了政策實(shí)施效果。高層次人才的短缺、創(chuàng)新能力不足、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展中普遍面臨的挑戰(zhàn)?？傮w來看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)距離形成法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場(chǎng)環(huán)境，還有不小差距。

(三)人力資源制度創(chuàng)新面臨環(huán)境和認(rèn)知等方面的制約

1.整體制度環(huán)境制約改革創(chuàng)新

盡管這些年來，我國(guó)人力資源制度出現(xiàn)了根本性變化，市場(chǎng)機(jī)制逐漸在人力資源配置中占據(jù)主導(dǎo)作用，但是在人才的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、流動(dòng)、激勵(lì)等方面，還存在不少制度障礙。有些涉及國(guó)家部委的行政職責(zé)劃分，有些涉及法律規(guī)定，還有些屬于授權(quán)不明確、不充分的問題。人力資源的優(yōu)化配置還有較大潛力和空間。這些全國(guó)普遍存在的問題，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同樣存在，而且由于在短時(shí)間內(nèi)集中面對(duì)，表現(xiàn)可能更加突出。

2.主觀認(rèn)識(shí)不到位影響改革創(chuàng)新

中央賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的任務(wù)，鼓勵(lì)“大膽試、大膽闖、自主改”，各地在貫徹落實(shí)中還有差距，一些地方還是抱著以前搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、保稅園區(qū)等的思路建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，寄希望于通過稅收等優(yōu)惠政策使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)短期取得超長(zhǎng)發(fā)展，在人才制度創(chuàng)新上不夠積極主動(dòng)。當(dāng)然隨著改革由易到難、由表及里，改革難度越來越大，成本越來越高，空間越來越小，這也是影響改革主動(dòng)性的重要因素。此外，缺乏必要的容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于行政機(jī)關(guān)改革創(chuàng)新的積極性也會(huì)產(chǎn)生影響。

三、自由貿(mào)易園區(qū)人力資源制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)借鑒

為了區(qū)別于國(guó)家間達(dá)成協(xié)定設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)(FTA)，國(guó)內(nèi)一般將一國(guó)內(nèi)部設(shè)立的“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)區(qū)域譯為自由貿(mào)易園區(qū)(FTZ)，顯然自由貿(mào)易園區(qū)更接近于我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的概念。在立足中國(guó)內(nèi)地實(shí)際建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的過程中，其他國(guó)家和香港地區(qū)自由貿(mào)易園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法是我們可以借鑒的寶貴財(cái)富。特別是在全球化日益加深、人才競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，人力資源制度創(chuàng)新更離不開橫向的借鑒比較。以下選取美國(guó)、香港地區(qū)、新加坡、韓國(guó)在自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)中有代表性的人力資源制度進(jìn)行分析。

(一)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的人力資源制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)是基于1934年通過的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》設(shè)立，到2018年年底共有296個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)和約600個(gè)分區(qū)。在人力資源制度設(shè)計(jì)方面：一是將著眼點(diǎn)放在最大程度保障美國(guó)公民的就業(yè)優(yōu)先權(quán)利。通過“倒置稅法”等關(guān)稅制度設(shè)計(jì)，促使外資企業(yè)將生產(chǎn)組裝基地遷移到美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)中，并雇傭美國(guó)當(dāng)?shù)毓と?，為美?guó)人提供就業(yè)崗位。二是向社會(huì)公布對(duì)外貿(mào)易區(qū)的就業(yè)和人力資源狀況。技術(shù)職工和非技術(shù)職工的儲(chǔ)備情況、失業(yè)率的高低等信息，作為對(duì)外貿(mào)易區(qū)的重要基礎(chǔ)情況會(huì)向社會(huì)提供。負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理工作的美國(guó)對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)每年在向國(guó)會(huì)的報(bào)告中，都要將解決就業(yè)的情況作為重要工作成效進(jìn)行陳述。2018年的對(duì)外貿(mào)易區(qū)年報(bào)顯示，超過45萬人受雇于各對(duì)外貿(mào)易區(qū)的約3200家企業(yè)。

(二)香港自由貿(mào)易港的人力資源制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

香港是聞名國(guó)際的自由貿(mào)易港，以自由貿(mào)易、低稅率和最少政府干預(yù)見稱，號(hào)稱全球最自由的經(jīng)濟(jì)體。香港高度重視延攬國(guó)際人才，在人力資源制度創(chuàng)新方面很有特色。一是制定專門的引進(jìn)人才計(jì)劃，吸引來自全球各行各業(yè)的優(yōu)秀人才。除了制度化長(zhǎng)期實(shí)施的“優(yōu)秀人才入境計(jì)劃”“香港專才計(jì)劃”等，還有“科技人才入境計(jì)劃”等有針對(duì)性的人才引進(jìn)計(jì)劃。二是在引進(jìn)海外人才的同時(shí)，兼顧培養(yǎng)本港人才。以2018年的“科技人才入境計(jì)劃”為例，計(jì)劃引入人才的企業(yè)需要首先申請(qǐng)配額，申請(qǐng)到配額的企業(yè)每聘用三名非本地人士，須增聘一名香港本地全職職員和兩名實(shí)習(xí)生從事與科技相關(guān)的工作。三是提供高效便捷的工作生活環(huán)境。香港政府對(duì)到港工作或創(chuàng)業(yè)的人才實(shí)施寬松簽證政策，只需申請(qǐng)工作簽證，相關(guān)人員便可享有便捷的出入境待遇。

(三)新加坡自由貿(mào)易區(qū)的人力資源制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

新加坡的自由貿(mào)易區(qū)是根據(jù)1969年頒布的《自由貿(mào)易園區(qū)法案》設(shè)立，目前已有8個(gè)。新加坡自由貿(mào)易區(qū)在人力資源制度創(chuàng)新方面，除了大幅降低高技能人才的個(gè)人所得稅、保持個(gè)人所得稅政策的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)外，在人才的引進(jìn)、培養(yǎng)等方面很有特色。一是在人才引進(jìn)上注重人才儲(chǔ)備全球化。政府設(shè)立“聯(lián)系新加坡”組織，該組織積極開展工作，建立全球性的工作網(wǎng)絡(luò)，為各類人才提供有關(guān)新加坡自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)和溝通聯(lián)系平臺(tái)，對(duì)到新加坡工作和生活的人才提供一站式服務(wù)。二是注重對(duì)人才的教育培訓(xùn)。政府設(shè)立人才技能發(fā)展基金，政府和企業(yè)按8∶2的比例分別出資，資助企業(yè)對(duì)員工開展培訓(xùn)，有的企業(yè)還建立人才培訓(xùn)中心，為員工技能提升提供保障。

(四)韓國(guó)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的人力資源制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

韓國(guó)的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)根據(jù)2002年制定的《自由經(jīng)濟(jì)區(qū)指定及運(yùn)營(yíng)特別法》設(shè)立，目前共有8個(gè)。在人力資源制度創(chuàng)新方面，韓國(guó)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的特點(diǎn)主要有：一是致力于打造各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，并強(qiáng)化科技教育的配套支撐。比如仁川自由經(jīng)濟(jì)區(qū)致力于打造國(guó)際化的尖端產(chǎn)業(yè)基地，光陽灣圈自由經(jīng)濟(jì)區(qū)致力于打造“世界最高水準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)物流中心都市”，黃海自由經(jīng)濟(jì)區(qū)致力于打造“尖端技術(shù)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際協(xié)力聚點(diǎn)”等。同時(shí)，積極引進(jìn)海外大學(xué)設(shè)立分校，建立高校與企業(yè)的產(chǎn)學(xué)協(xié)同體制，建立國(guó)際水平的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心等科技教育力量予以配套。二是提供舒適的居住生活環(huán)境。通過引入國(guó)際醫(yī)療、教育機(jī)構(gòu)，建設(shè)智慧城市和綠色交通系統(tǒng)，打造主題公園、休閑勝地等方式，吸引國(guó)際先進(jìn)企業(yè)和高端人才入駐。

四、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人力資源制度創(chuàng)新的重點(diǎn)方向

(一)圍繞行政管理和服務(wù)人才進(jìn)行制度創(chuàng)新

行政管理部門的工作能力、工作效率、服務(wù)意識(shí)都是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)吸引項(xiàng)目、人才和各種資源主動(dòng)集聚的重要因素。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨制度創(chuàng)新的重大任務(wù)，高素質(zhì)的行政管理服務(wù)人才更加重要。未來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能、減少行政審批、推進(jìn)商事制度改革、營(yíng)造優(yōu)良投資環(huán)境方面還有很大空間，對(duì)熟悉國(guó)際規(guī)則的高層次行政管理人才提出了需求。加強(qiáng)行政管理領(lǐng)域的隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)不是數(shù)量上增加多少，關(guān)鍵是要提高質(zhì)量。當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)進(jìn)入渠道狹窄，社會(huì)優(yōu)秀人才進(jìn)入體制內(nèi)工作還面臨很大障礙?？梢栽谧再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的局部探索突破組織人事制度，既要把黨政機(jī)關(guān)的優(yōu)秀人才放到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)去鍛煉，也應(yīng)該吸納具有企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的人才包括海外人才的積極參與。

(二)圍繞國(guó)際貿(mào)易和金融人才進(jìn)行制度創(chuàng)新

推進(jìn)貿(mào)易便利化是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本任務(wù)。世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》中規(guī)定了40項(xiàng)貿(mào)易便利化措施，目前已有38項(xiàng)在我國(guó)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)于熟悉國(guó)際貿(mào)易業(yè)務(wù)流程、規(guī)則等方面的專業(yè)人員缺口較大，也需要大批具有較強(qiáng)金融創(chuàng)新能力、熟悉金融政策和運(yùn)行規(guī)律、了解國(guó)際金融業(yè)務(wù)的高素質(zhì)金融人才。這類人才的市場(chǎng)化程度較高，應(yīng)該支持企業(yè)建立知識(shí)、管理等要素參與利益分配的有關(guān)制度，同時(shí)通過探索醫(yī)療、住房、子女教育等方面的服務(wù)保障制度，增強(qiáng)人才對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的黏性。

(三)圍繞第三方服務(wù)專門人才進(jìn)行制度創(chuàng)新

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)著眼于高質(zhì)量發(fā)展，定位于高水平開放。推動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力過程中，離不開大量提供第三方服務(wù)的專門人才的支持保障。除了推進(jìn)工業(yè)主輔分離，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還應(yīng)該大力支持計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)、認(rèn)證認(rèn)可等提供質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)以及專利、商標(biāo)、工業(yè)設(shè)計(jì)、商務(wù)咨詢等提供專業(yè)服務(wù)的人員和機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為企業(yè)升級(jí)改造提供高水平的配套服務(wù)保障，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化和價(jià)值鏈高端延伸。對(duì)于這類高級(jí)專門人才的引進(jìn)和發(fā)展，當(dāng)前主要面臨海外專業(yè)資格的認(rèn)可、職稱評(píng)審權(quán)限、外商機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入限制、事業(yè)單位改革人員流動(dòng)以及國(guó)內(nèi)人才市場(chǎng)地域分割等方面的制度障礙，這些應(yīng)該作為人力資源制度創(chuàng)新的重點(diǎn)方向。

(四)圍繞高技能人才進(jìn)行制度創(chuàng)新

各地出臺(tái)了很多支持新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型人才發(fā)展的政策措施。很多新興產(chǎn)業(yè)離不開背后傳統(tǒng)制造業(yè)的支撐，同時(shí)很多傳統(tǒng)制造業(yè)依然是解決勞動(dòng)就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善民生福祉的主體力量，當(dāng)前主要面臨運(yùn)用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的問題。因此，在引進(jìn)拔尖高層次人才的同時(shí)，對(duì)于高技能人才的引進(jìn)和培養(yǎng)同樣要加大力度，特別是那些熟練掌握應(yīng)用信息裝備技術(shù)、數(shù)控加工技術(shù)、工業(yè)自動(dòng)化技術(shù)、機(jī)器人技術(shù)等先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)人才。對(duì)高技能人才的培養(yǎng)重于引進(jìn)，在人才培養(yǎng)過程中會(huì)面臨學(xué)歷認(rèn)可、職業(yè)資格取得以及高水平職業(yè)院校短缺等現(xiàn)實(shí)困難，應(yīng)該作為人力資源制度創(chuàng)新考慮的重點(diǎn)。

五、推進(jìn)我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人力資源制度創(chuàng)新的政策建議

2018年年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》(國(guó)發(fā)〔2018〕38號(hào))，對(duì)推進(jìn)人力資源領(lǐng)域先行先試有關(guān)措施提出了要求。結(jié)合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展和國(guó)家層面的人力資源制度改革需要，圍繞上述人力資源制度創(chuàng)新的重點(diǎn)方向，本文對(duì)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人力資源制度創(chuàng)新提出以下政策建議。

(一)堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)的人力資源配置方式

讓市場(chǎng)機(jī)制在人力資源配置中起決定性作用，就應(yīng)該依據(jù)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)人才。一是建立統(tǒng)一開放的人力資源市場(chǎng)。政府要充分放權(quán)，簡(jiǎn)化審批，破除那些影響人才自由流動(dòng)和合理配置的制度障礙。比如，推動(dòng)勞動(dòng)者就業(yè)不應(yīng)受到戶籍地域等身份限制，取得經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不必重新申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可，政府部門建立的人才市場(chǎng)作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等舉措。二是推進(jìn)人才發(fā)展體制機(jī)制和制度政策創(chuàng)新。創(chuàng)新人力資本入股辦法，通過實(shí)施股權(quán)分紅等激勵(lì)措施，讓知識(shí)、技術(shù)、管理、技能等要素公平參與利益分配，探索購買專業(yè)化的人力資源服務(wù)的支持政策，提升人力資源工作水平。三是鼓勵(lì)人力資源專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展。積極探索引進(jìn)國(guó)外知名人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，制定鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入人力資源服務(wù)行業(yè)的辦法，引導(dǎo)其在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立地區(qū)總部和分支機(jī)構(gòu)。

(二)建立面向國(guó)際的開放型人力資源制度

隨著外國(guó)投資者更多進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，有必要建立適應(yīng)海外專業(yè)人才進(jìn)入的開放型人力資源制度,要不唯地域、不求所有、但求所用。在引進(jìn)海外人才過程中，一是做好國(guó)外專業(yè)技術(shù)資格認(rèn)定。對(duì)于市場(chǎng)需求較大、境內(nèi)外專業(yè)資格沒有互認(rèn)的建筑、教師、醫(yī)生等領(lǐng)域，相關(guān)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)海外專業(yè)資格的研究和認(rèn)定工作，適時(shí)放寬緊缺領(lǐng)域海外專門人才來華就業(yè)限制。二是研究明確海外人士社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)定辦法。根據(jù)海外就業(yè)人員增加的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)跨境就業(yè)情況下雙重繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的問題，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)探索更為靈活的制度。三是考慮我國(guó)勞動(dòng)人口數(shù)量多、就業(yè)壓力長(zhǎng)期存在的特點(diǎn)，堅(jiān)持將重點(diǎn)放在引進(jìn)高層次人才，避免一般性海外人才就業(yè)對(duì)本國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)的擠出。

(三)正確發(fā)揮政府在人力資源制度創(chuàng)新中的作用

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的人力資源制度創(chuàng)新，需要更好地發(fā)揮政府作用。一是將引進(jìn)海外人才與培育本國(guó)人才更好結(jié)合起來。充分認(rèn)識(shí)到提高本國(guó)勞動(dòng)者素質(zhì)對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)制造業(yè)大國(guó)優(yōu)勢(shì)、培育發(fā)展服務(wù)貿(mào)易增長(zhǎng)點(diǎn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的重要意義，人力資源制度政策設(shè)計(jì)應(yīng)該將培育提高本國(guó)勞動(dòng)力素質(zhì)作為重要目的。針對(duì)外國(guó)人的引進(jìn)培育發(fā)展保障等各類人才政策要平等適用于本國(guó)人員。二是搭建人力資源信息平臺(tái)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要探索搭建國(guó)際化的人才發(fā)現(xiàn)和引進(jìn)機(jī)制，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)延攬國(guó)際人才提供支撐和保障。同時(shí)，建立信息平臺(tái)，促進(jìn)有關(guān)省市內(nèi)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、人才服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的人力資源信息共享。三是健全完善城市公共服務(wù)體系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。探索高水平開放狀態(tài)下的教育、醫(yī)療保障制度。根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)類型特點(diǎn)，引入研究型大學(xué)和職業(yè)院校，提高人才培養(yǎng)的針對(duì)性。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，公平維護(hù)海內(nèi)外人員合法權(quán)益。營(yíng)造人盡其才、才盡其用的用人環(huán)境和鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的創(chuàng)新文化。

(四)保障人力資源制度改革創(chuàng)新于法有據(jù)

海外自由貿(mào)易園區(qū)多是依照專門的法律建立。我國(guó)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有鮮明的探索創(chuàng)新改革試驗(yàn)職能，大量工作還在進(jìn)行當(dāng)中，對(duì)于試驗(yàn)完成后下一步的規(guī)劃走向尚不明確。法律具有相對(duì)穩(wěn)定性，而且我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)法律制度多數(shù)是對(duì)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。在這一階段制定法律，除了面臨制度尚不定型的困惑，規(guī)定不當(dāng)還可能會(huì)阻礙或影響改革，因此條件還不成熟。對(duì)于在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中面臨制度創(chuàng)新與已有法律之間沖突的問題，涉及法律授權(quán)下放相關(guān)職責(zé)的，要研究通過授予立法權(quán)、探索集約授權(quán)模式、建立容錯(cuò)激勵(lì)機(jī)制等方式，加快探索賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在人力資源制度創(chuàng)新上更大改革自主權(quán)的有效途徑和模式。同時(shí)，要繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)務(wù)院主管部門、地方政府、企業(yè)之間的溝通交流，對(duì)于涉及境外人才居住、就業(yè)管理制度中需要中央和省級(jí)有關(guān)部門下放管理權(quán)限的事項(xiàng)，及時(shí)研究解決辦法。