艾永明

摘要：中國古代監(jiān)察體制的一個顯著特征是具有獨(dú)立性，這是一項(xiàng)系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，其主要內(nèi)容包括：監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)不相統(tǒng)屬、監(jiān)察官員逐步專職化、監(jiān)察官員有獨(dú)立彈劾權(quán)。中國古代監(jiān)察體制的獨(dú)立不是一蹴而就的，而是經(jīng)過各種力量長期博弈才逐步實(shí)現(xiàn)的。中國古代監(jiān)察體制建設(shè)的歷史表明，監(jiān)察體制的獨(dú)立離不開一元化體制，而一元化體制既有利、也有弊。地方行政操控監(jiān)察是一項(xiàng)秕政，地方監(jiān)察必須與地方行政相分離。監(jiān)察官的獨(dú)立彈劾權(quán)是一項(xiàng)很先進(jìn)的制度安排，它是監(jiān)察獨(dú)立的重要標(biāo)志。在帝國政體下，監(jiān)察的獨(dú)立只能是外在的、相對的，而依附皇權(quán)是內(nèi)在的、絕對的。

關(guān)鍵詞：中國古代;監(jiān)察體制;獨(dú)立;彈劾

中圖分類號：D691 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號.1009-5381（2019）02-0039-08

中外學(xué)術(shù)界都認(rèn)為，中國古代監(jiān)察體制的一個顯著特征是具有高度的獨(dú)立性。就總體而言，這一概括是基本符合實(shí)際的。但是，論者對于這一特征大多泛泛而談，頗為不詳甚或舛誤，對于其中隱含的深刻啟示也缺乏應(yīng)有的總結(jié)，所以很有必要予以進(jìn)一步申述和澄清。首先，所謂中國古代監(jiān)察體制的獨(dú)立，是指監(jiān)察權(quán)與國家權(quán)力體系中的其它職權(quán)（其核心是行政權(quán)）不相統(tǒng)屬，而決不是獨(dú)立于君權(quán)。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其它國家機(jī)關(guān)互不統(tǒng)屬是中國古代監(jiān)察體制獨(dú)立的主要表現(xiàn)，但不是全部表現(xiàn);中國古代監(jiān)察的獨(dú)立有著更全面的要素和豐富的內(nèi)涵。再次，中國古代監(jiān)察體制的獨(dú)立不是從秦漢開始建立監(jiān)察制度之時(shí)就具有的，而是經(jīng)過了漫長而又曲折的過程才逐步實(shí)現(xiàn)的。中國古代監(jiān)察體制的發(fā)展呈現(xiàn)出三個顯著的趨勢：一是監(jiān)察體系從多元向一元發(fā)展（包括御史系統(tǒng)的一元化和御史與諫官的一體化），二是地方監(jiān)察機(jī)關(guān)不斷脫離地方行政而直接從屬于中央，三是從不獨(dú)立到逐步獨(dú)立。這三個趨勢是一致的、同步的，其實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜過程非常值得后人分析和思考。最后，中國古代監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立是相對的，其依附于皇權(quán)才是絕對的。

中國古代監(jiān)察體制的獨(dú)立是一項(xiàng)系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)：就監(jiān)察系統(tǒng)與其它系統(tǒng)的關(guān)系而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察官員與其它機(jī)關(guān)、其他官員互不統(tǒng)制;就監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部而言，各監(jiān)察部門、監(jiān)察官員可各自彈事。具體而言，它包括以下各項(xiàng)彼此相連的內(nèi)容。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)互不統(tǒng)屬

中國古代中央監(jiān)察機(jī)關(guān)從不獨(dú)立到逐步獨(dú)立與監(jiān)察體制從多元向一元發(fā)展是相適應(yīng)的。秦漢是中國古代監(jiān)察制度的初創(chuàng)時(shí)期，這一時(shí)期監(jiān)察機(jī)關(guān)是不獨(dú)立的。秦中央監(jiān)察機(jī)關(guān)為御史府，御史大夫?yàn)楦必┫?，佐丞相之職，說明秦的御史府附從于相府之內(nèi)，還不是一個獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。漢朝中央監(jiān)察機(jī)關(guān)由司直、司隸校尉和御史府組成。司直“掌佐丞相舉不法”，他屬于丞相府官員，主要負(fù)責(zé)行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察，明確地集行政與監(jiān)察于一身。司隸校尉是皇帝特設(shè)的監(jiān)察官員，專司京城等地區(qū)的百官違失。御史府是主要的監(jiān)察機(jī)關(guān)。漢初承用秦制，御史大夫既為副丞相，又是監(jiān)察長官。漢元帝時(shí)，開始由御史中丞負(fù)責(zé)監(jiān)察。西漢后期至東漢，御史制度發(fā)生了重大變化。由于“三公”制的改革，御史大夫轉(zhuǎn)為三公之一，御史中丞成為最高監(jiān)察長官。與此同時(shí)，御史府改稱為御史臺，自此直到唐宋而不變。史載：“自東漢省御史大夫，而以中丞為臺率，始專糾察之任，其后歷代或置大夫，或設(shè)中丞，規(guī)制各殊，要皆中丞之互名”。

漢朝由御史中丞取代御史大夫，御史府改稱御史臺具有重要的意義，它意味著御史系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的分離，御史監(jiān)察官退出行了政系統(tǒng)。但是，漢朝御史臺并未真正獨(dú)立，因?yàn)橛分胸┰瓰槁氄苾?nèi)宮事務(wù)的少府官員，御史臺也隨之而屬少府。

魏晉時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)一步朝著獨(dú)立的方向發(fā)展。首先，曹魏時(shí)，隨著中書省和尚書臺的獨(dú)立，少府地位明顯降落，御史臺就成為既脫離了行政系統(tǒng)又自立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。其次，東晉時(shí)罷司隸校尉：“及渡江，乃罷司隸校尉官，其職乃揚(yáng)州刺史也?！边@樣，監(jiān)察權(quán)相對集中于御史臺，從而有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立和向一元化方向發(fā)展。但是，兩晉南北朝時(shí)，尚書省左丞為重要的監(jiān)察官（類似兩漢的司直），對尚書省長官和所有眾官都有權(quán)糾劾，史載：“尚書左丞，彈八座以下，居萬事之會。斯乃皇朝之司直，天臺之管轄”，說明監(jiān)察和行政仍有密切關(guān)系。

隋代中央監(jiān)察機(jī)關(guān)最具歷史意義的變化是取消了尚書省一般的監(jiān)察職能。史載：“（開皇）三年四月，詔尚書左仆射，掌判吏部、禮部、兵部三尚書事，御史糾不當(dāng)者，兼糾彈之”。就是說，當(dāng)“御史糾不當(dāng)”時(shí)，尚書左仆射可以反糾彈，這是制約御史權(quán)力的一種創(chuàng)新性的有效措施，為唐宋等朝代承用。但是自漢朝以來尚書省直接的、主動的監(jiān)察權(quán)在這里消失了，中國古代行政機(jī)關(guān)擁有一般的監(jiān)察權(quán)由此而被終結(jié)。隋煬帝時(shí)又廢除“御史直宿禁中”的制度，使御史完全脫離與內(nèi)官的關(guān)系。這些改革和變化實(shí)現(xiàn)了中央監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政系統(tǒng)的分離，使御史臺的監(jiān)察地位和獨(dú)立性得到了明顯的提升，監(jiān)察體制也更向一元化邁出了重要一步。

唐朝將隋的司隸臺并入御史臺，形成了單一的御史系統(tǒng)。在御史臺內(nèi)部設(shè)臺院、殿院和察院，分工明確，職責(zé)清晰，形成一臺三院的御史組織，其地位和獨(dú)立性又有發(fā)展。宋朝沿用唐朝的一臺三院制，但對諫官組織作了重大改革。一是將諫官從中書、門下省中分離出來，成立獨(dú)立的諫院。二是實(shí)行臺諫合一，御史可以諫諍，諫官可以糾彈。這些改革有利于監(jiān)察組織的進(jìn)一步獨(dú)立。元朝對中央監(jiān)察機(jī)關(guān)也多有改革。一是開啟向一元制的變化。廢除御史臺下設(shè)之臺院，僅保留察院，又改殿院為殿中司，但只設(shè)官員二人。二是進(jìn)一步臺諫合一。元取消諫院，將言諫組織并人御史臺，御史臺承擔(dān)諫諍和糾彈的雙重職責(zé)，使監(jiān)察組織更加一元化。元世祖忽必烈說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的。”表明御史臺是元朝中央三大中樞機(jī)構(gòu)之一，其獨(dú)立性不言而喻。明朝改御史臺為都察院，廢除唐宋御史臺內(nèi)的三院制，并且進(jìn)一步提高監(jiān)察權(quán)威。明太祖說過與忽必烈類似的話：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺察之任尤清要?！边@表明都察院是與中書、都督府并立的國家三大機(jī)關(guān)之一，其獨(dú)立性得到空前強(qiáng)化。但是，明朝將歷代相沿而來的言諫系統(tǒng)改建為單獨(dú)的六科，專責(zé)對六部的監(jiān)察，因而明代的監(jiān)察組織還未真正一元化。清朝雍正元年，將六科并人都察院，實(shí)現(xiàn)科道合一。至此，都察院成為完全獨(dú)立的、唯一的中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，中國古代監(jiān)察機(jī)關(guān)完成了從不獨(dú)立到獨(dú)立，從多元到一元的發(fā)展進(jìn)程。

中國古代地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)相分離，兩者不相統(tǒng)屬而只具有監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)直接從屬于中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。

中國古代郡縣制時(shí)期，中央對地方的管理實(shí)行“設(shè)官以經(jīng)之，置使以緯之”的總方針，既設(shè)立地方的各級官吏，又由朝廷派出使臣到全國各地了解和監(jiān)督各級官吏的施政情況。與此相應(yīng)，中國古代的地方監(jiān)察體制實(shí)行常設(shè)監(jiān)察官和朝廷派遣巡御史巡察相結(jié)合的方法。御史巡察有定期和不定期之分，不定期巡察叉稱“專差巡察”，有對特殊地區(qū)巡察，也有對專門事項(xiàng)巡察。一般而言，巡察御史由朝廷直接任命派遣，與地方政府沒有關(guān)聯(lián)，是獨(dú)立的監(jiān)察官。但是，地方常設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)（官員）則不同，它們與地方政府的關(guān)系較為復(fù)雜，其獨(dú)立性長期處于搖擺之中。圍繞對地方監(jiān)察機(jī)關(guān)（官員）的爭奪，朝廷和地方政府常常進(jìn)行較量與搏弈，有時(shí)甚至非常尖銳（如漢末和唐末）。

二、監(jiān)察官員逐步專職化

監(jiān)察官員應(yīng)該專職化，這是法家的一個重要結(jié)論。因?yàn)?，監(jiān)察官員專職化，就與其他官員事不同、體不一、利不合，才能形成有效的監(jiān)察關(guān)系。否則，監(jiān)察職能由不同的官員兼任，監(jiān)察官員也兼任其他職能，就會事相混、體相一、利相融，就無法形成有效的監(jiān)察關(guān)系。

在中國古代，監(jiān)察官員是否專職與監(jiān)察體制是否獨(dú)立和一元化有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系。一般而言，監(jiān)察體常4越獨(dú)立，越一元化，監(jiān)察官員就越專職化;反之，則越非專職化。如上所述，中國古代監(jiān)察體制的發(fā)展趨勢是從不獨(dú)立到逐步獨(dú)立，從多元逐步走向一元。與此相應(yīng)，中國古代監(jiān)察官群體的發(fā)展趨勢也是從非專職不斷走向?qū)Ｂ?。概而言之，自秦漢至唐宋，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立和一元化尚未完成，監(jiān)察官也沒有很好的專職化;元明清時(shí)期，隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立和一元化，監(jiān)察官員也基本實(shí)現(xiàn)了專職化。

中國古代監(jiān)察官員專職化的過程是復(fù)雜和曲折的，其中留下了許多深刻的教訓(xùn)。眾所周知，中國古代司法不獨(dú)立，行政囊括司法，司法官員大都由行政官員擔(dān)任，這給司法造成了很大的危害。同樣，中國古代在很長時(shí)期內(nèi)監(jiān)察官員由行政官員甚至武官擔(dān)任，這也產(chǎn)生了許多弊端。這里試舉兩例：如上所述，唐代中后期，中央與地方藩鎮(zhèn)發(fā)生了爭奪監(jiān)察權(quán)的激烈搏弈，節(jié)度使、觀察使要求將監(jiān)察組織置于藩鎮(zhèn)之內(nèi)，而主要做法是或者由藩鎮(zhèn)判官兼任御史，或者由朝廷御史充任判官。然而中央從一開始就反對這種主張。如玄宗天寶二年下發(fā)專詔日：所置御史，職在彈違，雜充判官，誠非允當(dāng)。其諸道節(jié)度使，先取御史充判官者，并停。自今以后，更不得奏。穆宗時(shí)又重申：（長慶）二年正月，御史中丞牛僧儒奏：“諸道節(jié)度、觀察等使，請?jiān)谂_御史充判官。臣付見貞元二年敕，在中書門下兩省供奉官，及尚書、御史臺見任郎官、御史，諸司諸使并不得奏請任使，仍永為常式。近日諸道奏請，皆不守敕文。臣昨十三日已于延英面奏，付蒙允許舉前敕，不許更有奏請。”制日：“可”。顯然，朝廷一再申明不允許御史和判官兼任，理由是這種兼任會使御史不能發(fā)揮“彈違”的本來職能。然而，節(jié)度使、觀察使卻不顧朝廷敕命，不斷奏請兼任。由于藩鎮(zhèn)勢力日熾，朝廷不得不做出讓步，不僅御史判官兼任，而且節(jié)度使必兼臺省長官。宋初，由于任官實(shí)行獨(dú)特的差遣制，御史臺臺院、殿院、察院御史多兼任他職，而其他官員也往往兼任三院之職。如御史中丞之職，或某官兼御史中丞，或御史中丞兼某官，或某官權(quán)御史中丞事。在諫院系統(tǒng)，常以他官知院事，而司諫、正言卻常被差遣到其他部門。在御史臺和諫院兩大監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)，諫官常常兼任御史甚至臺主，御史也常常兼任諫官甚至兼掌諫院。這種復(fù)雜的兼任制，使御史臺和諫院的管理極為混亂，監(jiān)察權(quán)不能得到有效行使，御史無彈奏，諫官無言責(zé)。史載：太祖、太宗兩朝，御史“無定員，無專職”，“國朝左右諫議大夫、司諫、正言多不專言責(zé)，而御史或領(lǐng)他局”。針對這種狀況，神宗時(shí)進(jìn)行了重要的改制，使上述混亂狀況有了很大改變。

可見，監(jiān)察官員的非專職化必然會對監(jiān)察制度造成極大的危害。所以，明清時(shí)期監(jiān)察官員的基本專職化是中國古代監(jiān)察體制趨于健全的一個重要表現(xiàn)。乾隆四十一年，科道官不準(zhǔn)兼理部務(wù)成為定制：“科道有糾劾之責(zé)，未便令其仍兼各衙門辦理司員事務(wù)。即刑部、理藩院之熟習(xí)部務(wù)司員，本部留以辦事有何不可，何必又送科道，搏升職之虛名，資掣肘之浮議乎？嗣后刑部、理藩院亦概不準(zhǔn)兼科道。”嘉慶四年，又進(jìn)一步規(guī)定，軍機(jī)處人員補(bǔ)放專任御史，不得仍在軍機(jī)處行走。

三、監(jiān)察官員具有獨(dú)立彈劾權(quán)

所謂監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)，是指監(jiān)察官員雖然從屬于相府或御史臺（都察院）等機(jī)構(gòu)，但其彈劾無需宰執(zhí)或臺主等長官批準(zhǔn)，御史是以個人名義（有時(shí)也聯(lián)名）而不是以“組織”的名義提起彈劾。監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)，是中國古代監(jiān)察體制相對獨(dú)立的重要內(nèi)涵。

自秦漢至明清，監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)在實(shí)踐中不斷得到發(fā)展和完善。史載，東漢初年已有此制度之先例：刺史糾奏二千石長吏“不復(fù)委任三府”而直呈皇帝。北魏孝文帝時(shí)，御史中尉李彪“自謂身為法官，奠能糾劾己者，遂多專恣”，但治中侍御史酈道元偏偏彈劾李彪，朝廷將李彪“付廷尉治獄”，說明御史可向朝廷直接糾彈自己的臺長。唐朝，監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)在復(fù)雜的政治較量中得到了重要發(fā)展。唐初，監(jiān)察官員可比較自由地彈劾。武后長安九年，御史大夫李承嘉曾責(zé)備御史：“近日彈事，不咨大夫，禮乎？”監(jiān)察御史蕭至忠馬上以朝廷“故事”為據(jù)予以反駁：故事，臺中無長官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自彈事，不相關(guān)白。但是隨著宰相專權(quán)的加劇，出現(xiàn)了“進(jìn)狀”（指御史彈劾之前將彈狀呈送中書門下審批，昕候進(jìn)止）和“關(guān)白”（指在進(jìn)狀之前將彈狀向御史臺長官報(bào)告咨準(zhǔn)）的規(guī)定，監(jiān)察官員不能獨(dú)立彈劾。肅宗時(shí)，為了打擊宰相專權(quán)，先后廢止“進(jìn)狀”和“關(guān)白”，恢復(fù)了監(jiān)察官員的獨(dú)立彈劾權(quán)。至德元年詔：“御史彈事，自今以后不需取大夫同署”;乾元二年敕：“御史臺所欲彈事，不須先進(jìn)狀，仍服豸冠?！钡伦跁r(shí)又進(jìn)一步重申：“御史得專彈劾，不復(fù)關(guān)白于中丞大夫。”當(dāng)然，在安史之亂后，由于朝綱不斷式微，監(jiān)察官員的獨(dú)立彈奏也多受掣肘。宋代鑒于唐代后朝的教訓(xùn)，更加強(qiáng)調(diào)臺諫官的獨(dú)立言事原則。首先，臺諫獨(dú)立于相權(quán)：御史奏彈“不得求升殿取旨及詣中書咨稟”，“臺諫不可承宰相風(fēng)旨”，這是宋代公認(rèn)的糾彈準(zhǔn)則。其次，臺諫不受長官節(jié)制，奏彈無須“關(guān)白”，“不由官長可否”，越來越被宋人奉為“故事”。而且，在普通的臺諫官之間也實(shí)行獨(dú)立言奏之制：“言事官有所聞見，各得論列”;“平居未嘗相見，論事不相為謀”。明代科道官獨(dú)立糾彈之權(quán)得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。監(jiān)察御史在體制上受都察院統(tǒng)管（如出任、述職、考核、升黜等都由堂上官參與負(fù)責(zé)），但其彈奏完全不受長官控制。御史在京糾察百官，常用露章面劾和封章奏劾兩種方法，不必經(jīng)過都察院批準(zhǔn)。御史出巡回京，不經(jīng)都察院而徑復(fù)御前復(fù)奏。邱濬曾說：“六部官屬皆書部，如吏部屬，則日吏部文選清吏司;……唯監(jiān)察御史則書其道，而不系于都察院焉?！奔尉改觊g給事中李學(xué)曾也說：“十三道監(jiān)察御史，出則巡視方岳，人則彈壓百僚。雖與都御史相渋，而非其屬官，直名某道不系之都察院，事得專達(dá)，都御史不得預(yù)知也?！倍?，御史與都御史雖有級別不同，但同為天子耳目，比肩事主，所以不僅各自獨(dú)立彈事，而且還可互相糾彈：“凡都察院、按察司、堂上官及首領(lǐng)官，各道監(jiān)察御史吏典，但有不公不法，及曠職廢事，貪淫暴橫者，許互相糾舉?！鼻宄杏妹鞔纳鲜鲋贫龋⒏蛹?xì)化科道官實(shí)封御前人奏的辦法，進(jìn)一步確保科道官糾彈不受堂官干預(yù)。

對監(jiān)察官員而言，獨(dú)立彈劾權(quán)既提高了他們的地位和權(quán)威，又增加了他們的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。為了切實(shí)保障這項(xiàng)權(quán)力的正常行使，有些朝代制訂了維護(hù)監(jiān)察官員權(quán)益的特殊措施。首先，維護(hù)監(jiān)察官員的人身尊嚴(yán)。唐制：御史憲司清望、耳目之官，有犯當(dāng)殺即殺，當(dāng)流即流，不可決仗，可殺而不可辱也。御史巡察代表朝廷，對其非禮有犯，“則辱朝命”，故《大清律例·刑律》規(guī)定：罵詈常人，笞一十;罵詈奉命之御史，杖一百。尋常斗毆，輕傷者，笞四十;重傷者，視情節(jié)各處仗、徒、流;毆奉命之科道，杖一百，徒三年，傷者杖一百，流三千里，折傷者，絞。若謀殺奉命之御史，傷者即絞，殺者皆斬。其次，不以“所言不當(dāng)”處罰監(jiān)察官員。清代皇帝一再聲明，科道官挾私糾彈，嚴(yán)加懲處，若無情私而僅僅言辭不當(dāng)，則決不追究?？滴踉t：科道官“所言可行與否，裁酌自在朝廷，雖有不當(dāng)，言官亦不坐罪。”乾隆也詔：“若識見雖未明通而居心樸誠，則其言雖愚戇而尚無害于事理，朕亦鑒其忱悃而優(yōu)容之。惟胸懷愛憎之私，借章奏以展其巧詐者，則有玷臺垣，國法不可以輕恕?！痹俅?，慎殺監(jiān)察官。史載，宋太祖曾有不殺士大夫和言事官的誓碑，為有宋一代寬待臺諫官立下了“祖制”：自太祖勒不殺士大夫之誓以昭子孫，終宋之世文臣無毆刀之辟。這一祖制不僅成為宋代的國策，而且也程度不同地影響了后世，即使大肆殺戮士大夫的清朝皇帝，其內(nèi)心也一直縈繞著宋太祖的這一誓碑。雍正就曾表白：“朕豈不知誅戮諫官史書所戒，然審其緩急，權(quán)其輕重，誅戮諫官之過小，而釀成人心世道之害大也。”

四、小結(jié)

獨(dú)立的監(jiān)察體制是中國古代監(jiān)察制度的一個重要特點(diǎn)。仔細(xì)考察這一特點(diǎn)的理論和實(shí)踐，有許多值得我們總結(jié)和吸取的歷史啟迪。

第一，獨(dú)立的監(jiān)察體制是中國古代一個重要的制度創(chuàng)設(shè)。中國古代監(jiān)察體制的獨(dú)聯(lián)包含了彼此緊密相聯(lián)的三大要素：一是機(jī)構(gòu)（包括中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)）獨(dú)立，二是人員獨(dú)立（監(jiān)察官員不斷專職化），三是權(quán)力獨(dú)立（監(jiān)察官員獨(dú)立彈劾）。所以，這是一項(xiàng)很完備的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐，其“獨(dú)立性”達(dá)到了帝國體制下所能達(dá)到的高度。中國古代監(jiān)察體制的不斷獨(dú)立，為監(jiān)察的權(quán)威性和有效性提供了重要的保障。在中國世界監(jiān)察史上，這種體制是新的創(chuàng)設(shè)，充分展現(xiàn)了中國古人國家治理的智慧和經(jīng)驗(yàn)。

這種富有創(chuàng)新的體制是如何產(chǎn)生的？應(yīng)該說，這項(xiàng)體制的指導(dǎo)理論主要來源于法家。法家認(rèn)為監(jiān)察的本質(zhì)是不同利益的博弈和調(diào)整，在中國古代帝制時(shí)期，監(jiān)察的實(shí)質(zhì)是“君察臣”。然而，君雖獨(dú)尊卻惟一人，以一人之能之力何以司察萬千官吏，所以只能依靠龐大的官僚系統(tǒng)，用以吏察吏實(shí)現(xiàn)由君察吏。又然而，法家講得很明確，一般而言，吏與吏之間是事一體、“利合而惡同”，因而“相監(jiān)不可”。所以，必須采取“別其勢，難其道”的原則，設(shè)法讓吏與吏之間“利異而害不同”，從而建立和形成有效的監(jiān)察關(guān)系。例如，秦時(shí)丞相與御史大夫本來是丞相府的正副長官，“事同一體”，不可相監(jiān)。但為了使御史大夫能有效監(jiān)督丞相，規(guī)定丞相位缺，御史大夫可升遷其位，所以對其糾劾隱含著巨大的利益。正如《通典·職官六》所言：“凡為御史大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物故，或乃陰私相毀領(lǐng)代之?！薄俺汲籍惱娇杀O(jiān)”在制度上的集中體現(xiàn)便是建立獨(dú)立的監(jiān)察體制，讓監(jiān)察機(jī)關(guān)和官員與其它機(jī)關(guān)和官員事不同、利不合，從而形成有效的監(jiān)察與被監(jiān)察的關(guān)系。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)和官員與其它機(jī)關(guān)和官員混合同體、互有統(tǒng)屬，就無法形成真正的監(jiān)察關(guān)系。毫無疑問，法家強(qiáng)調(diào)只有“利異”才能相監(jiān)，這是深刻的見解，并且對中國古代監(jiān)察制度建設(shè)產(chǎn)生了重要的作用。當(dāng)然，帝制時(shí)期官員之間的利益在根本上是一致的，因而法家的理論本質(zhì)上是一種誤設(shè)，存在著極大的缺失。

第二，監(jiān)察體制的獨(dú)立與一元化互為依存，必須清楚認(rèn)識一元化體制的利和弊。在中國古代監(jiān)察體制的發(fā)展中，獨(dú)立性和一元化是同步的、并進(jìn)的。監(jiān)察體制由多元不斷發(fā)展為一元，其獨(dú)立性亦隨之而不斷提升;監(jiān)察的獨(dú)立必然要求監(jiān)察體制的一元化。那么如何看待監(jiān)察體制的多元化與一元化各自的利弊？監(jiān)察體制的多元化有利于監(jiān)察的全覆蓋，而且不同監(jiān)察機(jī)關(guān)之間可以互相監(jiān)督，但易于造成職責(zé)不明，權(quán)能分散，互相推諉敷衍，更不利于監(jiān)察權(quán)威的確立和監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一。兩漢至魏晉，歷朝都實(shí)行多元監(jiān)察，其弊端亦不斷為時(shí)人所批評。曾任西晉司隸校尉的傅成就說過：“中丞、司隸俱糾皇太子以下，則共對司內(nèi)外矣，不為中丞專司內(nèi)百僚，司隸專司外百僚。自有中丞、司隸以來，更互奏內(nèi)外眾官，惟所糾得無內(nèi)外之限也?！北O(jiān)察體制一元化很大程度上可以克服上述缺陷。所以，要真正建立獨(dú)立的監(jiān)察體制，真正確立監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，應(yīng)該實(shí)行一元化的監(jiān)察體制。當(dāng)然，一元化的監(jiān)察體制也存在著極大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，對此法家實(shí)際上早已看得十分清楚：夫置丞立監(jiān)者，且以禁人為利也，而丞、監(jiān)亦欲為利，則何以相禁？故恃丞、監(jiān)而治者，僅存之治也。就是說，任何監(jiān)察都是為了一定的利益，監(jiān)察者亦有自身之利，在“好利惡害”的人性驅(qū)使下，他們必然會利用專一的監(jiān)察權(quán)為自身之利而全力競逐。那么，對于監(jiān)察者的這種行為“何以相禁”呢？如果不能有效相禁，那么，不僅監(jiān)察會失效，而且監(jiān)察者自身首先淪為貪腐者。事實(shí)上，自秦漢至明清，這種現(xiàn)象也確實(shí)屢見不鮮。所以，當(dāng)實(shí)行一元化監(jiān)察體制，賦予單一的專職監(jiān)察機(jī)關(guān)極大權(quán)力之時(shí)，必須首先確立對其監(jiān)督制約的完備機(jī)制。否則，一元化體制很可能比多元化體制具有更大的弊端。當(dāng)年，朱元璋在廢除中書省的時(shí)候曾提出一個重要的國家權(quán)力配置原則：“權(quán)不專于一司”，應(yīng)該說這一原則有一定的合理性，“權(quán)不專于一司”的監(jiān)察體制是不是最科學(xué)、最合理？還值得我們深入的思考。

第三，地方監(jiān)察必須獨(dú)立于地方行政，由地方行政操控監(jiān)察是一項(xiàng)壞政。本來，地方監(jiān)察的對象主要是地方行政，所以理應(yīng)與地方行政相分離。如果兩者相融或者統(tǒng)屬，則將監(jiān)察與被監(jiān)察混為一體，就不能形成有效的監(jiān)察。但是，中國古代地方監(jiān)察之獨(dú)立異常困難和復(fù)雜，這是由于監(jiān)察體制自身的發(fā)展需要有一個逐步積累和完善的過程，更是因?yàn)楦鞣N政治力量的博弈，尤其是地方政府與中央十分尖銳地爭奪監(jiān)察權(quán)。秦時(shí)，監(jiān)郡從屬于郡府，根本談不上地方監(jiān)察的獨(dú)立。西漢初期，各諸侯國事實(shí)上是獨(dú)立王國，除朝廷委派丞相外，其余官員都由諸侯國自己任命，監(jiān)察官不由朝廷指派而完全昕命于諸王，朝廷實(shí)際失去了對諸侯國的監(jiān)察。西漢刺史還是朝廷委派的地方監(jiān)察官，但至東漢，刺史已變?yōu)榈胤叫姓L官，從而使地方監(jiān)察也為地方政府所控制。唐朝，朝廷與地方政府對地方監(jiān)察權(quán)的爭奪異常激烈。唐朝后期，巡院主要負(fù)責(zé)鹽鐵生產(chǎn)和租稅方面的監(jiān)察事務(wù)，鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使一直要求將巡院帶御史銜者歸其指揮，朝廷則堅(jiān)持由中央委派。如文宗開成二年規(guī)定：“鹽鐵、戶部、度支三使下監(jiān)院官，皆郎官、御史為之，使雖更改，官不得移替?！遍_成四年，御史中丞高元裕又上奏要求將巡院御史全部歸由御史臺指揮：“自今以后，三司知監(jiān)院官帶御史者并屬臺司，凡有紀(jì)綱公事，得以指揮從之?！钡珜?shí)際上，巡院御史始終沒有真正擺脫轉(zhuǎn)運(yùn)使的操控。安史之亂后，節(jié)度使勢力迅猛異常，朝廷不僅沒有加強(qiáng)對其監(jiān)察，反而讓其兼任監(jiān)察之職，從而使地方監(jiān)察成為節(jié)度使的工具。所以，地方監(jiān)察必須與地方行政相分離，才能建立真正的獨(dú)立體制。

第四，監(jiān)察官具有獨(dú)立彈劾權(quán)是一項(xiàng)十分先進(jìn)的制度安排。御史可以獨(dú)立彈劾，這中間雖然包含著帝王的許多政治考量，但它明確將職能權(quán)力的行使與行政層級相脫鉤，具有十分先進(jìn)的理念，這在帝制時(shí)期非常難能可貴，是中國古代監(jiān)察制度獨(dú)創(chuàng)性的一個重要表現(xiàn)，充分表明中國傳統(tǒng)監(jiān)察文化中蘊(yùn)含著豐富的政治智慧?？v觀兩千多年的監(jiān)察實(shí)踐，這項(xiàng)制度發(fā)揮了重要的積極作用。在這種制度安排下，中國古代許多御史具有強(qiáng)烈的獨(dú)立意識。對相府而言，雖然宰相居百官之首，但御史的使命不是向其負(fù)責(zé)而是對其監(jiān)督，因而根本不應(yīng)受其節(jié)制。如果糾劾須向其進(jìn)狀咨稟，就完全不合御史的本來使命。在御史臺（都察院）系統(tǒng)內(nèi)，御史和堂官雖有品級職位的高低和上下層級的關(guān)系，但作為監(jiān)察官個體是沒有高低級別之分的?！芭_中無長官”“比肩事主”充分反映了監(jiān)察官之間的平等性，已成為中國古代協(xié)調(diào)監(jiān)察官群體關(guān)系的重要準(zhǔn)則。如果說，唐宋時(shí)期對這一準(zhǔn)則還有爭論，實(shí)踐中也有反復(fù)，那么，及至明清，這一準(zhǔn)則已經(jīng)毋庸置疑，實(shí)踐中被科道官們自覺地共同信守。為確保監(jiān)察官獨(dú)立彈劾，有些朝代制訂了一些特殊措施。這些措施在一定程度上體現(xiàn)了朝廷對臺諫官的寬容和尊重，也值得后人鑒取。

第五，中國古代監(jiān)察體制的獨(dú)立是相對的、形式的。如上所述，中國古代監(jiān)察體制的獨(dú)立具有相當(dāng)完備的要素和豐富的內(nèi)涵，其制度設(shè)計(jì)幾乎達(dá)到了那個時(shí)代所能達(dá)到的“精致”程度。但是，我們清楚地看到，中國古代監(jiān)察體制獨(dú)立的真正意義是監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立于其它機(jī)關(guān)、監(jiān)察官員獨(dú)立于其他官員以及本系統(tǒng)的長官，而決不是獨(dú)立于君權(quán)。相反，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官員是君主的“耳目”和工具，這種性質(zhì)早就決定了其必然依附于君主。監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官員獨(dú)立于其它機(jī)關(guān)和其他官員，正是為了更好地依附于君主，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的過程也就是日益依附于皇權(quán)的過程。即使是富有創(chuàng)新意義的監(jiān)察官員獨(dú)立彈劾的制度設(shè)計(jì)，其依據(jù)便是“比肩事主”，其目的也正是更好地“事主”。所以，“獨(dú)立”是相對的，“依附”才是絕對的。中國古代監(jiān)察體制的“獨(dú)立”和“依附”不是同一層面的判斷：“獨(dú)立”是制度的外在表現(xiàn)，“依附”是制度的本質(zhì)規(guī)定。這是帝國時(shí)期監(jiān)察體制不可避免的悲局。