□ 曹惠民

前 言

城市公共安全風(fēng)險已經(jīng)成為人們生產(chǎn)、生活中無法回避的一個風(fēng)險頑癥。但是這種風(fēng)險究竟是否可治理？諸多城市公共安全事件性質(zhì)和表現(xiàn)形式各異，但是其背后都與人類的行為有著千絲萬縷的聯(lián)系，也就是說風(fēng)險或事件是其背后不同的人或群體之間行為耦合的結(jié)果，由于人的行為所導(dǎo)致的風(fēng)險或不確定因素的累積過程和結(jié)果就成為城市公共安全風(fēng)險研究的重要內(nèi)容。這也就為我們從一般意義上去研究城市公共安全提供了可能?；诖?，我們需要以人的行為為中心，強化對于城市公共安全風(fēng)險生成的一般性和規(guī)律性的研究，注重城市公共安全風(fēng)險背后人之行為的可治理特性的研究和挖掘，進(jìn)而促進(jìn)城市公共安全風(fēng)險的治理水平。對城市公共安全風(fēng)險背后人的行為進(jìn)行系統(tǒng)研究是城市公共安全風(fēng)險研究的一個基本邏輯。背后的相關(guān)利益主體的行為取向及選擇則成了本文研究的內(nèi)容和對象。城市公共安全風(fēng)險生成既與直接主體、誘發(fā)風(fēng)險的源發(fā)性要素密切相關(guān)，也與間接主體、誘發(fā)風(fēng)險的促發(fā)性要素密切相關(guān)，城市公共安全風(fēng)險是源發(fā)性要素-促發(fā)性要素二者相互耦合的結(jié)果，兩類要素也成為我們理解城市公共安全風(fēng)險的理論模型，這是本文研究的一個基礎(chǔ)性框架，也是本文的一個理論創(chuàng)新點。

一、城市公共安全風(fēng)險生成機(jī)理的概念界定

很多事故的發(fā)生很有可能是由前期很多或然風(fēng)險累積而成的結(jié)果，因此研究城市公共安全風(fēng)險，從源頭上遏制這種風(fēng)險的存在對于減少類似城市公共安全事故就起到了至關(guān)重要的作用。而研究城市公共安全風(fēng)險的前提就是研究風(fēng)險和風(fēng)險的生成機(jī)理，因此，本文首先對城市公共安全風(fēng)險和城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理進(jìn)行概念界定。

(一)城市公共安全風(fēng)險

“風(fēng)險”(risk)是一種危險(danger)和災(zāi)難(disaster)發(fā)生的可能性，這種可能性與危險、災(zāi)難相關(guān)聯(lián)，但它本身并不是危險或災(zāi)難。[1]風(fēng)險的本質(zhì)是指損失的不確定性。社會風(fēng)險是由個人或團(tuán)體反叛社會行為所引起的社會失序和社會混亂的可能性。[2]風(fēng)險，源自于當(dāng)代德國著名社會學(xué)家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)提出的“風(fēng)險社會”概念。他表示人類社會已然步入了風(fēng)險社會。[3]貝克特別指出，對現(xiàn)代風(fēng)險的研究是現(xiàn)代性反思的重要組成部分。[4]他認(rèn)為人類面臨的風(fēng)險由自然風(fēng)險為主導(dǎo)向人為不確定性主導(dǎo)風(fēng)險轉(zhuǎn)變。[5]在貝克之后，風(fēng)險社會理論引起了很多學(xué)者的關(guān)注和思考。英國社會學(xué)家吉登斯對風(fēng)險社會也進(jìn)行了深入研究。吉登斯進(jìn)一步指出風(fēng)險社會是現(xiàn)代性的必然結(jié)果。在吉登斯看來，所謂風(fēng)險社會是指由于新技術(shù)和全球化所產(chǎn)生的與早期工業(yè)社會不同的社會特性，它是現(xiàn)代性的一種后果?！拔覀兯幍哪甏⒉槐纫郧案ｋU、更危機(jī)，但是危險的狀況發(fā)生了變化。我們生活在這樣一個社會里，危險更多的來自于我們自己而不是來自于外界?！盵4]因此，研究風(fēng)險從某種意義上也是對人類自身行為的反思，人類的某些行為是否會帶來一些或然風(fēng)險？這些或然風(fēng)險是否可以避免？這都是值得我們深入思考的問題。風(fēng)險本身是一種不確定性。[6]廣義上的城市公共安全風(fēng)險泛指城市這個以人為中心的生態(tài)系統(tǒng)所遭遇的現(xiàn)實和潛在的威脅、破壞或傷害的統(tǒng)稱。狹義的城市公共安全風(fēng)險是指在城市這個公共場域內(nèi)，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市居民的生命財產(chǎn)和正常的生產(chǎn)、生活秩序所遭受的威脅、破壞或傷害。根據(jù)風(fēng)險積聚、發(fā)展的不同階段和形態(tài)，我們可以將風(fēng)險分為兩類：內(nèi)隱化的風(fēng)險和外顯化的風(fēng)險，前者一般人們不易察覺，處于一種隱性化的積聚狀態(tài)。比如人們在飛機(jī)上不由自主地打開手機(jī)。人們對其可能造成的傷害可能有基本的認(rèn)知和判斷，但由于其并沒有對人造成現(xiàn)實的傷害、威脅，所以人們經(jīng)常忽視甚至忽略它，但是它確實是導(dǎo)致風(fēng)險由內(nèi)隱化形成向外顯化形態(tài)轉(zhuǎn)變的重要前提。后者泛指風(fēng)險外顯后對人們生存的整個城市生態(tài)系統(tǒng)所造成的現(xiàn)實的傷害或威脅，人們能夠直接感受或察覺到。比如飛機(jī)由于人們開啟手機(jī)等電子設(shè)備直接導(dǎo)致的空難或迫降等安全事件或事故。風(fēng)險由內(nèi)隱化狀態(tài)向外顯化狀態(tài)轉(zhuǎn)變有其自身的生發(fā)邏輯，也即城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理。

不同類型的城市公共安全事件或事故，縱使其自身的性質(zhì)、呈現(xiàn)形式具有差異性，但是，通過還原事件或事故的生成過程，我們可以發(fā)現(xiàn)很多的事件或事故都是“似曾相識”，其背后多是由于人本身行為的不當(dāng)、錯誤或不科學(xué)所引致的，從某種意義上說，是人本身在有意無意地“生產(chǎn)”或積累著這種風(fēng)險。這種城市公共安全風(fēng)險的“人為”特征為我們從一般意義上去探索城市公共安全風(fēng)險的一般規(guī)律，研究城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理，促進(jìn)城市公共安全風(fēng)險的治理機(jī)制的改進(jìn)提供了可能，這是本文研究的一個邏輯起點。

(二)城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理

不同類型的城市公共安全風(fēng)險具體呈現(xiàn)形式各異，但是背后的風(fēng)險生成機(jī)理具有一般性。這也是我們研究拓展的基本條件。也就是說，我們有必要對城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)研究。城市公共安全風(fēng)險的“生成機(jī)理”是指導(dǎo)致城市公共安全事件或事故由內(nèi)隱化風(fēng)險向外顯化風(fēng)險轉(zhuǎn)換過程中的“行動邏輯或生成、發(fā)展機(jī)制”，簡言之，就是風(fēng)險生成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯。與城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理密切相關(guān)的一個要素就是風(fēng)險源(包括特定的行為主體)，也即我們對城市公共安全風(fēng)險的風(fēng)險源或風(fēng)險致因的研究尤為關(guān)鍵，對風(fēng)險源或風(fēng)險致因的解構(gòu)有助于我們?nèi)姘盐粘鞘泄舶踩L(fēng)險積聚、生成和發(fā)展的內(nèi)在運行邏輯。城市公共安全風(fēng)險生成機(jī)理的研究受限于兩個核心要素，一類我們稱之為源發(fā)性要素，這類要素系風(fēng)險的直接致因，另外一類我們稱之為促發(fā)性要素，是指它們不是風(fēng)險的直接誘因，但是卻從某種程度上為源發(fā)性要素的積聚、生成和擴(kuò)散間接創(chuàng)造了一種滋生風(fēng)險的組織環(huán)境或社會環(huán)境?；诖耍疚膶⒁源硕愐靥岢鲆粋€風(fēng)險生成機(jī)理模型，并用之對城市公共安全風(fēng)險事件或事故進(jìn)行分析。

為了更形象去闡釋城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理，本文擬結(jié)合HY6.29事故進(jìn)行學(xué)理性的解釋和說明，通過這個模型也回應(yīng)人們對城市公共安全事件系統(tǒng)治理的關(guān)切。該案例是發(fā)生在兩個城市間的一個特殊的公共空間(客車大巴)上，是傳統(tǒng)的城市空間的延伸。選擇這個案例的另外一個考量是該案例涉及被管制的對象(人和交通運輸公司)、不同部門間的協(xié)作、地區(qū)間的協(xié)調(diào)和溝通、信息共享等要素，[注]作者在下文闡述該案例時，就相關(guān)內(nèi)容會做一個比較詳細(xì)的說明和解釋。而這些要素在諸多的城市公共安全事件或事故中都有所體現(xiàn)和反映，因此該案例本身具有典型性，值得人們認(rèn)真挖掘。

二、城市公共安全風(fēng)險生成機(jī)理的分析框架：“雙要素模型”

城市公共安全風(fēng)險的生成是不同的社會主體之間或多種要素相互耦合的結(jié)果，風(fēng)險致因?qū)τ陲L(fēng)險生成和發(fā)展的作用各異。從人對風(fēng)險生成的作用和影響而言，城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理具有一般性，這也為我們探索風(fēng)險生成的內(nèi)在規(guī)律提供了可能。本文從“源發(fā)-促發(fā)”兩類風(fēng)險致因去解構(gòu)人的行為所引致的風(fēng)險生成及其擴(kuò)散過程。這兩種性質(zhì)要素的相互作用將決定著城市公共安全風(fēng)險的生成與發(fā)展。本文將以這兩種性質(zhì)的要素作為基礎(chǔ)要素，建構(gòu)城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理模型，并借助于該理論模型對城市公共安全風(fēng)險生成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯進(jìn)行解釋和說明，以HY6.29事故為對象，深入分析城市公共安全事件的生成機(jī)理，從一般意義上去解構(gòu)城市公共安全風(fēng)險事件或事故的致因。

城市公共安全風(fēng)險的生成絕非是單一要素使然，它是多種社會要素相互耦合的結(jié)果，因此，我們有必要從整體或系統(tǒng)的視角去審視城市公共安全事件或事故的風(fēng)險致因及其發(fā)展規(guī)律。追溯所有的城市公共安全事件或事故，我們發(fā)現(xiàn)其實其在爆發(fā)之前是有征兆的，而且多為主體性要素即人的行為所致。[7]基于此，我們將人的行為及其取向作為風(fēng)險分析的基本內(nèi)容。城市公共安全風(fēng)險事件或事故的發(fā)生是來自于特定風(fēng)險源的施害力、破壞力與以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)(城市)的承載力之間相互作用的結(jié)果。我們將這一個過程抽象化為城市公共安全風(fēng)險的生發(fā)機(jī)理模型，詳見圖1。

圖1 公共安全風(fēng)險“生發(fā)機(jī)理”分析框架示意圖

不同性質(zhì)和類型的風(fēng)險要素對于風(fēng)險的生成和發(fā)展所起的作用是有差異的。根據(jù)風(fēng)險致因?qū)τ陲L(fēng)險的生成和發(fā)展所起的作用，我們將公共安全事件或事故的風(fēng)險致因分為兩大類，第一類，我們稱之為“源發(fā)性要素”，所謂源發(fā)性要素是指對事故或事件的發(fā)生或爆發(fā)有著直接的決定作用，或者可以理解為導(dǎo)致事件或事故爆發(fā)的直接性因素。作為系統(tǒng)中人的要素存在，他們對自己行為的自我管控力決定著風(fēng)險事件的發(fā)生和變異；另外一類要素我們稱之為“促發(fā)性要素”，所謂促發(fā)性要素泛指那些對存在潛在或現(xiàn)實危險的主體行為應(yīng)該實施有效管控而沒有履行自己公共安全責(zé)任的主體、行為及其相關(guān)的管理政策、制度和文化的總稱，他們不直接產(chǎn)生破壞力或傷害力，但是卻從某種程度上為源發(fā)性要素的積聚、生成和擴(kuò)散間接創(chuàng)造了一種滋生風(fēng)險的組織環(huán)境或社會環(huán)境。這兩類要素之間的相互耦合與“互動”過程將伴隨著風(fēng)險的醞釀、積聚，并產(chǎn)生一種向外擴(kuò)散和惡化的“沖動”，輔之以適當(dāng)?shù)臈l件和情境，它就會最終爆發(fā)。從其對于風(fēng)險的發(fā)展、擴(kuò)散和升級所起的作用來看，我們稱之為“促發(fā)性要素”?？陀^上，組織和人的行為具有兩面性，一方面，組織和人的行為可以抑制和控制風(fēng)險，另一方面，組織和人的行為又具有放大和擴(kuò)散風(fēng)險的可能，從而帶來更大的不確定性和不穩(wěn)定性，也就是組織和人的行為具有或然風(fēng)險，[8]我們將這種或然風(fēng)險歸結(jié)為公共安全風(fēng)險的“促發(fā)性要素”。

“源發(fā)性要素”和“促發(fā)性要素”二者從本質(zhì)上來看都是可控制的，而這些可控要素是如何轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢煽匾?，最終給社會帶來災(zāi)難和傷害，主要取決于這兩類要素相互作用形成的合力是否突破以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)的承載能力。詳見圖2。

圖2

上述兩類要素的相互作用會對以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生一個具有破壞力或施害力性質(zhì)的合力，這個所謂的合力與以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)自身的承載力之間會不斷地進(jìn)行相互間的作用，城市中以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)本身對于外界力量施加的某種破壞力或施害力具有一定的免疫或抗干擾能力，但是這種所謂的免疫力是有限度的，在這一限度內(nèi)，城市的這一社會生態(tài)系統(tǒng)本身可以消解外界的破壞力或施害力，此時，城市這個社會生態(tài)系統(tǒng)所遭受的傷害并不一定被社會所感知，城市社會生態(tài)系統(tǒng)處于一種不穩(wěn)定性或不確定性累積的階段即隱性化形態(tài)。在這種隱性化形態(tài)存在的風(fēng)險不斷累積的過程中，它向城市中以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)所施加的破壞力或施害力就逐漸在逼近該系統(tǒng)所能承受風(fēng)險的極值，一旦這種外界的風(fēng)險要素相互作用形成的所謂合力突破了該系統(tǒng)所能承受的最大極值，潛在的不確定性和不穩(wěn)定性就有可能從隱性化的狀態(tài)向顯性化狀態(tài)轉(zhuǎn)換，此時風(fēng)險就會瞬間爆發(fā)并給社會造成現(xiàn)實的傷害，并將以顯性化的形態(tài)呈現(xiàn)給整個社會，我們能深刻感受到城市公共安全風(fēng)險所帶給我們的傷害、痛苦和不安。

三、基于“雙要素模型”的風(fēng)險致因分析

“雙要素模型”聚焦于我國城市公共安全風(fēng)險生成的內(nèi)在邏輯，為本文研究HY6.29事故提供了基礎(chǔ)的分析框架，借助該框架對HY6.29事故進(jìn)行梳理將更有利于我們了解該事件的生成、發(fā)展過程，從而發(fā)現(xiàn)其風(fēng)險關(guān)鍵點所在。HY6.29事件的發(fā)生地屬于城市的延伸空間，更重要的是該事件背后的風(fēng)險致因所體現(xiàn)出的典型性是本文關(guān)注的焦點。它是諸多人為因素相互耦合的一種過程和結(jié)果，從司機(jī)本身、運輸公司，交管部門等相關(guān)主體對于該事件所起的直接和間接的作用機(jī)理才是風(fēng)險研究的重心所在。另外，該案例還涉及到跨地區(qū)不同部門的協(xié)作問題，這一問題成為我國地方治理的一個核心議題，這也是本文深入剖析該案例的一個重要考慮。

(一)HY6.29事故過程回溯

2018年6月29日晚上8點41分左右，在京港澳高速衡陽衡東段一輛大客車由南向北行駛時，穿越了中央隔離帶，與對向行使的一輛槽罐車相撞，司機(jī)當(dāng)場死亡，事故共造成18人死亡，14人受傷，大客車車牌號為豫Q52298，來自河南省平輿縣。而在此之前，該輛大客車司機(jī)已經(jīng)分別在2018年1月和4月出現(xiàn)兩次疲勞駕駛行為，按照交通安全法規(guī)定，大客車疲勞駕駛要一次扣12分，但是該車所屬平輿運輸分公司對其實行的處理僅僅包括：要求監(jiān)控人重點監(jiān)控和對該車輛駕駛員處以1000元罰款，并未采取有力的警示制止措施。面對運輸公司這種不合理的處罰，平輿縣交警大隊沒有進(jìn)一步的反饋意見和強制措施，而對大客車多次疲勞駕駛的違法行為，交警大隊也沒有依照法律進(jìn)行扣分，而用“無管轄權(quán)”的理由推卸責(zé)任，搪塞公眾；平輿縣運管局對于運輸公司這樣的處理也沒有提出異議或整改要求，沒有及時杜絕違法行為的發(fā)生、發(fā)展，任由存在安全隱患的駕駛員繼續(xù)長途駕駛而沒有實質(zhì)性的行政作為，最終導(dǎo)致一起重大的城市交通事故。

(二)HY6.29事故原因分析

HY6.29事故造成大量的人員傷亡，社會影響極大，但是若將事故追溯到其本源，就會發(fā)現(xiàn)其實該事故并非無法避免。在風(fēng)險發(fā)生初期，它們都是可控的，如果能將這些可控風(fēng)險消除在萌芽時期，或使其始終保持在可控范圍之內(nèi)，災(zāi)難則不會發(fā)生?；凇半p要素模型”，本文將HY6.29事故的原因歸納為以下幾方面：

第一，社會個體缺乏安全風(fēng)險意識。很多社會個體缺乏安全風(fēng)險的辨別能力，對風(fēng)險的識別存在偏差，安全作業(yè)的技術(shù)水平不符合標(biāo)準(zhǔn)，面對風(fēng)險缺乏基本的防控能力，導(dǎo)致社會個體經(jīng)常成為風(fēng)險的發(fā)生源，這也是很多城市公共安全事故發(fā)生的主要原因。

HY6.29事故中，肇事司機(jī)本身極度缺乏安全意識。駕駛大客車是一件難度較大且具有危險性的行為。駕駛員本應(yīng)嚴(yán)格遵守交通安全法規(guī)，在連續(xù)駕駛4個小時后就應(yīng)該停下休息1次，且在行車過程中應(yīng)保持注意力高度集中，但是肇事司機(jī)卻無視規(guī)定，多次出現(xiàn)疲勞駕駛行為。在第一次因疲勞駕駛受到所在運輸公司的處罰后，肇事司機(jī)絲毫沒有悔改之意，無動于衷，繼續(xù)長途行駛，僅僅時隔三個月，就又一次出現(xiàn)疲勞駕駛行為。這不僅是對自身安全的極度不負(fù)責(zé)，也是對處在同一流動空間內(nèi)的其他相關(guān)人員安全的無視。在HY6.29事故中，大客車司機(jī)是最直接的原因，也就是“雙要素模型”中的源發(fā)性要素，是導(dǎo)致事故發(fā)生的根本原因。

第二，企業(yè)主體疏于對組織內(nèi)部的風(fēng)險管控。很多企業(yè)組織內(nèi)部的風(fēng)險管控機(jī)制的實行情況存在較大紕漏：風(fēng)險管控機(jī)制的對象和內(nèi)容不夠明確，流程設(shè)置不夠清晰、規(guī)范，實施過程中缺乏監(jiān)督管理等，導(dǎo)致風(fēng)險管控機(jī)制在執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)實效性不強甚至敷衍對待，流于形式的情況。

平輿運輸分公司對于公司內(nèi)部車輛的風(fēng)險管控極度不合理、不負(fù)責(zé)。早在HY6.29事故發(fā)生之前，該大客車司機(jī)就已經(jīng)出現(xiàn)兩次疲勞駕駛行為，而且相隔時間很短，公司對此的處理分別為：要求監(jiān)控人重點監(jiān)控，和對車輛駕駛員處以1000元的罰款。平輿運輸分公司是該大客車的主管公司，本應(yīng)對大客車司機(jī)進(jìn)行嚴(yán)格的安全把控，并且加強安全考核，但是當(dāng)面對大客車司機(jī)出現(xiàn)嚴(yán)重違反交通安全法的行為而且是連續(xù)出現(xiàn)時，公司完全沒有給予其應(yīng)有的重視，干預(yù)不到位，也毫不在意其可能附帶的嚴(yán)重后果，對司機(jī)處理過輕，罰不當(dāng)罪，絲毫起不到制止和警示的作用，公司對車輛的風(fēng)險管控機(jī)制如同虛設(shè)。等到事故真正發(fā)生時，才意識到安全管理的重要性，但卻早已于事無補。

第三，政府行政部門對于行政執(zhí)法過程不作為，亂作為，作為不當(dāng)。現(xiàn)階段的政府行政部門或多或少都存在不作為，亂作為，作為不當(dāng)?shù)那闆r，面對工作，政府行政部門在思想上不重視，服務(wù)上不主動，行動上不積極。推脫責(zé)任，推諉拖沓，敷衍了事，消極應(yīng)付的情況時有發(fā)生。

HY6.29事故中涉及到的政府行政部門主要包括平輿縣交警大隊和平輿縣運管局，二者在此次事故中都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。平輿縣交警大隊在執(zhí)法過程中存在嚴(yán)重疏漏，在早前發(fā)現(xiàn)肇事車輛存在疲勞駕駛的行為時，交警大隊以“無管轄權(quán)”為由推卸責(zé)任，未及時對司機(jī)的違法行為進(jìn)行處罰。依照交通安全法的規(guī)定，疲勞駕駛，大客車屬于記12分，因此，早在大客車司機(jī)第一次出現(xiàn)疲勞駕駛行為時，就應(yīng)該被取消駕駛資格，但因為交警大隊的不作為，使得大客車司機(jī)逃脫了法律的追究。并且平輿縣交警大隊在收到平輿運輸分公司對于大客車司機(jī)疲勞駕駛處罰結(jié)果的反饋時，未對處理結(jié)果提出異議并進(jìn)一步進(jìn)行審核，還將消除安全隱患的責(zé)任推給平輿運輸分公司和平輿縣運管局，這是嚴(yán)重失職的行為。

平輿縣運管局監(jiān)管不當(dāng)。面對平輿運輸分公司兩次上報的關(guān)于大客車司機(jī)疲勞駕駛的處理結(jié)果，運管局沒有認(rèn)真對待、重點關(guān)注，沒有恰當(dāng)?shù)芈男衅浔O(jiān)督管理的職責(zé)，對于司機(jī)的違法行為沒有嚴(yán)格執(zhí)法，及時制止風(fēng)險的發(fā)生、發(fā)展。運管局是交通運輸行業(yè)安全生產(chǎn)的主管部門，對其管轄范圍內(nèi)的車輛負(fù)有管理和監(jiān)督檢查的職責(zé)，可是平輿縣運管局卻沒有履行自己的職責(zé)，間接縱容了大客車司機(jī)的違法行為，這是政府部門典型的懶政和不作為行為。

在2018年6月4日，河南省交通廳印發(fā)的《河南省交通運輸安全生產(chǎn)五大專項整治行動工作方案》通知中，存在這樣的內(nèi)容：對于超速超載疲勞駕駛等行為，要重拳出擊，鐵腕治理，營造嚴(yán)查嚴(yán)管的執(zhí)法氛圍，絕不允許企業(yè)帶壞生產(chǎn)、人員違規(guī)操作。但是平輿運輸分公司，平輿縣交警大隊和平輿縣運管局對于該大客車司機(jī)的處理完全不符合規(guī)定，在執(zhí)行安全生產(chǎn)和監(jiān)督工作的過程中存在極大疏漏。這三個責(zé)任主體的行為雖然沒有直接導(dǎo)致事故發(fā)生，但是它們屬于應(yīng)該實施有效管控而沒有履行自己公共安全責(zé)任的情況，是事件發(fā)生的“促發(fā)性要素”。從某種意義上為源發(fā)性要素的生成和發(fā)展間接創(chuàng)造了一種滋生風(fēng)險的組織環(huán)境或社會環(huán)境。

HY6.29事故是一個協(xié)同治理的問題，肇事司機(jī)負(fù)有自我調(diào)節(jié)、自我治理不當(dāng)?shù)闹黧w責(zé)任，也就是源發(fā)性要素；而平輿運輸分公司、平輿縣交警大隊和平輿縣運管局負(fù)有監(jiān)管不當(dāng)?shù)呢?zé)任，也就是促發(fā)性因素。這起事件中的源發(fā)性要素和促發(fā)性要素起初均處在可控范圍之內(nèi)，只要大客車司機(jī)的安全意識和風(fēng)險防范能力能夠有所提高，輔之以各部門嚴(yán)格監(jiān)管，勤勉執(zhí)政，風(fēng)險就不會擴(kuò)大，甚至逐步失控。但是他們并沒有如此，而是連續(xù)多次的不作為或不恰當(dāng)作為，使得可控風(fēng)險不斷積聚、發(fā)展。在這個過程中，“雙要素”相互作用形成一個具有破壞性的合力，這個合力與以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)的承載力不斷抗衡，此消彼長，當(dāng)可控風(fēng)險積累到一定程度，這個合力就會突破以人為中心的社會生態(tài)系統(tǒng)所能承受的最大極限值，可控風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢煽仫L(fēng)險，最終導(dǎo)致災(zāi)難的發(fā)生。

四、城市公共安全風(fēng)險治理的對策研究

城市公共安全風(fēng)險的呈現(xiàn)形式各異，其具體的治理的策略肯定有差異。本文本著“求同存異”的原則，注重城市公共安全風(fēng)險治理政策的一般規(guī)律和策略的總結(jié)和探討。由于風(fēng)險本身的誘因多種多樣，且涉及到多方責(zé)任單位，因此城市公共安全風(fēng)險治理也必須充分發(fā)揮不同社會主體的能動性，強調(diào)彼此間協(xié)同參與，共同注重對城市公共安全風(fēng)險的預(yù)控。本文認(rèn)為應(yīng)以人的行為研究為中心，注重對于城市公共安全風(fēng)險生成的一般規(guī)律的探索和研究。為城市公共安全風(fēng)險治理提出基本的治理策略。

(一)建立一個對社會公眾進(jìn)行風(fēng)險教育和培訓(xùn)的機(jī)制

人是安全生產(chǎn)的主體，是做好安全風(fēng)險防控的決定因素。[9]加強城市公共安全風(fēng)險的治理必須加強對人的風(fēng)險教育和培訓(xùn)，因此，建立一個對社會公眾進(jìn)行風(fēng)險教育和培訓(xùn)的機(jī)制至關(guān)重要，并且在一定意義上能起到從源頭控制風(fēng)險的作用。通過教育培訓(xùn)幫助社會公眾學(xué)習(xí)公共安全知識，增強公共安全意識，掌握公共安全風(fēng)險防范的基本技能，讓公共安全風(fēng)險意識扎根于社會公眾心中，使規(guī)避風(fēng)險成為一種自覺行為和本能反應(yīng)。

HY6.29事故一個非常重要的原因就是大客車司機(jī)的安全意識過于淡薄，對于風(fēng)險的控制能力太差，雖然運輸公司和政府部門負(fù)有管理不善，監(jiān)督不當(dāng)?shù)呢?zé)任，但是司機(jī)仍是整個事故發(fā)生的根本原因。這樣一個存在巨大安全隱患的司機(jī)對于城市公共安全來說是很危險的，因此，建立一個對社會公眾進(jìn)行風(fēng)險教育和培訓(xùn)的機(jī)制是必不可少且迫切需要。尤其是對于大客車司機(jī)之類的從事高危工作的人員，在接受風(fēng)險教育和培訓(xùn)之后還必須設(shè)置考核項目，只有考核合格才可以上崗工作。

(二)建立一個政府主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同機(jī)制

政府作為社會公共事務(wù)的管理者，加強危機(jī)管理是各級政府必須高度重視的問題。[10]因此，各級政府必須加強自身的風(fēng)險治理能力，并且這種能力也應(yīng)該作為衡量政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。政府在風(fēng)險治理中占主導(dǎo)地位，發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是，光靠政府治理風(fēng)險又是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，治理城市公共安全風(fēng)險就是整個社會共同的責(zé)任。因此，需要建立一個政府主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同機(jī)制。在這個協(xié)同治理機(jī)制內(nèi)部，政府和社會各界有著相同的目標(biāo)，即提升城市公共安全風(fēng)險治理績效。政府起著統(tǒng)籌兼顧的作用，社會各界在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，各盡其用，形成一個全面、有效的協(xié)同治理機(jī)制，促進(jìn)城市公共安全治理績效的完善與優(yōu)化。

HY6.29事故就是一個協(xié)同治理的問題，大客車司機(jī)負(fù)有自我調(diào)節(jié)，自我治理的主體責(zé)任，平輿運輸分公司、平輿縣交警大隊和平輿縣運管局負(fù)有監(jiān)督管理的責(zé)任，但是整個過程中，并沒有一個部門可以統(tǒng)籌、管理其他各方責(zé)任主體，使各責(zé)任主體能夠真正發(fā)揮其作用，共同維護(hù)城市公共安全。

(三)建立一個風(fēng)險預(yù)控和評估機(jī)制

強化風(fēng)險的預(yù)防、預(yù)控，是城市公共安全風(fēng)險治理的重要組成部分。在治理過程中，應(yīng)將預(yù)防風(fēng)險作為主要原則，建立一個風(fēng)險的預(yù)控和評估機(jī)制。而這個預(yù)控評估機(jī)制的建立需要我們對城市公共安全風(fēng)險背后各個風(fēng)險關(guān)鍵點進(jìn)行深入的分析，了解其生成、發(fā)展的內(nèi)在邏輯，從而在不同的風(fēng)險關(guān)鍵點設(shè)置有針對性的風(fēng)險預(yù)控和評估機(jī)制。風(fēng)險的預(yù)控和評估可以借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，增強風(fēng)險識別的準(zhǔn)確性，提高風(fēng)險預(yù)控和評估的有效性。

在HY6.29事故中，如果各相關(guān)責(zé)任主體都能加強風(fēng)險防范意識，將風(fēng)險預(yù)控和評估落實到日常工作中，建立風(fēng)險評估體系，對風(fēng)險進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的預(yù)判，將風(fēng)險扼殺于萌芽狀態(tài)，就能在很大程度上防止或減少這類重大城市公共安全事件的發(fā)生。

(四)建立一個風(fēng)險問責(zé)和懲戒機(jī)制

為提高人們的風(fēng)險意識，提高人們防范風(fēng)險的自覺性，切實有效地減少風(fēng)險的發(fā)生，必須建立一個風(fēng)險的問責(zé)和懲戒機(jī)制，對相關(guān)責(zé)任主體的失職行為進(jìn)行嚴(yán)格的處理。構(gòu)建這樣一個問責(zé)機(jī)制的前提是需要對不同的責(zé)任主體進(jìn)行明晰的職責(zé)劃分，并且這種劃分需要建立在相應(yīng)的法律法規(guī)之上，各責(zé)任主體需要嚴(yán)格遵照規(guī)定履行自己的職責(zé)。一旦發(fā)生城市公共安全事故，有關(guān)部門必須及時介入，對事故進(jìn)行分析，找出問題所在，并對相應(yīng)的責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追究，以示警戒。這樣的問責(zé)機(jī)制有利于提高相關(guān)責(zé)任主體依法合規(guī)履行職責(zé)的自覺性和主動性，從而減少城市公共安全風(fēng)險的生成。

HY6.29事故中涉及到多部門的失責(zé)行為：面對大客車司機(jī)多次疲勞駕駛的違法行為，平輿運輸分公司疏于管理，輕視風(fēng)險；平輿縣相關(guān)政府部門懶于執(zhí)政，監(jiān)管不當(dāng)。這些責(zé)任主體的失職行為雖然沒有直接導(dǎo)致事故發(fā)生，但是間接地為風(fēng)險的擴(kuò)大創(chuàng)造了條件。如果存在這樣一個風(fēng)險的問責(zé)和懲戒機(jī)制，及時制止它們的失職行為，也能及時有效規(guī)避可能造成的現(xiàn)實風(fēng)險。

(五)建立一個風(fēng)險信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制

大數(shù)據(jù)時代的到來，開啟了我國以數(shù)字化、智能化為核心的智慧城市公共安全建設(shè)的新階段。[11]我們應(yīng)該建立一個風(fēng)險信息的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，通過大數(shù)據(jù)、天眼系統(tǒng)、云計算等技術(shù)手段搭建一個信息數(shù)據(jù)共享平臺，全面收集信息，綜合運用大數(shù)據(jù)識別、虛擬空間識別、現(xiàn)場實地識別等方法識別風(fēng)險，分類列出風(fēng)險清單并進(jìn)行動態(tài)更新，為風(fēng)險防控設(shè)定對象。[12]借助于城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)對城市公共安全風(fēng)險信息進(jìn)行收集、整合、共享，建立信息發(fā)布系統(tǒng)和預(yù)警機(jī)制;通過各種渠道實時更新最新情況，擴(kuò)大信息的接收面。[13]現(xiàn)代的城市公共安全風(fēng)險治理要注重消除城市內(nèi)部的數(shù)據(jù)盲點，實現(xiàn)全覆蓋式監(jiān)管，為實現(xiàn)實時監(jiān)控、科學(xué)預(yù)警、精準(zhǔn)分析提供基礎(chǔ)，推動城市公共安全風(fēng)險治理邁向科學(xué)化、精準(zhǔn)化。在大數(shù)據(jù)背景下，構(gòu)建智慧型城市公共安全風(fēng)險治理模式，有助于增強風(fēng)險治理決策的科學(xué)性。[14]

HY6.29事故中，平輿縣交警大隊曾以“無管轄權(quán)”為由推卸責(zé)任，即它發(fā)現(xiàn)了大客車司機(jī)的違法事實，卻因發(fā)生地不在屬地而無法處理，而在屬地的交警部門公安系統(tǒng)卻并不知道存在違法事實，這就使得該地區(qū)成為了數(shù)據(jù)盲點，無人監(jiān)管。因此，建立風(fēng)險信息的數(shù)據(jù)共享機(jī)制必不可少，通過這個平臺，交警部門可以及時檢測到風(fēng)險的發(fā)生，從而對其進(jìn)行干預(yù)，避免風(fēng)險不斷擴(kuò)大。

結(jié) 論

城市化的快速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得社會矛盾日益凸顯，城市公共安全事故時有發(fā)生，它們嚴(yán)重影響了城市的和諧發(fā)展和社會的安全穩(wěn)定。黨和國家高度重視城市公共安全風(fēng)險的治理，為有效提高城市公共安全風(fēng)險治理的績效，首先是要對城市公共安全風(fēng)險的生成機(jī)理進(jìn)行全面而深入的研究，找出導(dǎo)致事故發(fā)生的關(guān)鍵風(fēng)險點，然后有針對性地開展治理活動，從而切實規(guī)避此類安全事故的發(fā)生。城市公共安全風(fēng)險的治理是一個協(xié)同合作的問題，需要多方責(zé)任主體參與。由政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，共同建立風(fēng)險的預(yù)控、評估機(jī)制和風(fēng)險的問責(zé)、懲戒機(jī)制，輔之以風(fēng)險教育、培訓(xùn)機(jī)制和風(fēng)險信息的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，全方位監(jiān)測風(fēng)險、控制風(fēng)險，以期能夠防止風(fēng)險的發(fā)生，或在風(fēng)險發(fā)生初期，及時發(fā)現(xiàn)并采取行動進(jìn)行干預(yù)，將風(fēng)險消除于萌芽之中，減少城市公共安全事件或事故。