鞏海濱

2月22日，中共中央政治局就完善金融服務(wù)、防范金融風險舉行第十三次集體學習 。習近平總書記在主持學習時強調(diào) ，要解決金融領(lǐng)域特別是資本市場違法違規(guī)成本過低問題，推動我國金融業(yè)健康發(fā)展。習近平總書記的重要講話，對建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本場有著極為重大的意義。

當前 ，破壞資本市場發(fā)行和交易秩序、損害投資者正當權(quán)益的各類違法違規(guī)行為，已是阻礙資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展的頑疾。究其原因，違法違規(guī)成本過低是關(guān)鍵因素之一。解決資本市場違法違規(guī)成本過低問題，必須多管齊下、多措并舉，構(gòu)建多層次 、多元化的綜合懲戒體系，并通過完善制度、強化執(zhí)行、市場約束、信用懲戒等途徑綜合施策 ，大幅提高違法違 規(guī)行為的成本。

資本市場違法違規(guī)問題治理現(xiàn)狀

資本市場違法違規(guī)問題治理工作取得了積極成效。2016年至2018年，中國證監(jiān)會行政 處罰決定數(shù)量、罰沒款金額、市場禁入人數(shù)等指標連創(chuàng)歷史新高。 2016年，作出行政處罰決定218件， 罰沒款共計42.83億元，對38人實施 市場禁入;2017年，作出行政處罰 決定224件，罰沒款金額74.79億元， 市場禁入44人;2018年，作出行政 處罰決定310件，罰沒款金額106.41 億元，市場禁入50人。同時，證券監(jiān) 管部門同司法部門密切協(xié)作，不斷 完善證券領(lǐng)域違法行為民事賠償 的立法和司法實踐，強化涉嫌犯罪 案件的移送和審判支持，證券違法 犯罪行為的經(jīng)濟懲罰和刑事打擊 力度顯著增加。此外，在國家有關(guān) 部門的支持協(xié)助下，證券監(jiān)管部門 完善制度設(shè)計、狠抓監(jiān)管執(zhí)行，堅決推進信用體系建設(shè)，健全失信聯(lián) 合懲戒機制，嚴格開展市場準入審 查，有效震懾了不法行為人，重拳懲治了市場亂象。

但是現(xiàn)階段，違法違規(guī)成本過低、違法行為獲利遠大于違法成本的問題依然突出，主要表現(xiàn)在以下 四個方面：一是與發(fā)達國家資本市場相比，懲罰力度有明顯差距;二 是與國內(nèi)有的市場領(lǐng)域相比，懲罰 力度也有差距;三是違法違規(guī)行為的民事賠償金額少、訴訟周期長、獲賠率低;四是違法違規(guī)行為的刑 事打擊力度不夠。

此外，組織機構(gòu)承擔責任過多、責任人員承擔責任過少，上市公司因違法違規(guī)退市乃至破產(chǎn)情 形較少，違法違規(guī)主體改頭換面再 次入市，違法違規(guī)中介機構(gòu)未及時受到查處等負面現(xiàn)象，在資本市場 中仍是比較突出的問題。

提高資本市場違法違規(guī)成本的建議

盡快修法，彌補法律供給的不足。首先，加快證券法修法進度，通 過提高違法違規(guī)行為的行政處罰 上限，為加大行政處罰力度提供法 律空間。尤其是針對突出問題，優(yōu) 先重點修改涉及欺詐發(fā)行、信息披 露虛假、編造傳播虛假信息等違法 行為的規(guī)定，提高相應(yīng)違法行為的 處罰上限，打破處罰金額60萬或者 30萬元的天花板，讓違法成本遠遠 大于違法獲益。落實上市公司與責任人員雙罰制，提高違法行為責任 人員的處罰上限，讓責任人責罰相 當，切實解決責任人違法、投資者 買單的問題。其次，抓緊修改刑法 和相關(guān)司法解釋。正確認識經(jīng)濟犯 罪的危害性和對資本市場的破壞力，通過完善資本市場犯罪行為的犯罪構(gòu)成相關(guān)規(guī)定和提高相關(guān)犯 罪行為的刑罰幅度上限，對欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易、操縱市場等犯罪行為，按照嚴重犯罪行為規(guī)定較高的刑罰上限，為司法審判提供嚴判的 空間。加強司法解釋的制訂，適度 降低資本市場犯罪的入刑標準，改進行政執(zhí)法與刑事打擊的銜接，改變部分違法行為僅依靠行政處罰震懾不足的狀況。

改進執(zhí)法，增強精準打擊的能力。提升資本市場執(zhí)法能力和水平，是加大懲治力度的重要因素，也是解決違法成本過低的關(guān)鍵;充分運用好法律賦予的空間，則是執(zhí)法能力建設(shè)的根本。各有 關(guān)部門應(yīng)通過政治建設(shè)、業(yè)務(wù)學習和作風提升，努力建設(shè)一支政 治合格、業(yè)務(wù)精良、作風過硬的執(zhí)法隊伍，堅決做到嚴格執(zhí)法、依法 執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。應(yīng)認真研究市場 規(guī)律和執(zhí)法規(guī)律，梳理辦案規(guī)律， 制訂和完善各類違法違規(guī)案件的工作程序和執(zhí)法標準 ，重點解決影響大、危害重的違法違規(guī)行為調(diào)查取證和認定處罰困難問題。 應(yīng)集中優(yōu)勢兵力，將有限的執(zhí)法 資源用于查處大案要案，形成震懾 。同時，加強執(zhí)法協(xié)作，創(chuàng)造有利于資本市場執(zhí)法的良好環(huán)境，提高稽查處罰合力，不斷提高執(zhí) 法質(zhì)量和效率。

改進市場規(guī)則，讓違法者遠離市場。資本市場在金融運行中具有 牽一發(fā)而動全身的作用，必須嚴防 違法分子渾水摸魚、違規(guī)逐利。市 場準入和禁入制度應(yīng)成為提高違 法違規(guī)成本的重要方式。要完善各 類監(jiān)管規(guī)則，依法采取監(jiān)管措施， 禁止違法分子再次進入市場，把不 適于從事資本市場業(yè)務(wù)的機構(gòu)和 個人逐出市場 。通過運用市場準 入規(guī)定嚴格審查把關(guān) ，對有重大 違法前科的應(yīng)從嚴掌握，擬上市的 不得上市，申請牌照的不予發(fā)放， 不適當人選不頒發(fā)資格。嚴格執(zhí)行 市場退出規(guī)則，對嚴重違法的上市 公司，嚴格把握標準，堅決實施退 市。對嚴重違法的各類證券期貨基金經(jīng)營機構(gòu)和其他中介機構(gòu)，依法 撤銷資格或者執(zhí)照。通過完善相應(yīng) 的規(guī)則并嚴格執(zhí)行，讓違法者不能 進入市場，剝奪其從事相關(guān)業(yè)務(wù)的 資格。

通力合作，發(fā)揮民事賠償?shù)膽徒渥饔谩?/b>讓違法分子承擔民事賠償 責任，是提高資本市場違法違規(guī)成 本的重要途徑。證券法及相關(guān)法律制度規(guī)定了資本市場多種違法行 為應(yīng)當承擔民事賠償責任。由于司法解釋和配套制度相對滯后等原因，目前民事賠償機制仍有巨大提升空間。通過完善司法解釋和提升司法審判功效，讓涉及資本市場的民事賠償案件能夠及時立 、及時判 ，判得重 、罰 得嚴 ，可以大幅 提升對違法行為的制裁和震懾力 度。此外，還應(yīng)加強此類民事賠償 案件的仲裁和調(diào)解，建立違法分子承擔賠償責任的渠道，便利受害群體的索賠獲償，提升廣大投資者及相關(guān)權(quán)利人行使民事追償 權(quán)的積極性 。證券監(jiān)管部門和司法部門應(yīng)完善規(guī)則、順暢機制、加強實施。有關(guān)社會機構(gòu)應(yīng)加強服務(wù)，發(fā)揮公益組織保護、服務(wù)投資 者的作用。社會各方應(yīng)通力合作， 通過民事賠償訴訟、調(diào)解、和解和 仲裁等渠道 ，促使違法者承擔賠償義務(wù) ，幫助索賠者實現(xiàn)賠償，讓人民群眾有獲得感 ，讓民事賠償成為提高違法違規(guī)行為成本的“第二戰(zhàn)場”。

信息聯(lián)通，讓違法失德者處處受限。資本市場是信用市場，守法守規(guī)、誠實信用是資本市場賴以生存的基礎(chǔ)。失信懲戒是市場經(jīng) 濟的必然要求，也是提高違法違規(guī)成本的重要方式。懲戒措施包括融資限制、機構(gòu)設(shè)立限制、任職資格限制、加強檢查頻度和力度等方面，此外還與失信人銀行貸款 、交通出行、消費行為等掛鉤， 在提高違法違規(guī)成本方面效果明顯。資本市場已經(jīng)建立了比較完備的誠信法規(guī)體系和誠信管理制度，但制度的落實有賴于整個國家的信用信息共享，需要各部門 相互交流嚴重失信人員名單、失信關(guān)聯(lián)黑名單和失信重點關(guān)注名單等 。只有這樣，才能推動形成 “一處違法、處處受限”的局面，讓違法違規(guī)者無處遁身。