常曉鳴

2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上提出“一尊重五統(tǒng)籌”的城市工作重大要求。圍繞提高城市工作的全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和宜居性，2017年7月，成都明確了在全市統(tǒng)籌布局建設66個主導產業(yè)明確、專業(yè)分工合理的產業(yè)功能區(qū)。過去的兩年間，全市上下堅持以構建產業(yè)生態(tài)圈創(chuàng)新生態(tài)鏈理念建設產業(yè)功能區(qū)，積極轉變要素資源投入模式，產業(yè)功能區(qū)建設各項工作積極有序推進，成為推動經濟工作組織方式變革、促進成都經濟高質量發(fā)展的主要載體與重要抓手。

深化對產業(yè)功能區(qū)建設的認識

產業(yè)發(fā)展是新時代中心城市構建現(xiàn)代經濟體系的重要內容和關鍵支撐。過往城市的實踐更加突出經濟產出總量與增速的考量，而忽略了城市的改革、科技、文化等內生動力培育。一個不可避免的事實就是，在城市規(guī)模體量不斷增大的同時，產業(yè)同構、空間失衡、城鄉(xiāng)對立等問題不斷凸顯。因此，尊重城市發(fā)展的規(guī)律，根本性變革經濟工作的組織方式，以創(chuàng)新驅動引領產業(yè)經濟提質增效是新常態(tài)下全國各地推動經濟高質量發(fā)展的關鍵途徑。

2017年7月在全市產業(yè)發(fā)展大會上，成都提出要構建產業(yè)生態(tài)圈創(chuàng)新生態(tài)鏈，建設產業(yè)功能區(qū)。其中，產業(yè)生態(tài)圈指在一定區(qū)域內，人才、技術、資金、信息、物流和配套企業(yè)等要素有機排列組合，通過產業(yè)鏈自身配套形成產業(yè)自行調節(jié)，資源有效聚集、企業(yè)核心競爭力充分發(fā)揮的多維網絡體系。產業(yè)功能區(qū)則為產業(yè)生態(tài)圈在現(xiàn)實空間的具象表達，是集生產、研發(fā)、居住、消費、生態(tài)等多元功能于一體的城市新區(qū)。產業(yè)生態(tài)圈和產業(yè)功能區(qū)，在范疇上將要素供給、市場需求、空間優(yōu)化與產業(yè)發(fā)展有機結合在一起，打破了過往行政區(qū)劃各自為政、同質化發(fā)展的困局，是加快區(qū)域經濟組織方式轉變中的一次全新革命。

與一般意義的經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)和產業(yè)園區(qū)相比，產業(yè)生態(tài)圈和產業(yè)功能區(qū)建設主要體現(xiàn)為四個方面的不同。

第一，跳出了“就產業(yè)招引發(fā)展產業(yè)”的思維定勢。開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)的發(fā)展思路往往是對某類產業(yè)鏈進行平面“解剖”，圍繞供應鏈上下游環(huán)節(jié)的關鍵企業(yè)展開謀劃和招引。產業(yè)生態(tài)圈則跳出了區(qū)域經濟發(fā)展的固有格局，強調從產業(yè)發(fā)展全生命周期的角度出發(fā)，理清產業(yè)發(fā)展的技術特征與變動，依據(jù)產業(yè)演進的技術路線來把握產業(yè)發(fā)展的階段性需求與未來趨勢，針對性補齊產業(yè)發(fā)展的短板環(huán)節(jié)，以此形成全產業(yè)集聚協(xié)同發(fā)展的新態(tài)勢。

第二，跳出了“就要素競爭發(fā)展園區(qū)”的粗放模式。開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)往往有明確的空間區(qū)劃約束，產業(yè)導入、培育和發(fā)展更多依靠地方要素和政策的比拼。產業(yè)功能區(qū)則有效整合了產業(yè)發(fā)展的各項資源、稟賦和市場活動，通過市級層面的統(tǒng)籌調度，密切關聯(lián)的產業(yè)功能區(qū)打破行政壁壘實現(xiàn)錯位、融合與協(xié)同發(fā)展，通過上下貫通、水平聯(lián)動的政策環(huán)境服務，構建起城市主導產業(yè)群發(fā)展的“大生態(tài)圈”。

第三，跳出了“就空間擴張發(fā)展城市”的傳統(tǒng)路徑。以往的城市發(fā)展往往走的是城市邊界不斷外推之路，產出規(guī)模和空間體量膨脹的同時也出現(xiàn)了生活、生態(tài)格局失衡等問題。而產業(yè)功能區(qū)是循環(huán)自生的基本單元，圍繞產業(yè)形態(tài)建立的現(xiàn)代化設施平臺、圍繞產業(yè)需求建立的科研型功能平臺、圍繞產業(yè)人群建立的生活性服務平臺相互耦合，打破“產業(yè)集中—城市擴張—人口集聚”的傳統(tǒng)路徑依賴，讓城市轉入“人口集聚—空間拓展—產業(yè)提升—城市演進”的新軌道。

第四，跳出了“就要素投入強化功能”的工作誤區(qū)。城市發(fā)展猶如人體的功能系統(tǒng)，唯有吐故納新才能生命之樹長青，傳統(tǒng)園區(qū)“重生產發(fā)展、輕生活服務”、公共設施不配套等問題一直飽受詬病。而不同的產業(yè)功能區(qū)則承載了城市生命體中不同的器官功能，既有各自的主導產業(yè)，也為其他功能區(qū)提供配套協(xié)作。從成都全域來看，涵蓋都市現(xiàn)代農業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的產業(yè)生態(tài)圈和產業(yè)功能區(qū)交織共生，共同構筑起城市這一復雜的巨系統(tǒng)。

在實際工作中，加快從開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)轉向產業(yè)功能區(qū)建設，各司其職、通暢運轉的運營機制是其中的關鍵。以協(xié)同化為導向的工作推進機制、以專業(yè)化為導向的管理運營機制、以市場化為導向的激勵約束機制、以集群化為導向的企業(yè)扶持機制、以差異化為導向的考核評價機制共同構成了產業(yè)功能區(qū)建設的“四梁八柱”。這要求必須樹立全市“一盤棋”思想，加快功能區(qū)主導產業(yè)實現(xiàn)錯位、集群發(fā)展，構建起以產業(yè)功能區(qū)為單元的產業(yè)生態(tài)圈;同時，聚焦人本需求強化生活場景建設和疊加，打造專業(yè)化平臺、服務機制和管理運營團隊，加強差異化考核評價，著力將產業(yè)功能區(qū)打造為集研發(fā)、生產、居住、消費、人文、生態(tài)等多種功能為一體的城市新型社區(qū)。

產業(yè)功能區(qū)建設進展與經驗

2017年11月成都市產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設工作領導小組正式成立;2018年1月市委市政府印發(fā)了《全市產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設實施方案》，隨后領導小組辦公室下發(fā)《關于切實做好產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)規(guī)劃編制工作的通知》，對產業(yè)功能區(qū)的總體規(guī)劃提出了具體要求。2018年5月《成都市產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)綜合考核評價辦法（征求意見稿）》征求意見建議，2019年4月，《全市產業(yè)功能區(qū)優(yōu)化調整方案》出爐，標志著總體設計、系統(tǒng)推進的全市產業(yè)功能區(qū)建設框架基本形成，以電子信息、醫(yī)藥健康、綠色智能網聯(lián)汽車、航空航天、軌道交通等16個產業(yè)生態(tài)圈和61個產業(yè)功能區(qū)為主體，加上軍民融合產業(yè)生態(tài)圈和5個產業(yè)功能區(qū)的全市產業(yè)布局蔚然成型。

謀定而后動，知止而有得。兩年來全市產業(yè)功能區(qū)建設成績斐然，關鍵就在于堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行新發(fā)展理念，深刻把握國家中心城市發(fā)展的要求和趨勢，不斷加強黨對經濟工作的集中統(tǒng)一領導，通過建設產業(yè)功能區(qū)重塑城市的產業(yè)經濟地理，努力破解“大城市病”。從實踐層面來看，主要的創(chuàng)新舉措和經驗如下：

（一）重塑產業(yè)經濟地理。立足城市資源稟賦和產業(yè)實際，圍繞五大先進制造業(yè)、五大現(xiàn)代服務業(yè)和新經濟等加強頂層設計，統(tǒng)籌建設空間分布科學、主導產業(yè)明確、專業(yè)分工合理、差異發(fā)展鮮明的產業(yè)功能區(qū)，科學制定產業(yè)功能區(qū)總體規(guī)劃、起步區(qū)控制性規(guī)劃、城市設計及重大產業(yè)全景圖、重點企業(yè)和配套企業(yè)名錄等 “三圖一表”;以滿足人力資源和產業(yè)發(fā)展的全生命周期需要為導向，強化功能區(qū)平臺建設，著力構建產業(yè)活力強勁、城市品質高端、服務功能完備的現(xiàn)代化城市新區(qū)。

（二）探索創(chuàng)新管理體制。統(tǒng)籌推進市級部門和區(qū)（市）縣職能轉變，建立了市級統(tǒng)籌、區(qū)縣主體、功能區(qū)實施為核心的“兩級政府、三級管理”工作新體制。市級層面領導小組實行產業(yè)功能區(qū)城市總體規(guī)劃、產業(yè)招商指導目錄、園區(qū)設計規(guī)劃導則、產業(yè)引導政務政策、公共服務設施建設規(guī)劃的“五位一體”管理;市級部門強化規(guī)劃引導、政策協(xié)調、督促檢查、考核評價等職能，確保優(yōu)化要素配置、政策供給和營商環(huán)境建設;區(qū)（市）縣負責產業(yè)功能區(qū)基礎設施建設維護、要素保障和投資促進，以及相應的監(jiān)管服務和保障職責。

（三）激發(fā)內生發(fā)展動力。堅持專業(yè)化服務、市場化運營理念，全面清理整合各類產業(yè)園區(qū)管理機構，探索建立“產業(yè)功能區(qū)管委會+專業(yè)公司”管理模式，負責功能區(qū)內規(guī)劃建設、招商引資、產業(yè)發(fā)展、基礎配套、涉企服務等經濟管理和投資服務工作。管委會分類機構設置，重點產業(yè)功能區(qū)為市政府派出機構，并委托所在區(qū)（市）縣管理;規(guī)模較小功能區(qū)不設實體管理機構，采取“領導小組+平臺公司”方式運行。同時探索賦予新型法定機構公共管理和服務職能，按照市場化、企業(yè)化、專業(yè)化方式開展運作。

（四）形成上下協(xié)同機制。構建由市領導牽頭、行業(yè)部門主管、區(qū)縣主體的“三位一體”功能區(qū)建設推進機制，強化資金、政策、土地、能源等要素的整合與統(tǒng)籌使用;強化市級部門對產業(yè)功能區(qū)的指導、協(xié)調、調度等工作職能，區(qū)（市）縣建立 “領導小組+管委會（推進小組）+投資運營公司”工作機制、“責任制+清單制+項目制”落實機制，精準施策推動功能區(qū)高標準規(guī)劃、高水平建設，確保功能區(qū)建設中重大目標任務、重點建設項目、重要改革舉措精準高效落地落實。

（五）打造專業(yè)高效運行機制。推動管理機構提能，賦予產業(yè)功能區(qū)管理機構在招商引資、土地使用、項目管理、資金利用、干部激勵等方面更大自主權。建立產業(yè)功能區(qū)綜合服務平臺和專業(yè)化運營機制，加快項目代辦、業(yè)務指導和中介服務前移，形成與功能區(qū)高質量發(fā)展相匹配的投融資便利化、項目轉化、科技成果轉化環(huán)境保障;探索建立崗編適度分離、人才專項編制等制度，建立市場化的薪酬標準體系、分配和考核評價機制，組建專業(yè)化高水平管理團隊，積極打造與國際接軌的營商環(huán)境與運營機制。

當前和今后產業(yè)功能區(qū)建設的工作重點

作為國家中心城市變革經濟工作組織方式，促進新舊動能轉換和推動經濟高質量發(fā)展的關鍵主張，產業(yè)功能區(qū)建設必定是一項復雜和持久的系統(tǒng)工程。為此，四川省委常委、成都市委書記范銳平在全市產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設工作領導小組第四次會議中要求，建設產業(yè)功能區(qū)要接續(xù)用力、久久為功，助推成都加快建設全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市。

首先，堅守戰(zhàn)略定力，牢固樹立產業(yè)功能區(qū)是重塑產業(yè)經濟地理、重構戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢重要抓手的戰(zhàn)略意識。進一步厘清產業(yè)功能區(qū)與區(qū)域戰(zhàn)略的定位關系，在規(guī)劃上努力實現(xiàn)與城鎮(zhèn)空間規(guī)劃高度契合，以國際視野和世界眼光主動對接產業(yè)鏈高端和價值鏈核心，聚焦聚力以先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和新經濟為支撐的城市產業(yè)體系，著眼城市戰(zhàn)略規(guī)劃和長遠發(fā)展確定細分領域的主攻方向，更加專注于能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢條件，促進新舊動能轉換的產業(yè)細分領域，精準開展專業(yè)招商，精心包裝儲備項目，精細推動項目落地，集中政策和資源招引全球行業(yè)龍頭和領軍科研團隊，提升產業(yè)協(xié)同質量。

其次，以“壯士斷腕”決心勇氣，大力推動技術、資金、土地、人才等要素向產業(yè)功能區(qū)產業(yè)傾斜集聚。進一步集聚創(chuàng)新資源，積極探索校院企地共建等模式，共建共享面向主導產業(yè)發(fā)展的研發(fā)平臺、產業(yè)技術轉化平臺、公共技術平臺;優(yōu)化金融資本供給能力和效率，加快建立“5+5+1”產業(yè)引導基金，促進產業(yè)投資、股權投資和并購重組等各類基金支持產業(yè)功能區(qū)的主導產業(yè)發(fā)展，探索專項債務融資工具創(chuàng)新;持續(xù)推進以產出為導向的土地資源配置制度改革，優(yōu)先保障產業(yè)功能區(qū)項目用地需求;健全人才引進、柔性流動和激勵體系，組織有關產業(yè)功能區(qū)開展協(xié)同推介和專業(yè)化人才引進系列活動，聚焦主導產業(yè)所需加強干部人才隊伍建設，形成產業(yè)功能區(qū)實體經濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融和人力資本協(xié)同發(fā)展的新格局。

最后，秉持“一個產業(yè)功能區(qū)就是若干城市社區(qū)”理念，繼續(xù)加強營商環(huán)境和人居環(huán)境建設。圍繞主導產業(yè)個性需求完善相應生產服務功能，精準打造更專業(yè)、更現(xiàn)代、更具特色的生活場景;以職住平衡、宜業(yè)宜居和人力資源全生命周期需求為目標，科學布局教育、醫(yī)療、商務、文體等生活配套設施，構建人文和諧、包容開放和富有親和力的城市空間;以集約節(jié)約、綠色低碳、生態(tài)宜居為方向，實施以提高產出效率和宜居水平為目標的功能區(qū)建設行動計劃;立足美麗宜居公園城市理念開展廠房設計、道路設計和生活設施設計，著力把產業(yè)功能區(qū)建設成以公園城市為標桿的城市綠色社區(qū);堅持權責匹配、效率優(yōu)先，推進高效率管理、高效率服務，構建完整的責任落實、部門協(xié)同和激勵問效機制，進一步深化“放管服”改革，大力建設國際化營商環(huán)境。