張 萍

（陜西江河工程項(xiàng)目管理有限責(zé)任公司，陜西 西安 710018）

0 引言

渭河是黃河第一大支流，陜西省渭河流域面積占全省總面積的1/3，集中了全省60%以上的人口和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，是陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域。但是，渭河流域水資源極為短缺，人均水資源占有量?jī)H為全國(guó)的1/7，與渭河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)極不匹配，水資源已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

2006年7月《黃河水量調(diào)度條例》（國(guó)務(wù)院第472號(hào)令）頒布；同年11月，黃河水利委員會(huì)啟動(dòng)黃河重要支流水量統(tǒng)一調(diào)度工作，渭河、涇河、北洛河正式納入黃河統(tǒng)一調(diào)度，并基于國(guó)務(wù)院“87”分水方案，明確了取水許可總量控制指標(biāo)。《陜西省渭河水量調(diào)度辦法》、《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》相繼于2008年和2013年頒布施行，渭河流域水量統(tǒng)一調(diào)度和取水許可制度逐步得到加強(qiáng)和完善。

管理辦法、法規(guī)的出臺(tái)，使得陜西省渭河流域取水許可控制指標(biāo)和各地市用水總量控制目標(biāo)逐步明確，但是基于“87”分水方案分配的渭河流域取水許可指標(biāo)為耗水指標(biāo)，基于“三條紅線”制定的總量控制目標(biāo)為取水量，二者存在一定的差異性，使得陜西省渭河流域在取水許可和計(jì)劃用水管理方面存在管理不暢的問(wèn)題，不利于取水許可制度和最嚴(yán)格水資源管理制度的順利實(shí)施；同時(shí)渭河流域取水許可管理中仍存在超標(biāo)取水、無(wú)證取水、非法取水等問(wèn)題。急需分析渭河流域內(nèi)各地市取水許可情況，分析取水許可量與現(xiàn)狀實(shí)際用水量關(guān)系。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研和收集資料，統(tǒng)計(jì)渭河流域內(nèi)取水許可情況，分析取水許可量與現(xiàn)狀實(shí)際用水量關(guān)系。

1 取水許可證發(fā)放情況分析

陜西省渭河流域取水許可實(shí)行分級(jí)管理，分別為黃委、陜西省水利廳、市級(jí)及以下水行政主管部門。

1.1 黃委發(fā)證情況

黃委在陜西省渭河流域發(fā)放了6份取水許可證，許可取水量27.99億m3，扣除發(fā)電過(guò)機(jī)水12.86億m3后，許可取水量為15.14 億 m3。

1.2 陜西省水利廳發(fā)證情況

渭河流域由陜西省水利廳發(fā)放的取水許可證共計(jì)42套，許可取水量16.13億m3（含發(fā)電過(guò)機(jī)水），其中在渭河流域發(fā)放的取水許可證共計(jì)23份，許可取水量12.41億m3，扣除0.905億m3發(fā)電過(guò)機(jī)水后，許可水量為11.51億m3。

1.3 地市及以下水行政主管部門發(fā)證情況

陜西省渭河流域由地市及以下水行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)放的取水許可證共計(jì)2190份，取水許可總量為51.50億m3，其中水力發(fā)電取水許可證69份，取水量41.35億m3，扣除該部分取水，則取水許可證總數(shù)為2121份，取水許可總量為10.14億m3。

1.4 分行業(yè)取水量

扣除發(fā)電過(guò)機(jī)水41.35億m3后，陜西省渭河流域各行業(yè)總?cè)∷S可量為36.79億m3，其中農(nóng)業(yè)取水量最大，為21.54億m3，占取水許可總量（不含發(fā)電過(guò)機(jī)水）的58.6%；其次為居民生活用水，取水量為6.85億m3，占18.6%；再次為工業(yè)取水，取水量為5.64億m3，占15.3%；城鎮(zhèn)公共取水量最小，為2.76億m3，占7.5%。不同行業(yè)取水許可量對(duì)比見(jiàn)表1和圖1。

表1 陜西省渭河流域分行業(yè)取水許可量統(tǒng)計(jì)表 單位：萬(wàn)m3

圖1 陜西省渭河流域不同行業(yè)取水許可水量（不含發(fā)電過(guò)機(jī)水）對(duì)比

2 存在問(wèn)題

（1）陜西省渭河流域總?cè)∷S可量為36.79億m3，2015年總用水量為52.74億m3，取水許可量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際用水量，僅占總用水量的69.8%，尚有1/3左右的用水量未辦理取水許可。根據(jù)調(diào)研，陜西省渭河流域只有渭南市辦理農(nóng)業(yè)用水取水許可登記，其他地市均未辦理農(nóng)業(yè)取水許可證。農(nóng)業(yè)取水未辦理許可證是導(dǎo)致取水許可量小于實(shí)際用水量的主要原因。

（2）工業(yè)取水許可指標(biāo)有較大剩余量，超許可取水情況仍然存在。依據(jù)《陜西省2015年季度用水總量監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表》，196個(gè)典型工業(yè)用水戶總?cè)∷S可量24260.67萬(wàn)m3，2015年實(shí)際用水量17653.69萬(wàn)m3，許可實(shí)際用水量占許可量的72.8%。2015年剩余取水許可指標(biāo)6604.98萬(wàn)m3。196個(gè)典型工業(yè)用水戶中，2015年有51個(gè)用水戶存在超許可取水情況，占26.0%。

（3）陜西省渭河流域部分水力發(fā)電存在退水量明顯小于引水量或退水量為零的問(wèn)題，如寶雞市水力發(fā)電許可水量為41.35億m3，但退水量?jī)H為39.84億m3，二者相差1.16億m3。

（4）取水許可信息有待完善。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，部分許可證未及時(shí)換發(fā)登記、取水水源或取水量發(fā)生改變但取水許可證信息未變更、取水許可信息缺漏、取水總量與分行業(yè)用水量不閉合、關(guān)停企業(yè)取水許可證未核銷等問(wèn)題。此外，各地市普遍缺少對(duì)已批準(zhǔn)取水許可申請(qǐng)但未發(fā)證信息的整理和統(tǒng)計(jì)。

（5）取水許可監(jiān)督工作需進(jìn)一步加強(qiáng)。2012年水利部啟動(dòng)了國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，目前陜西省渭河流域基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)占全部頒證用水總量70%以上的重點(diǎn)用水大戶的監(jiān)測(cè)，但對(duì)這部分用水戶取水情況復(fù)核以及實(shí)際消耗量的監(jiān)測(cè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，未納入水資源國(guó)控系統(tǒng)的用水戶的取水量監(jiān)測(cè)也有待加強(qiáng)。

（6）取水許可延續(xù)管理不到位。陜西省渭河流域自2006年開(kāi)始發(fā)證，目前大部分取水許可證已換證或已二次換證，但由于缺乏規(guī)范和完善的取水許可延續(xù)管理評(píng)估方法，導(dǎo)致取水許可延續(xù)管理不利于推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理，難以發(fā)揮優(yōu)化水資源存量的作用。

3 建議

（1）進(jìn)一步開(kāi)展陜西省渭河流域耗水規(guī)律研究，弄清不同地區(qū)、不同行業(yè)的耗水情況，以便于開(kāi)展黃河水量分配方案、用水總量指標(biāo)控制方案和取水許可總量控制在實(shí)際水資源管理工作中的銜接。

（2）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)取水許可管理。盡快出臺(tái)操作性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)用水許可管理制度，加強(qiáng)對(duì)大中型灌區(qū)的管理，通過(guò)在灌區(qū)取水口安裝計(jì)量設(shè)施等途徑，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)其用水狀況，詳細(xì)了解用水狀況，配合取用水調(diào)查登記工作，全面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用水的監(jiān)管，逐步將農(nóng)業(yè)用水納入取水許可管理范圍。

（3）根據(jù)區(qū)域地下水整體管理與保護(hù)方案，加強(qiáng)城鎮(zhèn)自備井用水戶核查，對(duì)于滿足取許可證辦理要求的城鎮(zhèn)自備井用水戶，逐步辦理取水許可證，實(shí)現(xiàn)取水許可管理。

（4）進(jìn)一步探討水庫(kù)、公共供水工程的取水許可管理方式。根據(jù)《取水許可與水資源費(fèi)管理辦法》的規(guī)定，對(duì)水庫(kù)和公共供水工程核發(fā)取水許可證，細(xì)化明確取水用途，根據(jù)不同取水用途對(duì)從其中取水的用水戶核發(fā)二級(jí)取水許可證，加強(qiáng)二級(jí)取水對(duì)象的統(tǒng)計(jì)管理，避免不同管理層級(jí)的重復(fù)發(fā)證問(wèn)題。

（5）完善取水許可證延續(xù)評(píng)估程序與方法。通過(guò)開(kāi)展水資源論證后評(píng)估、用水效率評(píng)估、實(shí)際用水量與過(guò)程持續(xù)監(jiān)測(cè)等，切實(shí)發(fā)揮取水許可管理對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度的支撐作用，優(yōu)化水資源存量。

（6）建立取水許可與水資源稅繳納系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高取用水量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的合理性和準(zhǔn)確性。取水戶繳納水資源稅后才能取得取水權(quán)，建立與水資源費(fèi)繳納情況的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可進(jìn)一步驗(yàn)證實(shí)際取用水量情況。

（7）加強(qiáng)取水許可監(jiān)督管理。定期開(kāi)展取水設(shè)施、取用水量的核查，針對(duì)不同類型用水戶特點(diǎn)，制定不同的取水計(jì)量管理方案，完善取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)；加強(qiáng)取用水監(jiān)控體系與數(shù)據(jù)信息平臺(tái)建設(shè)，完善取水許可數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)將延續(xù)、變更和注銷的取水許可證信息錄入臺(tái)賬系統(tǒng)，確保取水許可數(shù)據(jù)的及時(shí)準(zhǔn)確。