王 磊，趙金旭

(1.暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510632； 2.清華大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，北京 100084)

1 問題的提出

電子治理是指通過計算機、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等各種現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以政府為主要治理主體，同時允許社會多元主體共同參與，對政府、市場和社會等多個領(lǐng)域進行有效治理的過程。改革開放以來，我國政府電子治理取得巨大發(fā)展。自2003年，聯(lián)合國對全球各國電子政務(wù)狀況的歷年調(diào)查表明，我國政府電子治理發(fā)展指數(shù)的世界排名不斷上升，2018年已升至第65名。同時，不同國家電子治理發(fā)展水平差異很大，即使發(fā)達國家之間也是水平各異[1]。比較來看，電子治理的國家間發(fā)展差異很難用單一技術(shù)因素來全面解釋。事實上，各種社會環(huán)境因素深刻影響著一國電子治理的發(fā)展。就我國而言，在取得進步的同時，我國政府電子治理也逐漸顯露很多問題或瓶頸。例如，在政府內(nèi)部，“條塊”部門分割帶來的信息孤島阻礙整體性政府功能實現(xiàn)；在政府和社會之間，耗資巨大的電子工程難以有效回應(yīng)公眾需求，成“僵尸工程”；整體來看，政府、市場和社會間的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易機制難以建立，等等。上述現(xiàn)象表明，我國政府電子治理的技術(shù)效能未被充分釋放。在技術(shù)之外，各種社會環(huán)境因素影響著電子治理的技術(shù)效能。

在結(jié)構(gòu)功能視角下，國家是一個包括政府、企業(yè)和社會等不同主體或領(lǐng)域的政治系統(tǒng)，各主體在其中發(fā)揮著重要功能，維護系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)。其中，政府通過采納技術(shù)和實施電子治理來強化、補充或調(diào)整政治系統(tǒng)中的輸入/輸出結(jié)構(gòu)，進而強化政治系統(tǒng)中的輸入/輸出功能，滿足社會對各種公共產(chǎn)品的需求。一方面，政治系統(tǒng)(包括政府)中的各種社會環(huán)境因素均可能對技術(shù)應(yīng)用構(gòu)成影響，從而提升或降低政治系統(tǒng)中的輸入/輸出功能。尤其是電子治理包括政府主體和電子技術(shù)，政府是采納技術(shù)并實施電子治理的關(guān)鍵主體[2-3]，這表明政府的結(jié)構(gòu)因素對技術(shù)應(yīng)用發(fā)揮著最直接、突出的作用。另一方面，技術(shù)決定論認為，技術(shù)因素也會反過來影響社會環(huán)境中的各種結(jié)構(gòu)因素[4]142-170，甚至推動政府等組織和制度的發(fā)展，這也將會影響政府和政治系統(tǒng)在吸納和回應(yīng)社會需求方面的能力(輸入/輸出功能)。如此看來，在一個政治系統(tǒng)內(nèi)電子治理的發(fā)展過程是與政治系統(tǒng)中的各種結(jié)構(gòu)因素和功能需求密切關(guān)聯(lián)、相互影響的，電子治理的演化遵循一定的邏輯規(guī)律。

目前學(xué)界側(cè)重對電子治理的作用和影響進行了廣泛而深入的討論，如對治理流程的重塑[5]、治理工具的革新[6]、治理能力的優(yōu)化[7]、治理透明性[8]和回應(yīng)性[9-10]的提升，等等。然而，鮮有研究對電子治理本身的內(nèi)在演化邏輯進行深入分析。因此，本文的核心問題是：基于我國政府電子治理的實踐經(jīng)驗，從政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能理論視角出發(fā)，分析政治系統(tǒng)(尤其政府)的“結(jié)構(gòu)”因素與各種(電子)“技術(shù)”要素是如何相互作用的，從而形成了我國政府電子治理的內(nèi)在演化邏輯，最終影響或決定我國政治系統(tǒng)中的輸入/輸出功能？這將有助于辨識我國政府電子治理的發(fā)展規(guī)律，把握和順應(yīng)我國政府電子治理的發(fā)展趨勢。圍繞核心問題，首先從政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能視角揭示政治系統(tǒng)如何借助技術(shù)采納來改善自身的結(jié)構(gòu)和功能，從而在經(jīng)驗層面初步展示技術(shù)、結(jié)構(gòu)和功能的關(guān)系；其次，基于歷史實踐經(jīng)驗進一步從技術(shù)、結(jié)構(gòu)和功能三者互動的角度來分析和總結(jié)我國政府電子治理的演化邏輯；最后，展望我國政府電子治理的發(fā)展趨勢。

2 政治系統(tǒng)中的電子治理：功能需求、技術(shù)采納與結(jié)構(gòu)調(diào)整

斯科特認為，技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)和組織績效(功能)三者間存在緊密關(guān)系，技術(shù)和結(jié)構(gòu)間互相影響，技術(shù)和結(jié)構(gòu)的選擇或調(diào)整又進而影響組織績效[4]142-170。因此，作為一個龐大的組織網(wǎng)絡(luò)，政治系統(tǒng)在本質(zhì)上也面臨著技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)和組織績效(功能)的關(guān)系調(diào)適問題。為提高政治系統(tǒng)的功能或績效，就需要調(diào)整系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)或引進新技術(shù)。本文將通過討論技術(shù)、結(jié)構(gòu)和功能三種要素之間的內(nèi)在關(guān)系來進一步解釋電子治理的演化邏輯。

2.1 政治系統(tǒng)的功能需求與技術(shù)采納

結(jié)構(gòu)功能理論認為，“社會是一個互相依賴的因素構(gòu)成的體系，所有這些因素均為作為整體體系的整合和適應(yīng)有所貢獻”，“體系的各組成部分均滿足總體的繼存、進化、適應(yīng)的功能需要”[11]。在戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)模型中[12]33-36，政治系統(tǒng)由不同的組成部分構(gòu)成，各部分有其相應(yīng)功能，以滿足該系統(tǒng)整體平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。但是，伊斯頓的政治系統(tǒng)模型主要包括結(jié)構(gòu)和功能兩大要素，未能將技術(shù)要素囊括進來。從本質(zhì)層面看，政治系統(tǒng)的功能實現(xiàn)當(dāng)然是以各種結(jié)構(gòu)因素為基礎(chǔ)的，但技術(shù)因素也是提升功能的一個重要手段。甚至說，由于結(jié)構(gòu)因素的惰性、改革成本或風(fēng)險巨大，技術(shù)因素常常成為提升功能的優(yōu)先辦法。所以，政治系統(tǒng)的技術(shù)要素與功能需求間存在密切關(guān)聯(lián)，功能需求影響著技術(shù)采納，合理的技術(shù)采納有助于滿足政治系統(tǒng)的功能需求。

那么，政治系統(tǒng)會如何采納技術(shù)？在改革開放前，我國政治系統(tǒng)側(cè)重“內(nèi)輸入”模式，形成了“替代性利益表達”功能，這與西方國家側(cè)重從社會向政府的“外輸入”模式不同[13]。“內(nèi)輸入”表現(xiàn)為依靠各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主動考察民意，并將人民訴求向上級反映，通過制定公共政策來滿足人民的需求，以實現(xiàn)輸入/輸出功能。在“替代性利益表達”占主導(dǎo)的中國，政府對電子治理的采納也就重點發(fā)生在政府內(nèi)部，如將數(shù)據(jù)庫、計算機等技術(shù)引入政府內(nèi)部來輔助各級政府完成信息收集和計劃經(jīng)濟決策、實現(xiàn)辦公自動化等內(nèi)部行政過程，進而提升整個政治系統(tǒng)的功能。從這個角度看，政治系統(tǒng)在輸入或輸出模式方面的特征(即強調(diào)“內(nèi)輸入”模式)會影響政治系統(tǒng)對技術(shù)的采納方式。例如，選擇的技術(shù)類型、優(yōu)先將技術(shù)嵌入在政治系統(tǒng)的某些特定環(huán)節(jié)或結(jié)構(gòu)中。

改革開放后，市場經(jīng)濟發(fā)展逐漸瓦解原有社會結(jié)構(gòu)，社會異質(zhì)性增強、階層逐漸分化，不同階層或群體的多元利益訴求難以通過簡單的“內(nèi)輸入”模式和原輸出方式來實現(xiàn)，社會對政府和政治系統(tǒng)提出了更巨大的輸入/輸出壓力。此時，我國政治系統(tǒng)也逐漸在“外輸入”模式方面有了一定的發(fā)展，但它并不能充分解決來自社會的輸入壓力。事實上，在政治系統(tǒng)(尤其是其中的政府主體)面臨壓力時，為滿足社會對政治系統(tǒng)提出的輸入/輸出需求維持政治系統(tǒng)的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)，政府和政治系統(tǒng)會進行結(jié)構(gòu)(如組織結(jié)構(gòu)和制度)調(diào)整或技術(shù)采納等。但是，由于政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整會改變或挑戰(zhàn)現(xiàn)有的利益格局，集團間博弈會使結(jié)構(gòu)或制度變革下的政治系統(tǒng)面臨更多不確定風(fēng)險，因此，以技術(shù)采納為內(nèi)容的解決方案就成為一種效果顯著、風(fēng)險可控的路徑。我國政府電子治理正是在這樣的宏觀背景下被引入政府和政治系統(tǒng)，以強化和改善政治系統(tǒng)中的輸入/輸出功能。盡管政府對電子治理的采納有一定的模仿性、盲目性、隨機性等，但當(dāng)面對巨大的輸入/輸出壓力，政府和政治系統(tǒng)的各種技術(shù)采納或改造均是在滿足政治系統(tǒng)的緊迫需求，最終塑造了我國政府電子治理的演化路徑。

2.2 技術(shù)采納與政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整

轉(zhuǎn)型社會不斷對政治系統(tǒng)構(gòu)成更大的輸入/輸出壓力，對政府及政治系統(tǒng)提出了更高的功能要求，這為技術(shù)采納提供了契機。盡管對技術(shù)的直接、簡單使用可以部分提高政治系統(tǒng)的功能，但在特定的結(jié)構(gòu)要素或條件限定下，技術(shù)的效用難免會受到限制或遇到瓶頸。事實上，當(dāng)政府和政治系統(tǒng)將技術(shù)要素引入自身結(jié)構(gòu)后，技術(shù)與結(jié)構(gòu)間將發(fā)生更為復(fù)雜深刻的相互作用，從而進一步提升政治系統(tǒng)的功能(或組織績效)。關(guān)于技術(shù)與結(jié)構(gòu)的關(guān)系，組織理論提出了兩種重要的觀點：一是技術(shù)決定論認為，“技術(shù)對‘人類行為和組織產(chǎn)生單向的因果性影響’”，組織結(jié)構(gòu)受技術(shù)影響，組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建應(yīng)該充分考慮所用技術(shù)的復(fù)雜性和不確定性；二是社會建構(gòu)論認為，“任何一個組織的技術(shù)系統(tǒng)的選擇都受組織政治、交錯的利益關(guān)系以及制度安排的制約”[4]142-170。應(yīng)該說，這兩種觀點均從各自的角度深刻揭示了技術(shù)和結(jié)構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)系，但都有一定片面性。技術(shù)與結(jié)構(gòu)之間的相關(guān)作用過程很難用單向的因果關(guān)系來解釋，兩者之間存在非常復(fù)雜的互動機理。

基于上述的理論發(fā)現(xiàn)來看，技術(shù)和結(jié)構(gòu)的互動構(gòu)成我國政府電子治理演化邏輯中的關(guān)鍵內(nèi)容。一方面，從結(jié)構(gòu)影響技術(shù)的角度看，在一定的技術(shù)條件下政府和政治系統(tǒng)會根據(jù)自身狀況和需求(如政治系統(tǒng)中的輸入/輸出模式和壓力程度)來決定如何采納電子技術(shù)，即結(jié)構(gòu)決定技術(shù)。比耶克(Bijker)[14]9-106和休斯(Hughes)[15]236-253等人認為，任何組織或團體決定用、怎樣用一項技術(shù)，取決于人們的需求以及人們根據(jù)環(huán)境變化而采取的策略；比耶克和勞(Law)認為，技術(shù)采納過程本質(zhì)是專業(yè)、技術(shù)、經(jīng)濟和政治因素相互滲透影響的結(jié)果[16]15-52。奧利科夫斯基(Orlikowski)和加什(Gash)則認為：技術(shù)采納不僅是使用一項新技術(shù)，同時也建構(gòu)了技術(shù)對組織經(jīng)營活動和事務(wù)處理的意義和隱喻，并且組織對技術(shù)的定義和評價又根植于語境的主導(dǎo)文化和預(yù)設(shè)[17]。另一方面，從技術(shù)影響結(jié)構(gòu)的角度看，雖然奧利科夫斯基等人認為，行動者與技術(shù)互動的過程受到制度背景的制約，但他們也提出，行動者與技術(shù)的互動過程又會反過來影響既有的社會制度[18]。在簡·芳汀看來，電子治理技術(shù)采納的過程，同時是業(yè)務(wù)流程或科層組織流程重塑、政府職能轉(zhuǎn)變、法規(guī)制度甚至社會習(xí)俗隨之改變的過程[19]3-106。綜上，技術(shù)與結(jié)構(gòu)互為因果，并將構(gòu)成電子治理演化的邏輯主線。

3 我國政府電子治理的四大歷史發(fā)展階段

為回應(yīng)社會的輸入/輸出壓力，政府和政治系統(tǒng)會決定如何選擇、改造和使用電子技術(shù)，從而形成電子治理發(fā)展軌跡。電子治理的演化特別體現(xiàn)在兩大維度的發(fā)展變化上：一是技術(shù)載體，二是治理主體。隨著技術(shù)水平的提升，電子治理的主體逐漸從單一主體(政府)向多元主體(政府、社會和企業(yè)等)演化，這反映出“技術(shù)”要素具有更初始性的、前提性的、根本性的作用，技術(shù)載體的進步促進了治理主體的多元化發(fā)展。技術(shù)載體先后經(jīng)歷微機(包括數(shù)據(jù)庫和辦公自動化等技術(shù))、政府網(wǎng)站、移動終端和大數(shù)據(jù)四個代際，與之對應(yīng)的治理主體也從政府單一部門到多部門協(xié)同，進而出現(xiàn)社會廣泛參與，形成多元主體協(xié)商共治格局。本文主要以技術(shù)載體作為劃分我國政府電子治理發(fā)展階段的主要依據(jù)，可將其劃分為微機治理(1978—1998)、網(wǎng)站治理(1999—2009)、移動治理(2010—2015)、智慧治理(2015—)四個階段?？v觀電子治理發(fā)展史，技術(shù)采納呈現(xiàn)出一定的順序特征(見圖1)：微機治理階段表現(xiàn)為政府內(nèi)部(內(nèi)輸入過程)的技術(shù)采納；網(wǎng)站和移動治理階段主要是外輸入和輸出過程的技術(shù)采納；智慧治理階段是政治系統(tǒng)內(nèi)部全面的技術(shù)采納。

圖1 政治系統(tǒng)對電子技術(shù)的階段性采納

3.1 微機治理階段(1978—1998)

改革開放后，我國政府電子治理開始起步：首先，政府利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)從社會單向收集信息以提高經(jīng)濟管理能力；其次，政府內(nèi)部推行了以計算機普及為基礎(chǔ)的“辦公自動化”，它服從于國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略。此時的電子治理主要夯實了政府內(nèi)部的內(nèi)輸入結(jié)構(gòu)，強化了科層體制，鞏固了政治系統(tǒng)的內(nèi)輸入功能。

一是服務(wù)計劃經(jīng)濟決策。早期政府電子治理主要是數(shù)據(jù)庫技術(shù)。在改革開放初期，計劃經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占很大比重，我國政府開始大規(guī)模建設(shè)數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)信息收集并提高計劃經(jīng)濟決策能力。1983年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立經(jīng)濟信息管理辦公室，負責(zé)制定國家經(jīng)濟管理的長遠規(guī)劃、年度實施計劃、技術(shù)支持等工作。1986年，國務(wù)院開始建設(shè)國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)，它由國家、省、中心城市和縣級城市四級信息中心組成，為各級政府的經(jīng)濟分析、預(yù)測和決策提供服務(wù)。1990年代初，國務(wù)院又先后批準(zhǔn)建立了金融、鐵道、電子、民航、統(tǒng)計、財稅、海關(guān)等十多個國家級信息系統(tǒng)，成立了43個部委(局、總公司)的信息機構(gòu)。此時，計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，信息收集目的也從輔助計劃經(jīng)濟決策開始向多元化發(fā)展。

二是提高科層組織效率。計算機等技術(shù)提高了傳統(tǒng)文案工作和科層制的效率。1970年代中后期，我國政府開始使用傳真機、打字機等。自1987年長城微型計算機相繼誕生，并開始在政府內(nèi)部逐步試點和推廣，辦公自動化逐步發(fā)展。隨著計算機普及，我國政府開始嘗試政府內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)辦公，為接入國際互聯(lián)網(wǎng)做準(zhǔn)備。1993年，國務(wù)院啟動金橋、金關(guān)、金稅等工程(“三金工程”)，成為我國政府電子治理發(fā)展史的一個分水嶺：首先，它標(biāo)志著我國政府電子治理從早期信息收集開始轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)管理，傳統(tǒng)官僚部門內(nèi)的業(yè)務(wù)流程在垂直部門的上下級政府間被打破；其次，它為政府信息化奠定基礎(chǔ)。1990年代末，全國基本建立了以國務(wù)院辦公廳為樞紐，鏈接各省、自治區(qū)、直轄市政府和國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)的全國信息系統(tǒng)辦公自動化網(wǎng)絡(luò)。

3.2 網(wǎng)站治理階段(1999—2009)

1990年代末，我國開始建設(shè)政府網(wǎng)站，政府內(nèi)部信息化繼續(xù)發(fā)展并延伸到政府外部。官方網(wǎng)站逐步成為信息公開、公共服務(wù)和公眾參與的新渠道，政府與社會的互動機制發(fā)生改變，政府開始借助官方網(wǎng)站接受監(jiān)督、吸納民意和回應(yīng)訴求。從政治系統(tǒng)角度看，網(wǎng)站治理主要發(fā)展了政府外層的輸入和輸出結(jié)構(gòu)，加強了政治系統(tǒng)的(外)輸入和輸出功能。

一是微機治理轉(zhuǎn)向網(wǎng)站治理。1998年，青島建立了第一個政府網(wǎng)站，即青島政府信息公眾網(wǎng)，其他城市緊隨其后，政府網(wǎng)站在早期成為政府的“宣傳窗口”。1999年，郵電總局和國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟信息中心聯(lián)合40多家部委(辦、局)信息主管部門倡議發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”，大力推動了政府網(wǎng)站建設(shè)。2002年，中央出臺《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，規(guī)劃了“一站兩網(wǎng)四庫十二金”工程，為我國政府電子治理構(gòu)建起基本框架。至2009年底，各級政府及組織機構(gòu)官方網(wǎng)站已近7萬個，各部委、省級、地市級政府網(wǎng)站的覆蓋率分別為97.3%、100%、99.6%，中國初步建立起全國層面的政府網(wǎng)站體系。

二是吸納民意監(jiān)督，制約公權(quán)力。隨著政府網(wǎng)站影響力擴大，政府開始用它推動信息公開，這是傳統(tǒng)公示制度在互聯(lián)網(wǎng)平臺的延續(xù)。2002年以后，各地政府開始通過政府網(wǎng)站公開審批事項、行政收費項目標(biāo)準(zhǔn)、政府采購等。2007年，《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布，政府信息公開成為常態(tài)，各級政府逐步建立信息公開目錄和交換體系，這成為解決行政職權(quán)設(shè)置隨意、建設(shè)有限政府的重要手段。政府網(wǎng)站逐步成為制約公權(quán)力的工具。首先，信息公開對公權(quán)力形成“倒逼”激勵。例如，國務(wù)院借助網(wǎng)站信息公開倒逼地方政府“為民辦事”。其次，網(wǎng)站“電子留痕”記錄權(quán)力運作全過程。各級政府將權(quán)力運行的所有要素進行全流程電子化，這使公權(quán)力逐步被納入電子技術(shù)的閉環(huán)管理中。

三是回應(yīng)公眾訴求，提供公共服務(wù)。政府網(wǎng)站興起后，各地政府開始推出網(wǎng)上辦理事項，大大方便了公眾和企業(yè)。一方面，科層組織不斷優(yōu)化網(wǎng)站技術(shù)體系。例如，早期網(wǎng)上辦事資源分散使用不便，上海等地嘗試設(shè)立“網(wǎng)上辦事大廳”，整合分散的網(wǎng)站資源，編制公共服務(wù)目錄體系。另一方面，網(wǎng)站技術(shù)體系反向改變科層組織制度。例如，政府網(wǎng)站每項新功能的出現(xiàn)都需要科層組織制定配套制度。在信息技術(shù)與科層組織的相互作用中，各級政府網(wǎng)站逐步成為宣傳教育、信息公開、在線辦事、政民互動等多功能于一體的公共服務(wù)新平臺。政府網(wǎng)站建設(shè)初期，政府試圖以信息化帶動工業(yè)化，較少關(guān)注如何用電子治理服務(wù)社會。但隨著互聯(lián)網(wǎng)普及、網(wǎng)民數(shù)量增多，越來越多的公共服務(wù)事項需要在網(wǎng)上辦理，電子治理的理念也開始轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。2006年，溫家寶強調(diào)“電子政務(wù)應(yīng)更加強調(diào)以服務(wù)為核心，以電子方式親近民眾，關(guān)注民眾需求”。2007年，黨的十七大報告提出電子治理是加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。

3.3 移動治理階段(2010—2015)

2010年前后，隨著智能手機普及，電子治理進入移動治理階段。此時，“兩微一端”成為公共服務(wù)供給新平臺，公眾和企業(yè)等開始大規(guī)模參與公共服務(wù)過程，并更突出“以人民為中心”的理念。在該階段，移動治理的建設(shè)有力強化了政治系統(tǒng)中的輸入(如民意需求、大眾輿情)/輸出(如公共服務(wù)供給)方面的結(jié)構(gòu)和功能。

一是網(wǎng)站治理轉(zhuǎn)向移動治理。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的普及和新媒體技術(shù)的發(fā)展，以政務(wù)微博、政務(wù)微信公眾號和移動政務(wù)客戶端為代表的三大移動政務(wù)平臺(簡稱“兩微一端”)迅速發(fā)展，傳統(tǒng)政府網(wǎng)站的各種基本功能開始向“兩微一端”轉(zhuǎn)移?！皟晌⒁欢恕奔浨閼?yīng)對、信息公開、在線辦事、政策解讀、網(wǎng)上咨詢、監(jiān)督投訴等多種公共服務(wù)于一體，便捷高效且普及迅速，成為公共服務(wù)新平臺。至2014年12月，我國政務(wù)微博賬號已達27.7萬個，粉絲量達43.9億人次。微信城市服務(wù)已經(jīng)上線14個省72個城市，擁有超過3 000項服務(wù)，覆蓋用戶超過2.5億。

二是民意輸入加強，政府輸出增效。移動治理的突出特點就是移動端(手機等)可隨身攜帶，方便了公眾隨時隨地通過微信互動、網(wǎng)站留言、消息轉(zhuǎn)發(fā)等參與公共服務(wù)過程。首先，參與的便利性促進政府與公眾間雙向互動。PC端上網(wǎng)受物理空間限制，雖然政府網(wǎng)站也有市長信箱、政府留言版等政民互動平臺，但公眾接觸有限。移動互聯(lián)網(wǎng)興起后公眾開始大規(guī)模參與公共服務(wù)過程，政民互動機制開始在國家治理中產(chǎn)生實質(zhì)作用，電子治理成為民情民意匯聚重要渠道。其次，公眾參與的擴大提高公共服務(wù)供給的回應(yīng)性。政務(wù)微信和微博等都是由公眾自我選擇的，同種需求的公眾會自然聚集。這有助于政府精確識別公眾需求，進而改善政府和政治系統(tǒng)的輸出能力。

三是企業(yè)成為移動治理的重要建設(shè)力量。在移動治理階段，網(wǎng)絡(luò)企業(yè)開始成為推動電子治理發(fā)展的重要力量。首先，政府開始借助網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的力量來推動電子治理和公共服務(wù)水平。2014年，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行辦法》，各地政府也相繼推出相關(guān)辦法，對社會參與電子治理建設(shè)及公共服務(wù)過程采取積極吸納并加強規(guī)范管理的辦法。其次，網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的成功經(jīng)驗倒逼政府提高公共服務(wù)水平。例如，以阿里巴巴為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為公眾提供非常人性化的產(chǎn)品和服務(wù)，這倒逼各地電子治理建設(shè)更加注重以公眾需求為中心。移動互聯(lián)網(wǎng)的普及使電子治理日益成為民服務(wù)的主戰(zhàn)場。電子治理的發(fā)展目標(biāo)被更明確地強調(diào)為注重公眾需求。各級政府網(wǎng)站開始對各種政務(wù)服務(wù)事項進行全面梳理，著重解決政府網(wǎng)站存在的缺陷問題，提升公眾使用滿意感。

3.4 智慧治理階段(2015年以來)

2015年前后，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)成為電子治理新代表，云計算、區(qū)塊鏈、機器學(xué)習(xí)等技術(shù)帶來的是以大規(guī)模“數(shù)據(jù)計算”為基礎(chǔ)的智能化、精準(zhǔn)化、協(xié)同化的公共服務(wù)新模式。政府條塊間試圖通過實時信息共享來打破信息孤島，建立公眾需求動態(tài)化監(jiān)測、評估與回應(yīng)機制。因此，為回應(yīng)來自社會的輸入/輸出壓力，智慧治理開始重構(gòu)政府及政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。

一是移動治理轉(zhuǎn)向智慧治理。2015年后，我國政府電子治理呈現(xiàn)大數(shù)據(jù)集中的趨勢，許多中央部委通過重點項目建設(shè)形成了“中央和省級兩級集中”為特征的信息資源建設(shè)和管理模式。之前開啟的“一站兩網(wǎng)四庫十二金”工程多數(shù)已形成數(shù)據(jù)集聚的“洼地”：初步形成了覆蓋國家治理各個領(lǐng)域的基礎(chǔ)信息資源庫、宏觀調(diào)控數(shù)據(jù)庫、社會管理數(shù)據(jù)庫和公共服務(wù)數(shù)據(jù)庫。政府各部門積累的政務(wù)數(shù)據(jù)開始爆炸式增長，但由于技術(shù)、法規(guī)和觀念等的制約，數(shù)據(jù)的采集、流轉(zhuǎn)、使用過程所涉及的制度化建設(shè)落后，所以對大數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和利用比例很低，大數(shù)據(jù)紅利遠未釋放。

二是智慧治理重塑科層流程。電子治理對科層組織流程的重塑，先后經(jīng)歷政府單一職能部門內(nèi)整合、同一職能不同層級政府間整合、跨職能部門間橫向整合三大階段，而第三階段是解決多頭認證、流程繁瑣等難題的關(guān)鍵。2015年前后，一方面是大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)為橫向部門間的業(yè)務(wù)流程重塑提供基礎(chǔ)，另一方面是我國政府開始大力推動跨部門業(yè)務(wù)流程重塑。國務(wù)院先后出臺《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》等政策文件，要求“大力推進辦事流程簡化”“堅決砍掉無謂證明和繁瑣手續(xù)”，并選擇深圳等80個城市作為打破信息孤島、簡化辦事流程的試點。2016年，國務(wù)院又出臺《國務(wù)院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》等文件，進一步為公共服務(wù)業(yè)務(wù)流程重塑提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐。

三是智慧治理整合電子資源。隨著(社會對)政治系統(tǒng)輸入/輸出壓力的升高，政府跨部門的信息共享和業(yè)務(wù)流程重塑開始出現(xiàn)，同時技術(shù)層面多種電子資源開始整合以方便用戶使用，如各地推行的“一網(wǎng)一窗一號”?！耙痪W(wǎng)”指政府網(wǎng)站資源的整合。傳統(tǒng)以部門為中心的網(wǎng)上辦事流程復(fù)雜、不便于公眾搜尋，為此，各地政府整合并形成統(tǒng)一政府網(wǎng)站和公共服務(wù)目錄。“一窗”指將政府辦公場所整合成統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)大廳，實現(xiàn)“最多跑一次”。“一號”指建立自然人和法人的統(tǒng)一證件號，實現(xiàn)“一次識別，終生受用”“一部門錄入，多部門公用”。此外，各種公眾投訴熱線也被整合，并逐步成為集電話、微信、微博、網(wǎng)站、現(xiàn)場服務(wù)大廳等多渠道為一體的綜合性政務(wù)服務(wù)平臺。電子資源的整合促使大數(shù)據(jù)資源產(chǎn)生，推動公共服務(wù)模式從事后應(yīng)急向事中應(yīng)對和事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。

4 我國政府電子治理的演化邏輯

如前所述，我國政府電子治理是在政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整中獲得發(fā)展的(見圖2)。早期政府采納數(shù)據(jù)庫和微機等技術(shù)用于強化政治系統(tǒng)的“內(nèi)輸入”結(jié)構(gòu)與功能，如輔助計劃經(jīng)濟決策、提高政府內(nèi)部效率；中期，互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和新媒體技術(shù)等主要補充和強化了政治系統(tǒng)的“外輸入/輸出”結(jié)構(gòu)和功能；后期，大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)等開始重塑政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，如政府組織和業(yè)務(wù)流程的改造、社會參與公共服務(wù)供給等?？傊?，技術(shù)采納緩解了社會對政府和政治系統(tǒng)施加的輸入/輸出壓力。那么，該過程的內(nèi)在邏輯是什么？單純的技術(shù)采納不足以保證實現(xiàn)政治系統(tǒng)的功能最大化，技術(shù)效能的充分發(fā)揮需要相匹配的結(jié)構(gòu)。因此，抽象地看，電子治理的演變過程主要展現(xiàn)為技術(shù)與結(jié)構(gòu)的互動，并反復(fù)經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)采納技術(shù)和技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)兩大機制的轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)技術(shù)與結(jié)構(gòu)的調(diào)試和匹配，逐漸提升政治系統(tǒng)的功能水平。

圖2 我國政府電子治理的發(fā)展歷程

那么，如何解釋我國政府電子治理的演化邏輯？如上文所言，我國政府電子治理的演化邏輯展現(xiàn)為結(jié)構(gòu)和技術(shù)兩大要素的交互作用，該交互作用可被劃分為“結(jié)構(gòu)采納技術(shù)”和“技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)”兩個重要階段。因此，我們將進一步對每個階段的內(nèi)部發(fā)展邏輯進行剖析，從而揭示我國政府電子治理演化邏輯的完整循環(huán)過程(見圖3)。

4.1 結(jié)構(gòu)采納技術(shù)：“碎片化”的擴散

圖3 我國政府電子治理演化的交互邏輯

在結(jié)構(gòu)采納技術(shù)階段，政府及政治系統(tǒng)對技術(shù)的采納(選擇、建設(shè)和改造)過程一般包括兩個環(huán)節(jié)：首先，政府等組織通常對新技術(shù)的功能缺乏明確設(shè)定，而是以模仿、探索、試點的方式來對新技術(shù)進行選擇和建設(shè)；其次，在初步建設(shè)后，政府和政治系統(tǒng)可能會根據(jù)環(huán)境變化和組織功能需要而進一步改造和發(fā)展新技術(shù)。為實現(xiàn)上述過程，它主要依靠兩種推動力：一是高層政府的強力推動。由于新技術(shù)建設(shè)成本高、用途不明確、收益難評估等，下級部門缺乏建設(shè)動力，新技術(shù)的采納常需由政府高層依靠政治壓力、績效考核來推動，如全國政府網(wǎng)站體系的建立。二是來自社會的輸入/輸出壓力。在新技術(shù)建設(shè)完后，由于社會的輸入/輸出壓力仍然存在(甚至上升)，政府和政治系統(tǒng)會對該技術(shù)進行后續(xù)改造，以實現(xiàn)系統(tǒng)的輸入/輸出功能，維持系統(tǒng)平衡。例如，政府網(wǎng)站在初期被設(shè)定為“宣傳窗口”，但隨著網(wǎng)站影響力增強、訪問量上升，政府網(wǎng)站逐漸被用于實現(xiàn)吸納民意、信息公開、網(wǎng)上辦事等功能，大大緩沖了來自社會的輸入/輸出壓力。

在上述演化過程中，政府及政治系統(tǒng)的特性也同時影響電子治理的技術(shù)體系。傳統(tǒng)治理問題具有地方性、低擴散性，很少跨越轄區(qū)邊界。因此，建立在科層制上的整個政府架構(gòu)呈現(xiàn)出屬地管理、部門分割、專業(yè)分工等特點。改革開放后，我國國家治理體系的分割性更突出，即總體性社會的松解和社會分化加劇了治理體系的分割性。為實現(xiàn)有效治理，國家允許地方具有更高的治理靈活性，使不同地方產(chǎn)生更大的地域分割性，而現(xiàn)代官僚體制的特性(專業(yè)分工、層級體制等)加劇了部門間的分割性。這些因素使政府及政治系統(tǒng)的分割性被強化，并使得依附政府和政治系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)而發(fā)展起的電子治理呈現(xiàn)出碎片化，給后期電子治理造成了結(jié)構(gòu)上的路徑依賴，鞏固了信息孤島效應(yīng)。

4.2 技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)：倒逼下的“整合”

盡管結(jié)構(gòu)采納技術(shù)可以部分改善政治系統(tǒng)的功能，但結(jié)構(gòu)束縛下的技術(shù)難以充分發(fā)揮其效能，難以滿足社會對政治系統(tǒng)的進一步要求，束縛技術(shù)的各種結(jié)構(gòu)藩籬亟待被破除。事實上，雖然政治系統(tǒng)的碎片化導(dǎo)致了技術(shù)的碎片化，但在互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的推動下，電子治理的各種技術(shù)碎片被政府及政治系統(tǒng)的外圍組織(如網(wǎng)絡(luò)企業(yè))不斷整合，從而形成了電子治理的技術(shù)整合。這些技術(shù)整合對政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)整合提出了要求，它反映了技術(shù)的“統(tǒng)一性”與結(jié)構(gòu)的“碎片化”之間的矛盾。

在技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)階段，技術(shù)的整合不斷推動著政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)整合，包括縱向整合和橫向整合。隨著技術(shù)的逐漸整合，其倒逼作用逐漸顯現(xiàn)：在高層政府的推動之下(作為動力之一)，“結(jié)構(gòu)整合”首先發(fā)生在政府上下層級的垂直管理部門間，這是因為職責(zé)同構(gòu)原則下的上下級部門可以在“煙囪效應(yīng)”的推動下順利打通部門壁壘。例如，1986年國務(wù)院建設(shè)的國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)和后來的十多個國家級信息系統(tǒng)、1993年國務(wù)院啟動的“三金工程”、2002年中央規(guī)劃的“一站兩網(wǎng)四庫十二金”工程等均突出反映了縱向結(jié)構(gòu)的整合。此外，由于政治系統(tǒng)的社會領(lǐng)域不存在剛性、固化的組織壁壘，社會較容易(通過互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等)被整合進電子治理體系。然而，在“孤島效應(yīng)”下，政府中層的橫向官僚部門間遲遲難被整合，這嚴重阻礙了技術(shù)效能的充分發(fā)揮。在改革開放過程中，不斷上升的來自社會的輸入/輸出壓力迫使各政府部門逐漸嘗試推動橫向部門間的協(xié)作整合，以提升政府和政治系統(tǒng)的功能，滿足社會對公共服務(wù)等的訴求。在技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)的過程中，高層政府的推動和來自社會的輸入/輸出壓力繼續(xù)構(gòu)成了兩種重要動力，從而不斷出現(xiàn)技術(shù)對結(jié)構(gòu)的重塑現(xiàn)象。

綜上所述，我國政府電子治理的演化邏輯主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)與技術(shù)兩大要素間的交替互動，并可劃分為兩個相互關(guān)聯(lián)、交替出現(xiàn)的演化過程：前一階段是“結(jié)構(gòu)采納技術(shù)”階段，后一階段是“技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)”階段，前者是后者的基礎(chǔ)或條件，后者是對前者的深化發(fā)展。在結(jié)構(gòu)采納技術(shù)階段，受高層政府和社會輸入/輸出壓力的推動，政府及政治系統(tǒng)對電子技術(shù)進行選擇、建設(shè)和改造，從而滿足上級考核、下層社會的輸入/輸出需求，但同時也使早期的電子技術(shù)體系被烙上了“碎片化”的特征。在技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)階段，隨著電子技術(shù)的不斷升級，碎片化的電子技術(shù)要素開始被網(wǎng)絡(luò)企業(yè)等整合，從而形成了電子治理的技術(shù)整合。然而，技術(shù)的“內(nèi)在統(tǒng)一性”要求與政治系統(tǒng)的“碎片化結(jié)構(gòu)”發(fā)生沖突，成為倒逼政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)調(diào)整和制度改革的重要力量。技術(shù)進步要求政治系統(tǒng)做出深度調(diào)整，建立統(tǒng)一性、標(biāo)準(zhǔn)式、精準(zhǔn)化、協(xié)調(diào)靈活的智慧治理模式，以便打破電子治理的發(fā)展桎梏。因此，在高層政府和社會壓力的推動下，技術(shù)的整合開始從縱向和橫向兩個方面來驅(qū)動政府及政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)整合。在上述的演化邏輯下，我國的電子治理體系在結(jié)構(gòu)與技術(shù)之間形成了一種交互影響、動態(tài)平衡的適配過程，從而達成結(jié)構(gòu)與技術(shù)的相互匹配，促進政治系統(tǒng)的功能最大化。

5 結(jié)語與討論

本文基于政治系統(tǒng)理論視角，通過回顧我國政府電子治理的發(fā)展歷程，揭示了我國政府電子治理的演化邏輯?？v觀我國政府電子治理的發(fā)展史，先后經(jīng)歷了微機治理、網(wǎng)站治理、移動治理和智慧治理四個階段。在早期微機治理和網(wǎng)站治理等階段，受高層政府和社會輸入/輸出壓力的驅(qū)動，政治系統(tǒng)采納電子技術(shù)用于強化固有的結(jié)構(gòu)和功能，但同時政治系統(tǒng)的“碎片結(jié)構(gòu)”影響著技術(shù)采納過程，我國政府電子治理的技術(shù)體系也呈現(xiàn)碎片化。隨著技術(shù)進步、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的參與，政治系統(tǒng)內(nèi)碎片化的技術(shù)要素開始發(fā)生整合。在高層政府和社會壓力下，技術(shù)層面的整合開始要求從縱向和橫向?qū)φ罢蜗到y(tǒng)的結(jié)構(gòu)進行重塑。總之，我國政府電子治理的發(fā)展是一個技術(shù)進步、結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能提升的漸進過程，其演化邏輯集中表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)與技術(shù)之間交互作用、彼此塑造并形成動態(tài)平衡，且特別展現(xiàn)為一個從“結(jié)構(gòu)采納技術(shù)”到“技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)”的循環(huán)歷程。

基于上述分析，我國政府電子治理的未來發(fā)展趨勢是什么？從技術(shù)維度看，由于技術(shù)創(chuàng)新具有突變性、難預(yù)測性，電子治理在技術(shù)維度的發(fā)展高度不確定，但因政府和政治系統(tǒng)會根據(jù)現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和功能定位來決定如何采納技術(shù)，這使我們可以從政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能維度來展望電子治理的發(fā)展趨勢。從結(jié)構(gòu)和功能維度看，我國政府電子治理將發(fā)生深度的結(jié)構(gòu)整合，表現(xiàn)為政治系統(tǒng)內(nèi)各種碎片結(jié)構(gòu)被打通，從而形成網(wǎng)絡(luò)化、一體化、統(tǒng)一化的政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，不同結(jié)構(gòu)的功能也在不斷升級，以便圍繞公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給來實現(xiàn)“共建、共治和共享”，政治系統(tǒng)的整體功能大幅提高。

值得強調(diào)的是，在政治系統(tǒng)中，技術(shù)推動各種碎片結(jié)構(gòu)的整合，但與市場和社會相比，政府領(lǐng)域的整合更為困難，且政府橫向部門間的整合是難點。林登等人認為電子治理會使官僚部門間的“串聯(lián)式業(yè)務(wù)流程”向“并聯(lián)式業(yè)務(wù)流程”轉(zhuǎn)變，層級化、部門化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的傳統(tǒng)官僚制模式，會向扁平化、彈性化、個性化、“一站式”的新公共服務(wù)流程轉(zhuǎn)變[20]3-72，實現(xiàn)組織流程再造。然而，政府官僚部門偏向封閉保守、照章辦事、專業(yè)分工和部門利益等科層壁壘鞏固了信息孤島。電子治理概念包含了技術(shù)和結(jié)構(gòu)兩個維度，其效能的釋放是以技術(shù)和結(jié)構(gòu)兩者同時整合并保持匹配一致為前提的。因此，我國政府電子治理的未來發(fā)展趨勢不僅是實現(xiàn)政治系統(tǒng)各種碎片結(jié)構(gòu)的整合，更關(guān)鍵的是解決政府橫向部門間的結(jié)構(gòu)整合問題，以便緩和我國政府電子治理發(fā)展中的一個核心矛盾——技術(shù)的統(tǒng)一性要求與現(xiàn)有政治系統(tǒng)的碎片化屬性之間的內(nèi)在沖突。