胡娟 陳挺

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政;地方競爭;財(cái)政分權(quán);晉升

摘要：在效用最大化目標(biāo)下，通過構(gòu)建消費(fèi)者、房地產(chǎn)商和政府官員的一般均衡理論模型，證明了政府官員效用的大小取決于地方競爭的程度，而地方競爭的程度對(duì)土地財(cái)政有著正向推動(dòng)作用。采用全國31個(gè)地區(qū)2000-2016年數(shù)據(jù)，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)在控制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的情況下，地方競爭和財(cái)政分權(quán)對(duì)土地財(cái)政有著顯著的正向推動(dòng)作用，建議降低地方政府對(duì)土地收入的依賴性。

中圖分類號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：10012435（2019）03008407

Abstract：This paper gives the conclusion that the utility of government officers is decided by the local competitive power according to the general equilibrium model on the premise that the utility maximum aim of consumer， realtors and government officers is achieved. The local competitive power has positive effect on the land finance. The conclusion that the local competitive power and fiscal decentralization has positive effect on the land finance in the situation of that the aim of economic growth is controlled by local government is proved by the panel data of 31 provinces area from 2000 to 2016. This paper has given a suggestion to reduce local government's dependence on land revenue at the end.

一、土地財(cái)政的緣起、現(xiàn)狀及原因

（一）土地財(cái)政的起點(diǎn)

所謂土地財(cái)政，是通俗的叫法，學(xué)術(shù)界尚無嚴(yán)格定義。通常土地財(cái)政收入包括相關(guān)稅收收入和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，實(shí)際上土地財(cái)政是指地方財(cái)政高度依賴土地相關(guān)收入的一種財(cái)政模式。當(dāng)前地方政府積極進(jìn)行國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而獲得財(cái)政收入，且依賴性較強(qiáng)。土地財(cái)政甚至像90年代的預(yù)算外收入一樣，逐步成為地方政府的第二大收入來源。[1-2]

土地財(cái)政中收入主體是土地出讓金，自1987年深圳進(jìn)行第一次土地的“招拍掛”以來，尤其九十年代以后，中國的土地出讓金進(jìn)入到了一個(gè)飛速增長的時(shí)期。國發(fā)（1989）38號(hào)文規(guī)定，土地出讓金40%的比例集成到中央財(cái)政層級(jí)。財(cái)政部1989年以后陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件和管理辦法，上繳中央財(cái)政的比例逐步降低。1994年分稅制改革，土地出讓金主要作為地方固定的財(cái)政收入。國辦發(fā)（2006）100號(hào)規(guī)定從2007年起，被納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。

（二）土地財(cái)政現(xiàn)狀及影響

根據(jù)范圍與內(nèi)涵的不同，“土地財(cái)政”可從兩個(gè)維度理解[3]，狹義的內(nèi)涵認(rèn)為土地財(cái)政就是地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴，廣義的定義認(rèn)為土地財(cái)政不僅僅依賴土地出讓金收入，還包括與土地相關(guān)的其他相關(guān)的稅和費(fèi)。本文認(rèn)為與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收與其他行業(yè)稅收影響基本相同，因此狹義的土地財(cái)政概念更為合理，本文采用狹義土地財(cái)政內(nèi)涵。

如圖1數(shù)據(jù)來源：《2001-2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2001-2017年國土資源年鑒》等。土地出讓總價(jià)款包括四類土地出讓方式獲得的總額，單位：億元，%。近些年來土地出讓收入增長較為迅速，在地方財(cái)政收入中地位上升明顯。2016年，土地出讓收入占比40%以上，如果將四大基本預(yù)算體系全部納入到財(cái)政收入中，占比約達(dá)20%，土地出讓收入在財(cái)政總收入中的地位愈來愈高，依賴性也越強(qiáng)。

地方政府對(duì)土地出讓收入的高度依賴[4]，會(huì)誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)履政職能、房地產(chǎn)調(diào)控等造成不利影響。一是容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府利用土地資源進(jìn)行債務(wù)融資，并以此建立了各類城投公司，一旦土地出讓金收入大幅度減少，還貸風(fēng)險(xiǎn)將劇增，土地財(cái)政容易引發(fā)財(cái)政金融等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是土地財(cái)政扭曲了部分政府的行政職能，政府低價(jià)收購?fù)恋?，高價(jià)出讓獲得土地財(cái)政收入，推高了房價(jià)，扭曲了政府提供公共服務(wù)和公共福利的職能。2007年盡管政策要求將土地財(cái)政全部納入財(cái)政預(yù)算管理，但執(zhí)行情況不盡如意，土地財(cái)政“體外循環(huán)”容易導(dǎo)致政府尋租行為的產(chǎn)生。三是土地財(cái)政誘發(fā)了高房價(jià)，間接降低了消費(fèi)者的消費(fèi)能力，降低消費(fèi)者效用。四是土地財(cái)政容易造成社會(huì)不平等問題，主要體現(xiàn)在代內(nèi)不均等和代際不均等兩個(gè)方面。其中代內(nèi)不均等主要體現(xiàn)在土地供應(yīng)雙軌制下集體土地所有者與政府之間分配不均等，如政府從農(nóng)民手中低價(jià)獲取土地資源然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓。代際不公平主要體現(xiàn)在不同屆政府利用轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)獲得收入上存在不均等，土地資源的有限造成政府通過土地轉(zhuǎn)讓獲得收入的空間逐漸被壓縮，導(dǎo)致了政府代際間的不均等。

（三）土地財(cái)政與地方競爭

地方競爭誘發(fā)土地財(cái)政。圍繞土地財(cái)政與地方競爭的關(guān)系，我國學(xué)者進(jìn)行了大量研究。本文界定地方競爭指的是橫向地方政府主體之間的競爭，Oates認(rèn)為地方政府可以通過各類措施如環(huán)境改善等吸引投資，從而有利于本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。[5]地方競爭中地方政府可以通過各種途徑進(jìn)行地方政府之間的競爭，如通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，利用稅收優(yōu)惠招商引資，加大財(cái)政補(bǔ)貼扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，政府官員出色完成任務(wù)考核從而獲得晉升。而無一例外的是，提高地方競爭能力的措施和手段都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入減少、財(cái)政支出增加，進(jìn)而擴(kuò)大財(cái)政缺口。[6]地方競爭帶來的支出壓力，迫使地方政府主要通過出讓土地與舉債籌資。舉債獲得財(cái)政收入的成本和環(huán)節(jié)較多，自主空間較小，還需要還本付息;相比較而言，土地財(cái)政作為國有資源是地方政府的更好選擇。