陳俊榮 鄧肖瑩

如何提高新獲立法權的設區(qū)的市的立法質量？東莞市通過近幾年的立法實踐，認為“小切口、大縱深”是一個比較有效的途徑。這一路徑能讓立法問題找得準，定位站得高，所立法規(guī)解決問題更徹底更有效。

關于“小切口”

所謂“小切口”，其“小”與“地方”相對應，“切口”則是一部法規(guī)要解決的問題，即地方立法須準確定位，使法規(guī)立項體現地方特色和需要。地方立法要求“切口”小，就是要比國家層面立法更貼近地方的實際，更有效地解決由于地區(qū)差異導致的法律適用“水土不服”的問題，那么，如何才能實現“小切口”？

一是要精準把握地方突出問題。東莞是“制造業(yè)名城”，出租屋的數量非常巨大，據“二標四實”基礎信息采集工作專班的數據，市內出租屋數量達40余萬棟（套），其中成棟出租屋34.89萬棟。各類涉出租屋治安、刑事案件高發(fā)、火災頻發(fā)。據統計，2012年至2018年，全市共發(fā)生亡人火災58起，造成104人死亡，其中，發(fā)生在“三小”場所（小檔口、小作坊、小娛樂場所）以及出租屋亡人火災32起（占總亡人起數的55.2%），造成66人死亡（占總死亡人數的63.4%）。東莞出租屋管理部門多次變更，出租屋管理體制較為混亂，亟需以地方性法規(guī)的形式切實理順出租屋管理體制。2018年12月1日實施的《東莞市出租屋治安與消防安全管理條例》，抓住居住人員信息登記和報送不積極、流動人口信息共享機制不健全等問題，建立出租屋信息管理制度、治安安全責任書制度、安裝使用技防產品及技防系統制度等等。對“出租屋治安與消防安全”的問題進行立法規(guī)范，精準地抓住了出租屋管理的突出問題，條例的頒布和實施受到了社會高度肯定。條例表決前評估認為，條例抓住了出租屋治安與消防安全管理的“牛鼻子”，其實施對促進住房租賃市場的健康發(fā)展，保障人民群眾的生命財產安全具有重要的現實意義。

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二是要在制度設計上體現地方特色。我國雖然幅員遼闊、地區(qū)差異大，但設區(qū)的市獲得地方立法權后，同一個省的各市尤其是相鄰的市，自然環(huán)境、經濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程比較相似，需要解決的問題趨同。比如飲用水的安全是各地普遍關注的民生熱點問題，許多地方都出臺了飲用水源保護的地方性法規(guī)。那么，東莞在制定《東莞市飲用水源水質保護條例》時，是如何找準“切口”的呢？他們采取了“土辦法”：進行廣泛深入的實地調研，找到解決問題的突破口。通過近半年的調研，弄清了飲用水源的現狀：東莞屬單一水源城市，近九成飲用水取自東江，水資源人均占有量低于國際公認人均水平，且河流污染較為嚴重，部分現有飲用水源地未按規(guī)定劃定保護區(qū)，缺乏有效監(jiān)管和保護，全市120余座水庫僅有約十分之一還具備飲用功能，備用水源建設相對滯后，應急保障機制尚未健全。針對以上實際問題，條例創(chuàng)造性地把東莞境內現有的近10座適宜作為飲用水源“倉庫”的大中型水庫納入飲用水源水質保護范圍，規(guī)定市人民政府應當做好“江庫聯網”工程建設工作，充分發(fā)揮“江庫聯網”工程在汛期、澇期、枯水期蓄水及水調度功能，保障飲用水源水質的安全。

三是要對上位法“拾遺補缺”。生態(tài)環(huán)境保護是國家和地方立法的重點領域。就現實來看，國家和省一級層面關于環(huán)境保護、水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治的上位法已經相當完備，設區(qū)的市應對上位法進行“拾遺補缺”，有針對性地解決問題。今年1月1日實施的《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》在制定過程中就選擇把“切口”放在“促進與保障”上，是對“禁止性規(guī)定”和“治理責任分配規(guī)定”的“拾遺補缺”。條例第三章“保障機制”規(guī)定了財政保障、組織協調、區(qū)域合作、信息公開共享、生態(tài)補償、生態(tài)賠償、環(huán)境保險、應急處置等制度，建立了一套較為完整的生態(tài)文明建設法律保障體系。

關于“大縱深”

東莞立法實踐詮釋“大縱深”，就是在立法過程中抓住立法主導權，在立法的各個環(huán)節(jié)進行通盤考慮、總體設計和合理篩選，通過深挖掘、廣納言，不斷提高立法質量。“大縱深”的立法思路主要體現在縱深化的制度設計、縱深化的調查研究與縱深化的立法隊伍建設。

縱深化的立法思路。一是要把問題導向與使命導向相結合。問題導向就是要圍繞本地區(qū)存在的突出問題科學設計相應的條文，創(chuàng)造性地提出各方滿意的解決方案。東莞處于改革開放的前沿地區(qū)，立法只顧解決當前迫切需要解決的問題顯然是不夠的，必須要有前瞻性的考慮。對于黨委重視、社會關注、人民關切的問題，立法實踐必須有所回應，發(fā)揮立法引領推動作用。不僅僅是對實踐的被動回應、事后總結和局部反映，而是要對經濟社會發(fā)展和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進。如《東莞市生態(tài)文明促進和保障條例》第二十九條針對產業(yè)發(fā)展定位的動態(tài)性，前瞻性地規(guī)定禁止燃用高污染燃料區(qū)域可由行政機關根據產業(yè)發(fā)展定位的要求來調整。二是要體現在細節(jié)上的精雕細琢。在制定《東莞市出租屋治安與消防安全管理條例》過程中，通過對“出租屋”的定義和說法進行專門的研究，決定不用“租賃房屋”而以“出租屋”作為題目概念。因為“出租屋”不會產生歧義，而這個名詞伴隨著東莞40年改革開放而被東莞人耳熟能詳，出租屋在東莞經濟社會發(fā)展中起到了“穩(wěn)定器”作用，東莞人對此有著特殊的感情。在調研中普遍認為“出租屋”作為條例名稱，較好地體現了東莞的地方特色，有利于提高市民對該條例的心理接受度，有利于條例實施中的宣傳教育和頒布后的廣泛實施。

縱深化的調查研究?？v深化的調查研究的第一個層次是廣泛征求意見。擴大公民有序參與立法的途徑，通過完善和細化公開征集的方式方法、完善地方立法各類主體工作的平臺和資料，對于進一步加強對公眾意見建議的反饋機制，不斷提高公眾對地方立法工作的關注度和參與度，具有十分重要的作用。東莞在立法實踐過程中做了一些有益的探索。如建立東莞人大網立法專網，專門向社會公開法規(guī)審議進展及征求意見等；通過報紙、電視、廣播、微信公眾號等媒體，對立法工作進行宣傳報道。為切實提高公民對立法的參與度，東莞自2016年起在全市32個鎮(zhèn)街建立了以人大辦為基礎，人大代表、企業(yè)代表為主體的基層立法聯系點，并制定《東莞市人大常委會基層立法聯系點工作制度》，就立法的相關問題向聯系點征求意見制定了具體的規(guī)定。第二個層次是論證及專題調研。對征求到的意見建議進行歸類整理和研究論證，從而總結爭議焦點和調研提綱；將收集到的意見建議整理成表格，列明采納或不采納的理由；對重大利益調整和重大爭議問題委托第三方進行論證，從而形成人大常委會會議審議法規(guī)的重要依據等措施，對于提高審議質量具有十分重要的作用。如在審議《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》時，就社會熱點關注的禽畜養(yǎng)殖問題、生態(tài)保護紅線制度、目標考核制度等開展立法調研6次，召開立法論證座談會11場，形成意見匯總表4份、審查要點1份、研究報告2份，為高質量制定該條例奠定了良好的基礎。第三個層次是第三方表決前評估及法規(guī)實施前調研。法規(guī)表決前的評估和實施前調研是對法規(guī)表決前和實施前的兩次遞進式的回顧。表決前評估由第三方實施，有利于更客觀的評定法規(guī)的總體情況和預計實施的效果及實施中可能出現的問題，也有利于省人大常委會、市委、市人大常委會在審議審查法規(guī)時更準確全面地了解法規(guī)情況。法規(guī)實施前調研主要由立法部門與執(zhí)法部門及法規(guī)實施相關主體進行交流，以利于協助執(zhí)法部門更好地理解法規(guī)的含義，協助其為法規(guī)實施做好準備工作。

縱深化的立法隊伍建設。立法工作是政治性、專業(yè)性、理論性、實踐性都很強的工作，需要培養(yǎng)一支思想政治堅定、業(yè)務素質過硬，肯奉獻能擔當的立法隊伍。這些年，東莞市人大除了注意培養(yǎng)以人大法制委、人大常委會法工委為主的立法工作隊伍以外，還注意從多方面多層次吸收“立法隊伍”，包括有法規(guī)初審任務的專門委員會和工作委員會、政府法制部門、政府相關職能部門從事法制工作的人員；聘請社會各界對立法工作興趣濃厚的專業(yè)人才40余人作為立法咨詢與評估專家；與東莞理工學院合作成立地方立法研究與咨詢服務基地，與東莞市法學會合作成立立法研究評估與咨詢服務中心，設立市人大代表立法專業(yè)小組等等。實踐證明，建立一支有廣泛代表性、兼顧不同知識結構和實踐經驗的立法隊伍，對于提高立法效率和質量，起到了十分重要的作用?！?/p>