張伯溫 肖正國

江蘇聯(lián)合城市發(fā)展咨詢有限公司 江蘇南京 210000

1 國土空間規(guī)劃問題概述

我國國土面積廣闊，所以各地城鄉(xiāng)在國土空間規(guī)劃方式方面存在異同，在綜合判斷國土空間應(yīng)用條件過程中，可能存在國土空間規(guī)劃信息管理應(yīng)用不到位、國土空間資源利用效率與質(zhì)量不高等問題，這些從某種層面上影響了我國國土空間規(guī)劃工作進程的可持續(xù)發(fā)展。

實際上，我國的國土空間規(guī)劃是存在諸多問題的。首先，城市化進程中許多城市可用于開發(fā)的國土面積相對狹小，所以其國土空間規(guī)劃局限性就由此凸顯，這代表了我國目前尚無法實現(xiàn)對城市空間規(guī)劃設(shè)計的長遠發(fā)展，甚至在一定程度上浪費了大量的國土空間資源；再一點就是當(dāng)前國土空間資源在規(guī)劃方面存在整體協(xié)調(diào)性缺乏這一問題，即宏觀調(diào)控缺乏一定的科學(xué)合理性。所以總山谷搜書，還需要思考新時代大背景下我國國土空間的規(guī)劃用途管制策略，并提出諸多優(yōu)化途徑[1]。

2 新時代背景下國土空間規(guī)劃用途管制的優(yōu)化路徑研究

在新時代背景下，圍繞國土空間規(guī)劃用途管制建立相關(guān)優(yōu)化路徑很有必要，它希望解決上述所存在問題，同時也對線性土地用途管制方式缺乏彈性、管控要素相對單一、管控實施范圍相對片面等等問題進行了深度分析，以下簡單提出2點。

2.1 大數(shù)據(jù)完善新時代國土空間規(guī)劃用途管制制度

要利用到大數(shù)據(jù)技術(shù)持續(xù)完善新時代國土空間規(guī)劃用途管制制度，為相關(guān)規(guī)劃用途管制內(nèi)容夯實基礎(chǔ)，提高用途管制質(zhì)量與效率。一方面要利用到大數(shù)據(jù)建立生態(tài)紅線保護區(qū)，實施正面清單管理與強度控制；再一方面要對一般農(nóng)用地區(qū)與生態(tài)區(qū)進行分析，做到重點整治優(yōu)化，建立負面清單管理與強度控制機制，在規(guī)劃實施土地評估與監(jiān)管過程中明確空間形態(tài)結(jié)構(gòu)、布局與效率相關(guān)內(nèi)容，實現(xiàn)評估監(jiān)管過程。在該過程中要做到實時更新國土空間數(shù)據(jù)內(nèi)容，保證空間形態(tài)被有效優(yōu)化。

另外，要利用大數(shù)據(jù)不斷完善國土空間用途管制中的三個“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系、統(tǒng)一的規(guī)劃管控體系以及統(tǒng)一的基礎(chǔ)支撐體系，圍繞三個“統(tǒng)一”勾畫未來制度發(fā)展藍圖，并基于大數(shù)據(jù)建立“三線三區(qū)”，以等界線控制與規(guī)劃為標準明確相關(guān)管控手段，最終建立城鄉(xiāng)范圍以外的“非建設(shè)空間”，以此強化國土空間規(guī)劃立法，明確國土空間規(guī)劃編制依據(jù)，建立一套可覆蓋我國所有國土空間的開發(fā)與管理保護系統(tǒng)[2]。

2.2 統(tǒng)籌規(guī)劃落實國土空間“三線三區(qū)”管控

要進一步加強“三線三區(qū)”管控，統(tǒng)籌規(guī)劃落實國土空間內(nèi)容，實施建立區(qū)域準入制度，在統(tǒng)籌規(guī)劃空間布局與項目地塊使用關(guān)系的基礎(chǔ)之上，同時處理好國土空間規(guī)劃中的所有彈性與剛性問題內(nèi)容。在規(guī)劃過程中要建立國土空間管控依據(jù)，圍繞國土空間規(guī)劃實踐內(nèi)容來完整建立“三線三區(qū)”。所謂“三線三區(qū)”就包括了城鎮(zhèn)空間區(qū)域、農(nóng)業(yè)空間區(qū)域以及生態(tài)空間區(qū)域；生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線以及城市開發(fā)邊界線。這些內(nèi)容都是國土空間規(guī)劃的最核心內(nèi)容，針對它們的規(guī)劃方法與結(jié)果形式都有所不同，如圖1。

圖1 國土空間總體規(guī)劃中的空間管控體系圖

如圖1，一定要嚴格落實我國的“三區(qū)三線”管控要求，并結(jié)合不同空間的不同資源、不同功能效用制定建立具有差別化的區(qū)域準入規(guī)則。而實際上，“三線”的主要作用還是為了有效杜絕某些農(nóng)村建設(shè)用地的無度無秩序擴張，必要時還要圍繞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外分布局，在保證不擠占農(nóng)田與生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)之上建立區(qū)域外規(guī)范邊界，放開國土空間建設(shè)用地的數(shù)量指標與范圍約束控制，如此可避免對國土空間總體規(guī)劃的頻繁修改。

針對“三區(qū)”問題，需要明確它們的主體功能，并滿足主體功能區(qū)的有效延伸，確定功能區(qū)域內(nèi)的某些主導(dǎo)功能，建設(shè)項目布局。目前圍繞項目布局可采用難道的相關(guān)法規(guī)與管理機制都相當(dāng)豐富，其中就包括了《土地管理法》，它主要圍繞土地用途管制、基本農(nóng)田保護制度、耕地占補平衡制度等等展開。另外像《森林法》、《自然保護區(qū)條例》、《草原法》等等也有該義務(wù)責(zé)任。在“三區(qū)”中可采用區(qū)域準入方式強化管控過程，特別是針對生態(tài)區(qū)域可采用正面清單的管理方式，提出規(guī)劃許可，詳細化控制性規(guī)劃內(nèi)容，實現(xiàn)對這些重要國土區(qū)域的嚴格管控[3]。

總體而言，地方國土空間總體規(guī)劃用途管制還需要首先摸清區(qū)域自然資源發(fā)展現(xiàn)狀，明確國土空間用途專用的基本規(guī)則，切實解決土地利用總體規(guī)劃管控中所存在的耕地數(shù)量定量不清問題與生態(tài)用地保護問題。即在明確生態(tài)本底的基礎(chǔ)之上實施空間用途管制，通過全國國土調(diào)查推進更低質(zhì)量調(diào)查、水資源調(diào)查等等工作，建立國土空間現(xiàn)狀調(diào)查資源分類體系，為基礎(chǔ)工作夯實創(chuàng)造有利空間。

3 結(jié)語

土地利用總體規(guī)劃在用途管制探究方面已經(jīng)相當(dāng)深入，它就是當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃工作的最重要內(nèi)容，因為它在某種程度上決定了新時代國家國土空間總體規(guī)劃的質(zhì)量與效率。同時在對國家未來國土空間資源的利用與配置方面也提出了相關(guān)創(chuàng)新建議。