趙 超,張 軍,王 紅,邱艷超

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430070)

1 引言

為了提高中央政府在財(cái)政收入分配中的主體地位,1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制財(cái)政體制改革,以土地出讓金和土地稅等為主體的土地相關(guān)收益從改革時(shí)的配角發(fā)展成為“土地財(cái)政”[1]。21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,2016年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為2001年的6.7倍,土地財(cái)政收入由0.25萬(wàn)億元增長(zhǎng)到5.06萬(wàn)億元,占地方財(cái)政的比例由26%提高到41%。土地財(cái)政已成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題,并引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注,部分學(xué)者表示以土地財(cái)政收入獨(dú)大的地方財(cái)政可能會(huì)引起房?jī)r(jià)不尋常波動(dòng)、城市畸形發(fā)展,使地方政府陷入債務(wù)陷阱[2,3],我國(guó)急需根治地方政府的土地財(cái)政依賴問(wèn)題。

隨著對(duì)土地財(cái)政研究的深入,近年來(lái)學(xué)界開(kāi)始從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市集聚、擴(kuò)大投資等角度肯定了土地財(cái)政的合理性[4-6],分析了土地財(cái)政的成因、驅(qū)動(dòng)因素與轉(zhuǎn)型改革措施,并取得了重要的學(xué)術(shù)成果。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),各國(guó)在現(xiàn)代化初期大都經(jīng)歷了依賴土地獲得財(cái)政收入的階段[7]。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展,政府會(huì)逐漸降低對(duì)土地出讓收入的依賴,與土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收會(huì)逐漸取代土地出讓收益成為土地財(cái)政的主體,成為穩(wěn)定的財(cái)政收入[8]。受我國(guó)日趨嚴(yán)峻的耕地保護(hù)法規(guī)和房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響,以土地出讓金為主的土地財(cái)政存在不可持續(xù)性,且土地財(cái)政占比地方財(cái)政獨(dú)大的現(xiàn)狀不會(huì)長(zhǎng)久維持,因此我國(guó)地方政府土地財(cái)政模式亟需轉(zhuǎn)型?；谖覈?guó)國(guó)情,學(xué)界多將土地出讓金替代土地財(cái)政收入進(jìn)行研究[9,10],但是我國(guó)土地財(cái)政還包括各類土地稅收、土地抵押融資收入等,僅從土地出讓金的角度難以準(zhǔn)確分析我國(guó)土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。本研究以全國(guó)和東部、中部、西部區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象,基于面板數(shù)據(jù)探討和比較了我國(guó)不同區(qū)域土地出讓金和土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系,正確認(rèn)識(shí)土地財(cái)政,把握其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展所扮演的角色,在此基礎(chǔ)上為我國(guó)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供政策建議。

2 理論分析

2.1 土地財(cái)政形成的制度背景

為了理清土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系,本文首先從我國(guó)的財(cái)政制度、政績(jī)考核體系、土地管理制度等角度分析其制度背景。一方面,1994年我國(guó)實(shí)行了財(cái)政體制改革,中央政府將稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅,并分別設(shè)立了中央和地方的稅務(wù)機(jī)構(gòu),在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了分權(quán)[11],使中央政府的財(cái)政收入分配比例上升,地方政府的分配比例下降。但地方政府承擔(dān)的區(qū)域建設(shè)、社會(huì)保障等財(cái)政支出并沒(méi)有相應(yīng)減少,造成地方財(cái)政收支缺口逐年增大[12]。此外,地方官員的人事任免和政績(jī)考核以GDP和財(cái)政收入為主要考核指標(biāo),而擴(kuò)大財(cái)政收入的最快方法就是發(fā)展“土地財(cái)政”[13],因此地方政府不斷加大供應(yīng)城市建設(shè)用地。另一方面,地方政府可供出讓的土地主要來(lái)源于城市周邊的農(nóng)村集體土地。我國(guó)土地管理制度是城鄉(xiāng)二元土地制度,由于集體經(jīng)濟(jì)組織虛置導(dǎo)致土地所有權(quán)缺位和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)殘缺等性質(zhì)[14],農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相較于城市土地處于劣勢(shì)地位,農(nóng)村低價(jià)征地行為普遍,農(nóng)村集體土地極易向城市國(guó)有土地轉(zhuǎn)變[15]。地方政府通過(guò)土地出讓和儲(chǔ)備制度,掌握排他的征地權(quán)和出讓權(quán),完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)[16]。可見(jiàn),分稅制財(cái)政制度和垂直治理政績(jī)考核體制為地方政府追求土地財(cái)政提供了財(cái)稅激勵(lì)和政治激勵(lì),而現(xiàn)行的土地管理制度則為地方政府通過(guò)土地征收—土地儲(chǔ)備—土地出讓途徑進(jìn)行城市擴(kuò)張招商引資,為實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了手段。

2.2 土地財(cái)政推動(dòng)城市土地供應(yīng)增加

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家致力于發(fā)展城市建設(shè),城市形成和發(fā)展的載體是土地,城市化帶來(lái)的勞動(dòng)人口、資源、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)集聚等推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,必然會(huì)增加城市對(duì)土地資源的需求。土地財(cái)政實(shí)際上是地方政府將廉價(jià)的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地,再以國(guó)有土地所有者的身份出讓土地。出讓土地相當(dāng)于投放生產(chǎn)要素,帶來(lái)的收益越多,對(duì)地方政府征收、出讓土地的激勵(lì)就越大。在此制度背景下,出讓大量土地幫助城市完成資本積累,是特殊環(huán)境下政府對(duì)土地財(cái)政帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治晉升激勵(lì)的理性反應(yīng)[17]。

2.3 理論框架分析

土地出讓金:地方政府利用其土地征收的強(qiáng)勢(shì)地位和土地出讓的壟斷地位,以相對(duì)低價(jià)出讓工業(yè)土地,招商引資發(fā)展工業(yè)制造業(yè),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集、就業(yè)機(jī)會(huì)增加和促進(jìn)人口流入;后期以相對(duì)高價(jià)出讓住宅和商業(yè)用地,發(fā)展房地產(chǎn)、建筑業(yè),推進(jìn)城鎮(zhèn)化。不僅地方政府獲得巨額的土地出讓金(圖1),切實(shí)增加了預(yù)算外收入,帶動(dòng)消費(fèi)拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),還提升了地方政府出讓土地的積極性,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)右騕18]。

圖1 地方政府土地出讓金與土地稅收收入規(guī)模

土地稅:我國(guó)土地、房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入規(guī)模在2001—2016年增長(zhǎng)了18.8倍,增長(zhǎng)的顯著原因在于當(dāng)前土地出讓及其下游產(chǎn)業(yè)的稅收構(gòu)成了我國(guó)大部分土地稅收。而我國(guó)現(xiàn)行稅收體制使地方政府全部占有這些由產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市擴(kuò)張和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的預(yù)算內(nèi)稅收,因此地方政府重點(diǎn)發(fā)展土地稅,給予這些行業(yè)政策支持,推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展,為城市化發(fā)展提供支持和保障,同時(shí)可利用稅收政策規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

土地抵押融資:為改善城市基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持,使區(qū)域的配套硬件水平升級(jí),緩解城市發(fā)展過(guò)程中道路、交通、環(huán)境等瓶頸因素的制約,更利于招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì),地方政府以土地向銀行進(jìn)行抵押獲得借款,進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以推動(dòng)城市化發(fā)展,也成為刺激地方政府借土地抵押進(jìn)行投資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力。由此形成土地抵押借款—城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—招商引資—土地出讓金—土地、房地產(chǎn)稅收—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)—征收土(農(nóng))地的循環(huán)[19]。但土地抵押借款實(shí)為虛擬收入,抵押后一段時(shí)期必須償還,因此本研究不將土地抵押借款列入土地財(cái)政模式分析,理論框架見(jiàn)圖2。由于我國(guó)不同區(qū)域間客觀條件差異明顯,為提高研究的準(zhǔn)確性,本研究分別從全國(guó)及東部、中部、西部區(qū)域四個(gè)層面研究土地出讓金、土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系(東中西部區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)參照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年《全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資和銷售情況》)。本研究根據(jù)以上分析提出理論假設(shè)——土地出讓金和土地稅收能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),形成良性循環(huán),且具有穩(wěn)定的長(zhǎng)期均衡關(guān)系。

圖2 理論框架

3 數(shù)據(jù)來(lái)源及研究方法

本研究基于2001—2016年我國(guó)30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)(未包括香港和澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)和西藏自治區(qū))的數(shù)據(jù)對(duì)以上假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證。G為GDP,代表經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況,數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》;R為土地出讓金,數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》;S為土地稅,考慮到我國(guó)現(xiàn)有的稅收制度和數(shù)據(jù)的可得性,用現(xiàn)有的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅加總求和表示土地稅,數(shù)據(jù)來(lái)源于各省市歷年的統(tǒng)計(jì)年鑒。為保證檢驗(yàn)結(jié)果的可靠性,本研究利用多種方法進(jìn)行面板數(shù)據(jù)單位根檢驗(yàn),面板數(shù)據(jù)的協(xié)整檢驗(yàn)方法采用Engle、Granger提出的AEG檢驗(yàn):建立回歸方程,對(duì)模型估計(jì)殘差進(jìn)行AEG檢驗(yàn),以確定變量間是否存在協(xié)整關(guān)系,并采用Granger因果檢驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證變量間的因果關(guān)系。

4 計(jì)量分析結(jié)果

4.1 面板單位根檢驗(yàn)

運(yùn)用Eviews8.0軟件,對(duì)全國(guó)及東部、中部、西區(qū)域的生產(chǎn)總值InG、土地出讓金InR、土地稅收InS進(jìn)行面板單位根檢驗(yàn)(表1)。在對(duì)水平值進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí),絕大多數(shù)相伴概率都高于5%,說(shuō)明InG、InR、InS均為非平穩(wěn)序列。對(duì)土地出讓金與生產(chǎn)總值的差分值進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí),InG和InR在一階差分時(shí)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn),相伴概率低于5%,即InG與InR實(shí)現(xiàn)同階單整,通過(guò)面板數(shù)據(jù)的單位根檢驗(yàn)。這說(shuō)明無(wú)論是在全國(guó)層面還是東部、中部、西部區(qū)域,土地出讓金與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間具有長(zhǎng)期均衡的可能性,需要做進(jìn)一步的協(xié)整檢驗(yàn)。在對(duì)土地稅與生產(chǎn)總值的差分值進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí),全國(guó)及東部、中部區(qū)域的InS在一階差分實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn),與InG實(shí)現(xiàn)了一階單整,存在長(zhǎng)期均衡的可能性,需要做進(jìn)一步的協(xié)整檢驗(yàn)。西部區(qū)域的InS是在二階差分后才實(shí)現(xiàn)平穩(wěn),無(wú)法與InG實(shí)現(xiàn)同階單整,表明西部區(qū)域土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不具備長(zhǎng)期均衡的關(guān)系。

表1 面板數(shù)據(jù)單位根檢驗(yàn)

(續(xù)表1)

區(qū)域變量包含趨勢(shì)項(xiàng)檢驗(yàn)方法LLC檢驗(yàn)Breitung檢驗(yàn)IPS檢驗(yàn)ADF-F檢驗(yàn)PP-F檢驗(yàn)西部InG是(1.30,0.90)(1.72,0.96)(0.53,0.70)(0.64,0.73)(7.20,0.03)ΔInG否(-1.81,0.04)—(-1.73,0.04)(6.34,0.04)(6.63,0.04)InR是(0.50,0.69)(-0.36,0.36)(0.88,0.81)(0.36,0.83)(0.53,0.77)ΔInR否(-2.35,0.01)—(-1.74,0.04)(6.37,0.04)(6.27,0.04)InS是(-4.75,0.00)(0.32,0.62)(-4.74,0.00)(15.95,0.00)(1.89,0.39)ΔInS否(5.01,1.00)—(-0.53,0.30)(2.37,0.30)(17.33,0.00)

注:數(shù)據(jù)水平值檢驗(yàn)形式為包括趨勢(shì)項(xiàng)和截距項(xiàng),數(shù)據(jù)差分值檢驗(yàn)形式為只包括截距項(xiàng);Δ表示一階差分,ΔΔ為二階差分;括號(hào)內(nèi)左側(cè)為T統(tǒng)計(jì)量,右側(cè)為相伴概率。

4.2 面板協(xié)整檢驗(yàn)

在面板單位根檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn),以判斷不同區(qū)域的土地出讓金、土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間是否具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡關(guān)系。由單位根檢驗(yàn)結(jié)果可知,西部區(qū)域的InS為二階單整,其他兩個(gè)變量為一階單整,表明它們并不存在長(zhǎng)期均衡的關(guān)系,可檢驗(yàn)西部區(qū)域InG與InR的協(xié)整關(guān)系;全國(guó)、東部、中部區(qū)域的InG、InR和InS均為一階單整變量,可檢驗(yàn)全國(guó)、東部、中部區(qū)域各變量之間的協(xié)整關(guān)系。分別以任一變量對(duì)其他變量進(jìn)行回歸后,運(yùn)用AEG檢驗(yàn)對(duì)殘差的平穩(wěn)性進(jìn)行檢驗(yàn)(不含常數(shù)項(xiàng)和時(shí)間趨勢(shì)),由AIC和SIC準(zhǔn)則確定滯后階數(shù)。

由檢驗(yàn)輸出結(jié)果(表2)可知:全國(guó)、東部、中部區(qū)域的InG、InR和InS三個(gè)變量之間至少存在一個(gè)協(xié)整關(guān)系,西部區(qū)域的各變量之間不存在協(xié)整關(guān)系。這或許是因?yàn)槲鞑繀^(qū)域部分省市人口密度較小,土地利用率低,土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較小,影響了區(qū)域整體結(jié)果。此外,由于土地市場(chǎng)不發(fā)達(dá),存在大量土地待開(kāi)發(fā)的情況,在國(guó)家“城鎮(zhèn)化、西部大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下,我國(guó)西部區(qū)域的土地財(cái)政還有很大的發(fā)揮空間,可在國(guó)家政策的支持下,利用土地財(cái)政正確引導(dǎo)西部區(qū)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。

表2 AEG檢驗(yàn)

注:“*”表示以該變量為因變量的AEG檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量通過(guò)了10%的顯著性檢驗(yàn);“**”表示通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)。

4.3 Granger因果檢驗(yàn)結(jié)果分析

由于InG(生產(chǎn)總值)、InR(土地出讓金)、InS(土地稅)在全國(guó)層面、東部、中部存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡關(guān)系,且均為一階單整,所以可通過(guò)建立全國(guó)、東部、中部區(qū)域的VAR模型以檢驗(yàn)變量間的因果關(guān)系。為保證結(jié)果的穩(wěn)健性,對(duì)全國(guó)、東部、中部區(qū)域的VAR模型的平穩(wěn)性進(jìn)行檢驗(yàn),AR根圖見(jiàn)圖3。由AR根圖3可知,單位根倒數(shù)的模型全部落在了單位圓之內(nèi),因此建立的全國(guó)、東部、中部區(qū)域的VAR模型是穩(wěn)定的。本研究略去了VAR原始模型的估計(jì)結(jié)果,給出變量間因果關(guān)系檢驗(yàn)的結(jié)果。Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)表3。

圖3 AR的根

在全國(guó)層面,土地出讓金對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用,但反向的因果關(guān)系不存在,土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在雙向因果關(guān)系。結(jié)合我國(guó)土地出讓大環(huán)境來(lái)看,一方面土地出讓可推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展,帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)投資增加、產(chǎn)業(yè)集聚和人口流入;另一方面在地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較弱后的情況下,政績(jī)考核和財(cái)稅體制促使地方政府加大出讓土地規(guī)模,獲取大量土地出讓金進(jìn)行城市化建設(shè)。此外,土地出讓金是由出讓價(jià)格和出讓數(shù)量共同決定的,土地出讓價(jià)格受當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和土地市場(chǎng)供求關(guān)系的影響,同時(shí)土地出讓金會(huì)因市場(chǎng)上行周期加速增長(zhǎng)呈現(xiàn)周期性波動(dòng),因此反向影響不明顯。土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在雙向因果關(guān)系,表明房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)發(fā)展加快了我國(guó)城市化發(fā)展,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),且土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間能形成反饋關(guān)系,土地稅能隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈平穩(wěn)上升趨勢(shì),稅收政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能相互調(diào)節(jié),形成良性循環(huán)。

表3 Granger因果檢驗(yàn)

注:滯后期由AIC準(zhǔn)則和SIC準(zhǔn)則確定。

東部區(qū)域的Granger因果檢驗(yàn)結(jié)果表明,土地出讓金對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用,不存在反向作用,土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在雙向因果關(guān)系。政府出讓土地是實(shí)現(xiàn)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和城鎮(zhèn)化的重要手段,對(duì)土地出讓的依賴與城市發(fā)展階段有關(guān),我國(guó)東部區(qū)域省市總體發(fā)展較好,已進(jìn)入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高級(jí)階段,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)較為均衡。由于東部區(qū)域土地利用集約度高、土地資源有限,是國(guó)家土地政策調(diào)控的重點(diǎn)區(qū)域,地方政府在出讓土地時(shí)需要考慮多方面因素。土地稅收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在相互的因果關(guān)系,東部區(qū)域土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)比中西部區(qū)域更發(fā)達(dá),開(kāi)發(fā)土地規(guī)模最小但效益高,東部區(qū)域地方財(cái)政比其他區(qū)域更依賴于土地開(kāi)發(fā)的間接效益。其土地稅收收入占土地財(cái)政的比重比中西部區(qū)域更高,土地稅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力也更強(qiáng),能促進(jìn)土地資源的合理利用,加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中部區(qū)域土地出讓金對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用,不存在反向作用,土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在雙向因果關(guān)系。中部區(qū)域省市大多擁有我國(guó)“中部崛起”和“振興東北老工業(yè)基地”的戰(zhàn)略背景,是我國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域。城市待發(fā)展程度高、擴(kuò)張迅速,土地出讓規(guī)模、金額逐年增長(zhǎng),土地財(cái)政增長(zhǎng)趨勢(shì)最為迅速,因此促進(jìn)了中部區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),但不存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地出讓金的調(diào)節(jié)作用。土地稅收與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在相互的因果關(guān)系,土地稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在促進(jìn)關(guān)系,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能影響土地稅的變化,對(duì)土地稅收入的增加起到促進(jìn)作用,經(jīng)濟(jì)條件越發(fā)達(dá),房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)也越發(fā)達(dá)。

5 結(jié)論及建議

5.1 結(jié)論

綜上所述,本研究得出以下結(jié)論:①我國(guó)分稅財(cái)政制度和政績(jī)考核體制為地方政府追求土地財(cái)政提供了財(cái)稅激勵(lì)和政治激勵(lì),而現(xiàn)行的土地管理制度為地方政府進(jìn)行城市擴(kuò)張、招商引資和實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政增長(zhǎng)提供了手段。②土地出讓金、土地稅收能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),并存在穩(wěn)定的均衡關(guān)系,土地財(cái)政對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在顯著的推動(dòng)作用。③Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果表明,全國(guó)層面的土地出讓金與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間只存在單向的作用關(guān)系,而土地稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在相互因果的反饋關(guān)系,能互相促進(jìn)。④由于我國(guó)不同區(qū)域間客觀條件差異明顯,不同類型土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系存在地域性差異。

5.2 建議

為促進(jìn)我國(guó)土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展,提出以下建議:①合理利用土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向推動(dòng)作用。首先,推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí),發(fā)掘新的財(cái)政來(lái)源,改變以土地財(cái)政為動(dòng)力的城鎮(zhèn)化,降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度;其次,大力發(fā)展中小城鎮(zhèn),做好產(chǎn)業(yè)承接,形成新的資本、勞動(dòng)力集聚,集中開(kāi)發(fā)落后區(qū)域土地資源,完善現(xiàn)有土地征收、補(bǔ)償制度,形成第二、三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)收益互補(bǔ),使其與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益考核掛鉤,減少地方政府的尋租行為;第三,完善土地、房產(chǎn)稅收體制,全面開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)登記,規(guī)范住房交易和租賃市場(chǎng),征收物業(yè)稅、房產(chǎn)閑置稅并歸地方政府所有,調(diào)控地價(jià)房?jī)r(jià),滿足人民住房剛需,這樣既不會(huì)降低地方政府發(fā)展城市的積極性,又可抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為和房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫。②針對(duì)不同區(qū)域,采取差別化政策調(diào)控土地財(cái)政。分析結(jié)果表明,全國(guó)層面土地財(cái)政可通過(guò)調(diào)整政策法規(guī),逐步實(shí)現(xiàn)土地稅收對(duì)一次性收取的土地出讓金的替代。東部區(qū)域,房地產(chǎn)業(yè)建筑業(yè)發(fā)展成熟,市場(chǎng)更為規(guī)范,可選取合適省市作為土地財(cái)政調(diào)整的試點(diǎn)地區(qū),完善土地稅收體系,調(diào)整稅收種類和稅率,出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行試點(diǎn)研究,為中西部區(qū)域提供經(jīng)驗(yàn)和示范;在中部區(qū)域,考慮到中部區(qū)域是未來(lái)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的重點(diǎn)區(qū)域,相較東部區(qū)域有較大的土地開(kāi)發(fā)空間,允許中部區(qū)域?qū)ν恋刎?cái)政的適度依賴,但要加大調(diào)控力度,對(duì)土地出讓行為和出讓金的收取使用進(jìn)行規(guī)范性管理;西部區(qū)域,由于其經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,土地市場(chǎng)發(fā)育程度較低,在“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略下,通過(guò)加強(qiáng)土地整理,將閑散的、利用率低下的土地集中起來(lái)合理使用,加快培育土地市場(chǎng),發(fā)揮待開(kāi)發(fā)區(qū)域的土地財(cái)政作用,推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。