胡傳華

摘 要：本文根據(jù)新時(shí)代我國行政體制改革，特別是國務(wù)院新成立了應(yīng)急管理部，導(dǎo)致國家水上專業(yè)救助隊(duì)伍組織構(gòu)成、管理體制發(fā)生變化的情況下，通過對(duì)我國水上專業(yè)救助隊(duì)伍構(gòu)成及其歷史、現(xiàn)狀、職責(zé)、能力等方面進(jìn)行分析，提出了職責(zé)范圍重疊、責(zé)任界線不清、功能定位交叉、重復(fù)建設(shè)投資等問題；同時(shí)，從提高我國水上專業(yè)救助能力與水平出發(fā)，就處理好二支水上專業(yè)救助隊(duì)伍建設(shè)中可能產(chǎn)生互有影響的問題提出加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、明確責(zé)任范圍，明確功能定位、避免重復(fù)投資，加強(qiáng)交流合作、共同推進(jìn)提高等建議。

關(guān)鍵詞：專業(yè)救助 隊(duì)伍 建設(shè)

當(dāng)前我國水上專業(yè)救助隊(duì)伍由交通運(yùn)輸部的救撈系統(tǒng)和應(yīng)急管理部消防救援局的國家水域救援隊(duì)構(gòu)成。由于二支隊(duì)伍當(dāng)前所處的發(fā)展階段大相徑庭，且分屬于不同的部門管理，所以二支隊(duì)伍在今后的建設(shè)發(fā)展過程中難免會(huì)產(chǎn)生互有影響的問題。而提前謀劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、理順兩者關(guān)系，做到趨利避害、相互促進(jìn)、共同提高應(yīng)是二者建設(shè)發(fā)展的方向。

1.我國水上專業(yè)救助隊(duì)伍構(gòu)成

2016年以前，我國水上專業(yè)救助隊(duì)伍一直都是由交通運(yùn)輸部的救撈系統(tǒng)和長江航務(wù)管理局武漢長江航道救助打撈局二支力量構(gòu)成。其中，救撈系統(tǒng)屬于海上專業(yè)救撈力量，主要負(fù)責(zé)我國管轄海域的國內(nèi)外船舶、海上設(shè)施和遇險(xiǎn)的國內(nèi)外航空器及其他方面的人命救生工作，以及承擔(dān)國家指定的遠(yuǎn)洋深海應(yīng)急救助和搶險(xiǎn)打撈任務(wù)；武漢長江航道救助打撈局屬于內(nèi)河水上專業(yè)救撈力量，主要負(fù)責(zé)長江水域的緊急救助工作。

新時(shí)代下，隨著我國行政體制改革繼續(xù)深入，武漢長江航道救助打撈局于2016年底從公益性事業(yè)單位剝離轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)；應(yīng)急管理部2018年3月成立，其所屬的消防救援局于7月份開始研究組建國家水域救援隊(duì)。

至此，我國水上專業(yè)救助隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變，即由原同屬交通運(yùn)輸部管理的救撈系統(tǒng)和長江航務(wù)管理局武漢長江航道救助打撈局構(gòu)成，轉(zhuǎn)變?yōu)橛山煌ㄟ\(yùn)輸部的救撈系統(tǒng)和應(yīng)急管理部消防救援局的國家水域救援隊(duì)構(gòu)成。

2.我國水上專業(yè)救助隊(duì)伍歷史沿革與現(xiàn)狀

（1）交通運(yùn)輸部海上專業(yè)救助隊(duì)伍

新中國成立之初，中國幾乎沒有救撈力量。為了清除航道里的沉船、水雷，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，1951年8月24日在上海成立中國人民打撈公司。

1953年至1956年，中國人民打撈公司先后更名為交通部航務(wù)工程總局打撈公司、交通部航務(wù)工程總局打撈工程局、上海打撈工程局、上海海難救助打撈局。1974年，交通部相繼新建廣州、煙臺(tái)海難救助打撈局。1978年，全國專業(yè)救撈業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)——交通部海難救助打撈局成立，下設(shè)煙臺(tái)、上海、廣州救撈局，加強(qiáng)了對(duì)全國救撈力量的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

2003年6月28日，救撈系統(tǒng)體制改革，北海、東海、南海救助局等三個(gè)救助局成立，在交通運(yùn)輸部救助打撈局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下?lián)?fù)起各自轄區(qū)救助職責(zé)，目前是我國唯一海上專業(yè)救助隊(duì)伍。

（2）交通運(yùn)輸部內(nèi)河水域救援隊(duì)伍

武漢長江航道救助打撈局起源于長江上成建制最早的一支專業(yè)性救撈施工隊(duì)伍，始創(chuàng)于1959年。

2000年3月，為適應(yīng)長江航運(yùn)的發(fā)展，組建成為具有獨(dú)立法人資格的救撈施工單位，劃歸長江航道局直接管轄。2001年12月17日，經(jīng)報(bào)長江航務(wù)管理局批準(zhǔn)，正式掛牌，專門負(fù)責(zé)長江流域水上救助工作。

隨著長江航道管理體制改革的深入，武漢長江航道救助打撈局于2016年底從公益性事業(yè)單位剝離轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)，目前不再具有“國家隊(duì)”身份。

（3）國家水域救援隊(duì)

國家水域救援隊(duì)起源于我國公安消防民警隊(duì)伍。新中國成立后，政府接管了原國民政府中的警察系統(tǒng)，重新組建了公安消防民警隊(duì)伍。1957年，根據(jù)政務(wù)院頒布的《消防監(jiān)督條例》，列人公安機(jī)關(guān)編制。

1965年，全國公安消防民警隊(duì)伍中小隊(duì)長（班長）以下人員都實(shí)行義務(wù)兵役制。1969年至1985年，消防隊(duì)伍先后改由軍隊(duì)代管、公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、納入武裝警察部隊(duì)編制序列、公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，公安消防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列，全部退出現(xiàn)役轉(zhuǎn)為行政編制，成建制劃歸至新組建的應(yīng)急管理部，并設(shè)立消防救援局。消防救援局以原消防隊(duì)伍為基礎(chǔ)，開始組建國家水域救援隊(duì)，屬于新生的“國家級(jí)”水上專業(yè)救助隊(duì)伍。

3.相互影響的問題與分析

當(dāng)前，二支水上專業(yè)救助隊(duì)伍的類別、工作性質(zhì)雖然非常相似，但由于隸屬于不同的部門領(lǐng)導(dǎo)、管理，在各自今后的建設(shè)發(fā)展方向上，都將不可避免地從本部門領(lǐng)導(dǎo)理念、履職角度、現(xiàn)實(shí)需求等綜合因素出發(fā)而會(huì)產(chǎn)生相互影響的問題。主要有以下幾個(gè)方面：

3.1職責(zé)范圍重疊問題

1.國家海上專業(yè)救助隊(duì)伍職責(zé)范圍。目前交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)的專業(yè)救助力量職責(zé)范圍是我國管轄的海上水域，即負(fù)責(zé)我國渤海、黃海、東海以及南海海域。

2.國家水域救援隊(duì)伍職責(zé)范圍。從應(yīng)急管理部消防救援局的機(jī)構(gòu)職能網(wǎng)頁（http：//www.119.gov.cn/ xiaofang/jgzn/35886.htm）上可查知，消防救援局的職能處于待定狀態(tài)，也就意味著國家水域救援隊(duì)伍的職責(zé)范圍還沒有確定。從國家水域救援隊(duì)伍的前身消防隊(duì)伍參與抗洪救災(zāi)的歷史及目前隊(duì)伍處于組建階段來看，當(dāng)前其職責(zé)范圍只能是我國內(nèi)陸水域；今后隨著隊(duì)伍的壯大、成熟，國家水域救援隊(duì)伍職責(zé)范圍怎么確定，覆蓋哪些水域，目前還不得而知。

從“水”與“?！钡亩x看，水包含海，海是水的一部分。若從這個(gè)角度理解，國家水域救援隊(duì)今后的職責(zé)范圍將可能從內(nèi)陸水域擴(kuò)張到海上，甚至覆蓋我國的所有水域。如此一來，國家水域救援隊(duì)的職責(zé)范圍將會(huì)與國家海上專業(yè)救助隊(duì)伍發(fā)生重疊，這勢必會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸部的海上專業(yè)救助隊(duì)伍產(chǎn)生重大影響。但目前，以交通運(yùn)輸部主導(dǎo)的我國海上應(yīng)急救助體制、機(jī)制總體上運(yùn)行平穩(wěn)順暢、成效顯著。

3.2責(zé)任界線不清問題

海上水域發(fā)生的事故由海上專業(yè)救助隊(duì)伍進(jìn)行應(yīng)急救援，界線明顯的內(nèi)陸水域，如水庫、湖泊、江河的主干水域發(fā)生的事故由國家水域救援隊(duì)進(jìn)行應(yīng)急救援，在實(shí)際工作實(shí)施中都比較好理解、也好操作。但對(duì)于重要的入海江、河口，這些地方一頭連著江河一頭進(jìn)入大海，既像內(nèi)陸水域又像海上水域，如珠江口、長江口水域發(fā)生的事故，由哪支隊(duì)伍負(fù)責(zé)救援？雖然二支隊(duì)伍都可以參與救援，而且實(shí)際工作中也可能都會(huì)參與救援，但存在由誰負(fù)責(zé)主導(dǎo)救援的問題。

3.3功能定位交叉問題

隊(duì)伍的功能定位主要由其職能、工作環(huán)境等因素決定。國家海上專業(yè)救助隊(duì)伍在功能上定位于海上搶險(xiǎn)救災(zāi)、人命救助、海上消防等等。目前配備有救助直升機(jī)、海上專業(yè)救助船舶、工程潛水設(shè)備及相應(yīng)的輔助設(shè)備，具備空中、水面、水下“三位一體”的立體救助功能。這些設(shè)備在建造設(shè)計(jì)時(shí)針對(duì)性就十分明確，就是針對(duì)海上大風(fēng)浪、惡劣環(huán)境而建造（當(dāng)然內(nèi)陸水域環(huán)境相對(duì)要好些，這些設(shè)備同樣可以適用）。而且受馬航“MH370”失聯(lián)事故影響，海上專業(yè)救助隊(duì)伍目前正在加強(qiáng)深遠(yuǎn)海搜救能力建設(shè)，已投入巨資造好一艘大功率深遠(yuǎn)海搜救工作母船、采購了先進(jìn)的聲學(xué)光學(xué)深拖系統(tǒng)1套、超短基線定位系統(tǒng)1套、自主式無纜潛航器1套。

國家水域救援隊(duì)目前處于初期組建階段，依托其前身消防部隊(duì)曾參加內(nèi)陸水域抗洪救災(zāi)任務(wù)的基礎(chǔ)，目前已擁有沖鋒舟、救生圈、拋繩器、潛水裝具等水上基本救援設(shè)備。從近期來看，該隊(duì)伍主要是針對(duì)城市內(nèi)澇、急流洪水以及江河湖泊等內(nèi)陸水域的水面、水深較淺的水下救助；但同時(shí)，在沿海城市的國家水域救援隊(duì)具備港口水域的基本救援能力。從其中、長期建設(shè)目標(biāo)規(guī)劃，將會(huì)配置大型救援船舶，將具備承擔(dān)國際水域事故的救援能力。這里的國際水域若包含海上水域的話，則其救助裝備，如船舶要適應(yīng)海上的惡劣環(huán)境，其功能定位上必定會(huì)與海上專業(yè)救助隊(duì)伍交叉重合。

3.4重復(fù)建設(shè)投資問題

內(nèi)陸水域與海上水域環(huán)境相差很大。內(nèi)陸水域一般風(fēng)力不大、浪小、水淺、無鹽份、面積小、流速急（湖泊除外），后勤支持保障條件較好；海上水域的風(fēng)力、浪級(jí)、水深、鹽份、面積等自然條件復(fù)雜程度遠(yuǎn)超內(nèi)陸水域，后勤支持保障的有利條件遠(yuǎn)落后于內(nèi)陸水域。

既要考慮不利的后勤支持保障條件又要適應(yīng)海上惡劣的作業(yè)環(huán)境，所以適用于海上救助作業(yè)的裝備的要求和標(biāo)準(zhǔn)要高于內(nèi)陸水域的救助裝備，其建造費(fèi)用相應(yīng)地也要高出許多。

若國家水域救援隊(duì)的救助裝備按海上水域的條件高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建造、配備，雖然不會(huì)影響執(zhí)行內(nèi)陸水域事故的救援任務(wù)，但會(huì)增加很多費(fèi)用，而且會(huì)出現(xiàn)許多功能在實(shí)際工作中無用武之地現(xiàn)象，浪費(fèi)了資源。

4.建議

新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。根據(jù)十三屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案而組建的應(yīng)急管理部，體現(xiàn)了黨中央對(duì)我國應(yīng)急救援力量建設(shè)的重視和整合應(yīng)急資源、提高應(yīng)急救援能力的決心。應(yīng)急管理部消防救援局因勢而謀、應(yīng)勢而動(dòng)組建的國家水域救援隊(duì)，填補(bǔ)了因武漢長江航道救助打撈局轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)而造成內(nèi)陸水域?qū)I(yè)救助隊(duì)伍的空白，成為我國水上應(yīng)急救援力量的重要組成部分?，F(xiàn)就處理好海上專業(yè)救助隊(duì)伍與國家水域救援隊(duì)伍建設(shè)中可能產(chǎn)生互有影響的問題，提高我國水上專業(yè)救助能力與水平，提出以下建議。

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確責(zé)任范圍

從應(yīng)對(duì)全國所有水域突發(fā)事件并及時(shí)實(shí)施應(yīng)急救援局面出發(fā)，由交通運(yùn)輸部與應(yīng)急管理部共同協(xié)商全國所有水域應(yīng)急救援職責(zé)范圍劃分。

交通運(yùn)輸部的海上專業(yè)救助隊(duì)伍目前在我國沿海及重要河口水域從北至南，已建立了19個(gè)救助基地、設(shè)立了78個(gè)專業(yè)救助船舶動(dòng)態(tài)待命值班點(diǎn)、19個(gè)救助航空器動(dòng)態(tài)待命救助值班點(diǎn)，基本可以有效應(yīng)對(duì)重要出海河口水域及海上突發(fā)遇險(xiǎn)事件。應(yīng)急管理部的國家水域救援隊(duì)基于消防隊(duì)伍的廣泛分布，在全國各省、直轄市、自治區(qū)共設(shè)有31個(gè)消防總隊(duì)，地區(qū)市、州、盟共設(shè)有412個(gè)消防支隊(duì)，縣、旗共設(shè)有2432個(gè)消防大隊(duì)下轄2957個(gè)中隊(duì)[2]，可以有效應(yīng)對(duì)國家內(nèi)陸水域突發(fā)遇險(xiǎn)事件。

由此來看，我國海上水域及重要入海河口水域的緊急救援宜由海上專業(yè)救助隊(duì)伍負(fù)責(zé)實(shí)施，內(nèi)陸水域的緊急救援宜由國家水域救援隊(duì)負(fù)責(zé)實(shí)施。

（2）明確功能定位，避免重復(fù)投資

二支水上專業(yè)救助隊(duì)伍根據(jù)確定好的水域職責(zé)范圍，通過對(duì)各種自然條件因素、氣候條件因素、歷史事故統(tǒng)計(jì)歸類以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水上安全的影響等進(jìn)行全面分析，明確各自的應(yīng)急救助功能定位，研究擬定救助工作所需的器材、裝備、專業(yè)人員、技能技術(shù)等，規(guī)劃好符合實(shí)際情況、滿足實(shí)際需求、適度提前展望、有效保障救助的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。

海上專業(yè)救助隊(duì)伍建設(shè)主要考慮適應(yīng)海上緊急救助任務(wù)的因素，如：海水面積廣、鹽份高，海上的狂風(fēng)惡浪、數(shù)千數(shù)的水深、遠(yuǎn)離海岸的距離、數(shù)量眾多的各種船舶、海上油氣勘探開采以及近年興起的海島游、海釣、漁家樂、潛水等新型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。所以海上專業(yè)救助隊(duì)伍的裝備建設(shè)發(fā)展主要往能耐鹽份、抗風(fēng)浪、入深水、走得遠(yuǎn)、速度快、力量大、容量大等。國家水域救援隊(duì)建設(shè)主要考慮適應(yīng)內(nèi)陸水域緊急救助任務(wù)的因素，如：水域分散，近岸、水濁、水淺、船舶密度大及城市內(nèi)澇、急流洪水等。所以國家水域救援隊(duì)的裝備建設(shè)發(fā)展主要往小、輕、快、入淺水等。

二支隊(duì)伍在功能上盡量減少重合、重疊，保持各有側(cè)重、各有所長、優(yōu)勢互補(bǔ)，避免重復(fù)建設(shè)，使國家有限的投資發(fā)揮出最大效率與效益。

（3）加強(qiáng)交流合作，共同推進(jìn)提高

由于水上遇險(xiǎn)事故的環(huán)境特殊性和時(shí)間緊迫性，緊急救助工作往往不是非得由責(zé)任單位/力量來完成不可。實(shí)際工作中，指揮機(jī)構(gòu)往往根據(jù)“時(shí)間短、距離近、速度快”原則首先從事故現(xiàn)場附近協(xié)調(diào)力量前往救助，隨后協(xié)調(diào)專業(yè)力量前往增援。歷史上曾多次發(fā)生因當(dāng)?shù)鼐仍α勘∪醵?qǐng)海上專業(yè)救助力量支援內(nèi)陸水域突發(fā)遇險(xiǎn)事故施救的案例，如2004年6月23日，海上專業(yè)救助力量前往黃河小浪底水庫搜救翻沉游船“明珠二號(hào)”的溺亡游客。所以二支水上專業(yè)救助隊(duì)伍都要提高自身的救助能力與反應(yīng)速度，應(yīng)互相加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流、互相借鑒。國家水域救援隊(duì)可以向海上專業(yè)救助隊(duì)伍體驗(yàn)惡劣的海上救助環(huán)境、學(xué)習(xí)先進(jìn)的救助技能、了解前沿的救助裝備與科技；海上專業(yè)救助隊(duì)伍可以向國家水域救援隊(duì)學(xué)習(xí)敢打必勝、敢于犧牲的優(yōu)良作風(fēng)和令行禁止、絕對(duì)服從的嚴(yán)明紀(jì)律；通過互相交流、探討、幫助、支持，形成合力、共同提高，在以人民為中心的發(fā)展思想指導(dǎo)下，為保障人民財(cái)產(chǎn)安全做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]賀俊程.水上搜救有關(guān)問題的比較分析[J]，《中國海事》，2015（8）：46-48.

[2]江西專職.從汶川地震看消防部隊(duì)的“三力”[EB/OL]. [2008-07-21].http：//119.china.com.cn/txt/2008-07/21/ content_2361984.htm.