陳志誠
2018年3月28日,廈門曾厝垵
在過去十多年的快速城鎮(zhèn)化進程中,考慮城市建設的時效與成本,城市建設用地往往繞過村莊進行快速擴張,村莊被城市建成區(qū)包圍,變成了城市中的“孤島”,形成了一種城中村。
城中村在物質(zhì)空間形態(tài)上仍然是村莊,隨著周邊城市區(qū)域不斷發(fā)展完善,與城市空間逐漸格格不入。此外,受租房利益驅(qū)使,城中村違建不斷增多,屢禁不止,問題也日益顯現(xiàn)。
由于政府需要大量資金用于城市公共設施投入、工業(yè)產(chǎn)業(yè)補貼等,現(xiàn)實中,政府常常沒有意愿也沒有能力對城中村改造進行財政補貼。因此,城中村改造仍然沿用房地產(chǎn)開發(fā)的土地財政思維,注重改造的經(jīng)濟收益,或至少要求保證收支平衡。
城市住房價格不斷攀升,為城中村改造提供了良好的發(fā)展預期與經(jīng)濟支撐,但隨之而來的是村民對拆改補償?shù)钠谕疂q船高,征地拆遷成本也日益升高。
政府、開發(fā)商、村民三方的逐利行為,也使城中村改造后容積率不斷增高,突破規(guī)劃控制要求,給城市整體公共配套造成了壓力。
此外,由于經(jīng)濟增速放緩、房產(chǎn)降溫,城中村改造現(xiàn)在也面臨資金缺口。以廈門市思明區(qū)何厝村改造為例,2007年測算盈余1200萬元,基本能就地平衡,而到了2017年,測算資金缺口達20億元。
隨著我國城市發(fā)展模式由粗放向集約、由重規(guī)模向重內(nèi)涵、由增量發(fā)展向存量提升轉(zhuǎn)變,房地產(chǎn)式改造開發(fā)帶來的問題——忽視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升和社會階層融合,導致產(chǎn)業(yè)空心化、貧富差距拉大、村莊文化特色消失等——也被公眾廣為詬病,
目前,城中村改造已進入“深水區(qū)”。該如何走出困局?
筆者認為,應立足城中村改造存在的問題,同時結(jié)合城市發(fā)展的新要求,來探索城中村改造的新思維。
其一,要改變現(xiàn)有的就單一城中村進行項目式改造的傳統(tǒng)思路,從全市城中村改造系統(tǒng)思路到片區(qū)發(fā)展整體思路,再到具體城中村改造項目,對城中村改造進行系統(tǒng)性謀劃。
2018年,廈門通過編制全市村莊空間布局專項規(guī)劃,在全市層面確定城中村是拆遷還是保留,并提出管控導向;針對本島湖里區(qū)東部片區(qū)城中村改造,先期提出片區(qū)功能提升戰(zhàn)略構(gòu)想,再編制湖里區(qū)東部片區(qū)村莊改造規(guī)劃及鐘宅村等單個村改造規(guī)劃。
通過從專項系統(tǒng)、片區(qū)整體的角度對單個城中村改造項目進行研究,可以有針對性地保留具有文化底蘊的村莊,達到片區(qū)統(tǒng)籌平衡,并將單個城中村改造融入城市整體發(fā)展戰(zhàn)略中。
有選擇地保留部分城中村,不僅有利于留住文化與鄉(xiāng)愁,也有利于留住外來人口及相關產(chǎn)業(yè)。
其二,要拋開物質(zhì)空間設計改造的思維定式,從空間設計到政策設計,對城中村拆改開發(fā)策略進行探索研究,在開發(fā)主體、土地供給、項目運營、補償方式、安置房建設等方面進行政策突破,破解城中村拆改資金難以平衡的問題。
2013年,廈門市思明區(qū)嶺兜村拆改資金缺口高達20.71億元。在研究嶺兜村拆改實施策略時,筆者參與的項目組提出了以本地國企為主、捆綁開發(fā)、整體運營、產(chǎn)業(yè)補償?shù)母脑焖季S模式:一是由本地國企一、二級捆綁開發(fā),拆遷安置成本從二級開發(fā)收益中平衡;二是安置房抵換產(chǎn)業(yè)用房,通過測算抵換比例的收益平衡點,降低改造成本;三是無產(chǎn)權(quán)建筑用產(chǎn)業(yè)用房補償,由無產(chǎn)權(quán)到有產(chǎn)權(quán),通過測算抵換比例的收益平衡點,降低改造成本。
組合三種策略,有可能實現(xiàn)改造收益4.6億元,完全可以解決嶺兜村改造面臨的補償政策背離村民訴求、安置房不足、資金缺口大等問題,創(chuàng)新性的政策設計將大大提高城中村改造的可能性與可實施性。
其三,由側(cè)重整村拆改轉(zhuǎn)向與有機更新相結(jié)合?,F(xiàn)在一談到城中村改造,人們習慣于想到拆遷改造,而忽視城中村的保留提升。有選擇地保留部分城中村,不僅有利于留住文化與鄉(xiāng)愁,也有利于留住外來人口及相關產(chǎn)業(yè)。
廈門以政府為主導,開展“共同締造”建設,由政府出資,征求村民意見,推進保留村莊的提升工作,重點解決村莊基礎設施落后、村莊環(huán)境衛(wèi)生差等問題;深圳則以市場為主導,由村民將物業(yè)統(tǒng)租給開發(fā)主體,后者在統(tǒng)一全方位的升級改造后再植入物業(yè)管理、長租公寓、商業(yè)物業(yè)的管理運營方式,對村莊物業(yè)進行統(tǒng)一經(jīng)營管理。
新時代呼喚新思維。傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)思維在城中村改造中已舉步維艱,新時期的城中村改造亟需從系統(tǒng)、整體的角度,以多元思維來破局。
數(shù)據(jù)來源:住房和城鄉(xiāng)建設部、中研普華 制圖/開開