夏承開 張士畢 王長(zhǎng)福

近年來(lái)，安徽省壽縣縣委、縣政府站在歷史發(fā)展的高度，把教育事業(yè)作為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的奠基工程，作為全縣“南工北旅生態(tài)縣”發(fā)展戰(zhàn)略的先導(dǎo)和智庫(kù)，作為扶貧攻堅(jiān)工作的前提和保障，突出教育優(yōu)先發(fā)展地位，加強(qiáng)縣級(jí)統(tǒng)籌，創(chuàng)新教育工作體制機(jī)制，開創(chuàng)了“窮縣辦大教育”的新氣象。同時(shí)，堅(jiān)持以改革為導(dǎo)向，以深化教育管理改革為抓手，推動(dòng)縣域教育事業(yè)持續(xù)、健康、均衡發(fā)展。

一、改革背景

壽縣是個(gè)農(nóng)業(yè)大縣、人口大縣，也是全國(guó)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。壽縣有各級(jí)各類學(xué)校共383所，在校生171075人、專任教師9204人;基層教育管理難度高，管理上存在“末梢不敏”的“松、散、弱、軟”現(xiàn)象。

“以縣為主”是21世紀(jì)初國(guó)家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制作出的重大調(diào)整與改革?！霸趪?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制促進(jìn)了教育事業(yè)的發(fā)展。但是，在推進(jìn)教育改革與發(fā)展的具體實(shí)踐中，出現(xiàn)了“中間虛弱”的現(xiàn)象，即“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的權(quán)責(zé)沒有得到很好的落實(shí);鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府教育發(fā)展職責(zé)明顯弱化，縣級(jí)政府相關(guān)部門教育工作履職不到位等問題日漸突出。

當(dāng)然，上述情況絕非壽縣獨(dú)有，這是教育管理體制上存在“權(quán)責(zé)脫節(jié)”的普遍性問題，更是加強(qiáng)縣域基層教育管理、推進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展亟待解決的重大問題。

這一時(shí)期，全國(guó)的基層教育管理均以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，即確定一所“中心學(xué)?！保伞爸行膶W(xué)?！睂?duì)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中小學(xué)行使管理指導(dǎo)權(quán)。事實(shí)上，這樣的“中心學(xué)?！本褪且粋€(gè)“代管婆婆”，既要管好“自家”，還要代管、指導(dǎo)其他學(xué)校?！爸行膶W(xué)?！钡纳矸菖c處境很“尷尬”，對(duì)其他學(xué)校的管理、指導(dǎo)作用有限。2010年初，安徽省教育廳、發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于深化義務(wù)教育管理體制改革完善農(nóng)村學(xué)區(qū)建設(shè)的意見》，在“中心學(xué)校”的架構(gòu)上提出“縣級(jí)教育行政部門按照教育教學(xué)實(shí)際需要，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)置學(xué)區(qū)”“學(xué)區(qū)設(shè)立管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)本學(xué)區(qū)教育教學(xué)管理”。

從“中心學(xué)?！钡健皩W(xué)區(qū)管理委員會(huì)”的變革，是對(duì)“以縣為主”的教育管理體制的進(jìn)一步深化。但是，學(xué)區(qū)管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、隸屬關(guān)系和管理權(quán)限依然是模糊的：學(xué)區(qū)管委會(huì)是一級(jí)業(yè)務(wù)管理指導(dǎo)單位，還是具有管理服務(wù)權(quán)責(zé)的縣級(jí)教育行政部門派出機(jī)構(gòu)？它是否具備獨(dú)立法人資格？這些問題，制約了基層教育管理成效，不利于全面推進(jìn)縣域教育事業(yè)的健康發(fā)展。

二、實(shí)踐做法

2017年3月，根據(jù)國(guó)家和省市關(guān)于深化教育綜合改革等文件精神，以及《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，壽縣出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化教育管理改革的若干意見（試行）》《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)教育管理改革工作意見》等文件，打出了一套深化教育管理改革、創(chuàng)新推進(jìn)教育發(fā)展的“組合拳”。

1.創(chuàng)新“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共管”機(jī)制，推進(jìn)教育發(fā)展

壽縣堅(jiān)持“以縣為主”，創(chuàng)新“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共管”（以下簡(jiǎn)稱“縣鄉(xiāng)共管”）機(jī)制，全面落實(shí)“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的權(quán)責(zé)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府、縣級(jí)政府相關(guān)部門的教育發(fā)展職責(zé)。《中共壽縣縣委 壽縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化教育管理改革的若干意見（試行）》（壽發(fā)〔2017〕8號(hào)）提出，要“完善‘以縣為主、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共管機(jī)制，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育服務(wù)管理權(quán)限”“將教育發(fā)展考核結(jié)果納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關(guān)單位目標(biāo)管理績(jī)效考核指標(biāo)體系”。

一是建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、合力推進(jìn)教育改革與發(fā)展的工作機(jī)制。壽縣成立了由縣長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的縣教育工作、深化教育改革、推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的3個(gè)領(lǐng)導(dǎo)組，加強(qiáng)教育改革發(fā)展的縣級(jí)統(tǒng)籌;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)共同擔(dān)任組長(zhǎng)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育改革發(fā)展的組織實(shí)施。同時(shí)，推行縣四個(gè)班子領(lǐng)導(dǎo)包保鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)、縣直單位包保學(xué)校以及縣教育局班子成員包片區(qū)、局機(jī)關(guān)股室包學(xué)區(qū)學(xué)校的“三級(jí)包?！惫ぷ髫?zé)任制。

二是建立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關(guān)部門教育發(fā)展目標(biāo)的管理考核機(jī)制。壽縣將教育改革成效與發(fā)展成果的考核納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門單位目標(biāo)管理的績(jī)效考核指標(biāo)之中，完善了教育考核評(píng)價(jià)新體系，制定了《壽縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣直部門教育履職工作考核辦法》及《考核評(píng)估細(xì)則》，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關(guān)部門的教育履職督導(dǎo)考核，每年進(jìn)行一次，由縣教育工作領(lǐng)導(dǎo)組負(fù)責(zé)實(shí)施?？h財(cái)政每年拿出15萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于“獎(jiǎng)優(yōu)”;考核結(jié)果“不合格”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)年度考核不得評(píng)為“優(yōu)秀”、不得推薦為“先進(jìn)個(gè)人”，原則上不予提拔或互派交流。

壽縣建立的“縣鄉(xiāng)共管”機(jī)制，旨在加強(qiáng)縣級(jí)統(tǒng)籌，壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在基本公共教育管理服務(wù)方面的權(quán)責(zé)。同時(shí)，建立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關(guān)部門教育發(fā)展目標(biāo)的管理考核長(zhǎng)效機(jī)制，完善教育發(fā)展督導(dǎo)考核評(píng)價(jià)新體系，構(gòu)建出深化教育改革與促進(jìn)教育發(fā)展的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府、縣直部門、學(xué)區(qū)學(xué)?！按蠛铣钡木置?。

《國(guó)家教育督導(dǎo)檢查組對(duì)安徽省義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)檢查反饋意見》給出了這樣的評(píng)價(jià)：“壽縣建立三級(jí)包保，將責(zé)任落實(shí)到縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，形成了全縣上下共促均衡發(fā)展的良好氛圍?！?/p>

2.深化學(xué)區(qū)改革，促進(jìn)基層教育管理“網(wǎng)格化”

壽縣的學(xué)區(qū)建設(shè)，是在不斷改革中形成職責(zé)明晰、體系完整的基層教育管理格局。2013年之前，壽縣與全國(guó)各地一樣，基層教育管理實(shí)行“中心校代管”模式;2013年7月，壽縣在全省率先推行學(xué)區(qū)建設(shè)改革，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，共成立了25個(gè)學(xué)區(qū)管理委員會(huì)，并開創(chuàng)性地設(shè)定了“學(xué)區(qū)管委會(huì)在縣教育局領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)和監(jiān)督”的管理權(quán)限。2017年3月，壽縣“兩辦”印發(fā)了《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)教育管理改革工作意見》，為進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)管理改革提供了保障。

壽縣構(gòu)建了縣教育局、學(xué)區(qū)管委會(huì)、學(xué)校三級(jí)管理體系（縱線管理），改進(jìn)并加強(qiáng)了學(xué)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，界定了學(xué)區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)隸屬、法人身份，明確了基層教育管理服務(wù)的主體責(zé)任。同時(shí)，建立了縣教育局和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)學(xué)區(qū)工作“條塊結(jié)合”的雙重管理考核制度（橫線管理），學(xué)區(qū)管委會(huì)在縣教育局領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，接受屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核和管理;印發(fā)了《壽縣學(xué)區(qū)及中小學(xué)目標(biāo)管理考核辦法》，明確了縣教育局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)學(xué)區(qū)、學(xué)校的考核分值占比（4：6）。

這些有效措施的實(shí)施，加快了學(xué)校的發(fā)展步伐。正如堰口學(xué)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人所說(shuō)：“通過(guò)深化學(xué)區(qū)建設(shè)改革，明確了學(xué)區(qū)管委會(huì)為縣級(jí)教育行政部門派出機(jī)構(gòu)，屬于股級(jí)管理單位。這使我們‘尷尬的身份地位這一問題得到了解決，我們有了管理的‘權(quán)，更有了干好工作的‘責(zé)?！眽劭h對(duì)學(xué)區(qū)、學(xué)?！皸l塊結(jié)合”的雙重管理考核分為半年初評(píng)和年終綜合考核兩個(gè)階段;對(duì)半年初評(píng)結(jié)果進(jìn)行預(yù)警，對(duì)年終綜合考核結(jié)果予以獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)?？h財(cái)政每年拿出50萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于“獎(jiǎng)優(yōu)”;同時(shí)，對(duì)考核結(jié)果為倒數(shù)第一名的學(xué)區(qū)、學(xué)校予以通報(bào)批評(píng)，其中對(duì)考核得分倒數(shù)第一且低于80分或連續(xù)兩年考核倒數(shù)第一的單位主要負(fù)責(zé)人予以問責(zé)免職。

三、改革成效

1.“縣鄉(xiāng)共管”大力推進(jìn)教育均衡發(fā)展

壽縣創(chuàng)新“縣鄉(xiāng)共管”機(jī)制，突出縣級(jí)政府統(tǒng)籌保障、管理權(quán)責(zé)下移鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行教育布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、控輟保學(xué)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生教育幫扶、鞏固提高義務(wù)教育質(zhì)量和水平、大力推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展等方面的權(quán)力與責(zé)任，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共教育管理服務(wù)功能和教育發(fā)展履職盡責(zé)的自覺性和創(chuàng)造性。

壽縣“縣鄉(xiāng)共管”機(jī)制的建立與實(shí)施，取得了顯著的成效：在創(chuàng)建“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”的工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾力推進(jìn)教育發(fā)展，全縣25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)投入教育發(fā)展資金2000余萬(wàn)元;而且壽春鎮(zhèn)、澗溝鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、保義鎮(zhèn)、隱賢鎮(zhèn)等10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還被淮南市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)授予促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展“先進(jìn)集體”榮譽(yù)稱號(hào)，安豐鎮(zhèn)、三覺鎮(zhèn)、堰口鎮(zhèn)等15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記（鎮(zhèn)長(zhǎng)）也被淮南市人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)授予促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展“先進(jìn)個(gè)人”榮譽(yù)稱號(hào)。全縣115家縣直部門單位切實(shí)擔(dān)負(fù)起教育發(fā)展包保、幫扶職責(zé)，為學(xué)校分憂解難，累計(jì)捐助教育發(fā)展資金300余萬(wàn)元。

壽縣舉全縣之力，發(fā)揮“縣鄉(xiāng)共管”的積極作用，攻堅(jiān)克難，高質(zhì)量通過(guò)了“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”的國(guó)家督導(dǎo)認(rèn)定，使整個(gè)淮南市實(shí)現(xiàn)了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的圓滿收官。

2.“網(wǎng)格管理”提升基層教育管理效益

壽縣學(xué)校較多，僅義務(wù)教育公辦中小學(xué)就有266所;而且學(xué)校布點(diǎn)也很廣，管理難度大，存在“（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）看得見管不著、（主管部門）管得著看不見”的弊端。

而“條塊結(jié)合”的網(wǎng)格化管理，正好增強(qiáng)了教育管理的深入性和精細(xì)化，有效扭轉(zhuǎn)了基層教育管理“松、散、弱、軟”的情況，破解了基層教育管理中“看得見管不著、管得著看不見”的難題，提升了基層教育的管理效益。同時(shí)，通過(guò)建立對(duì)學(xué)區(qū)管委會(huì)主任、學(xué)校校長(zhǎng)的考核激勵(lì)機(jī)制，采取半年預(yù)警、年終評(píng)價(jià)的模式，持續(xù)激發(fā)了學(xué)區(qū)主任、校長(zhǎng)教書育人的工作激情。

在2017年度全縣學(xué)區(qū)、學(xué)校教育改革發(fā)展目標(biāo)的管理考核中，有24個(gè)學(xué)區(qū)管委會(huì)和185所學(xué)校（含15所縣屬學(xué)校）均獲得了教育改革發(fā)展獎(jiǎng)，累計(jì)發(fā)放獎(jiǎng)金50.9萬(wàn)元。

3.完善考評(píng)機(jī)制，促進(jìn)教育改革發(fā)展

壽縣建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位教育改革發(fā)展目標(biāo)管理考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)了縣政府教育督導(dǎo)委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門單位教育履職情況的督導(dǎo)考核，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府抓轄區(qū)教育改革與發(fā)展的積極性，激發(fā)了縣直部門單位關(guān)注、支持教育發(fā)展的主動(dòng)性，構(gòu)建了以縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府為主導(dǎo)，教育部門為主體，縣直部門單位聯(lián)動(dòng)協(xié)作，推進(jìn)教育改革發(fā)展的工作格局。

壽縣建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門教育改革與發(fā)展履職督導(dǎo)考評(píng)機(jī)制，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關(guān)部門切實(shí)履行教育發(fā)展職責(zé)，是對(duì)國(guó)家、省、市、縣逐級(jí)建立的教育履職督導(dǎo)考核體系的補(bǔ)充與貫通，具有創(chuàng)新價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

壽縣在“義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”的創(chuàng)建工作中，得到了全縣25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和115個(gè)縣直部門單位的大力支持，并獲得了2300余萬(wàn)元的幫扶資金。以2017年為例 ，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門單位支持或幫扶教育發(fā)展資金投入清單顯示：每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入的教育發(fā)展資金均在75萬(wàn)元以上，其中投入超百萬(wàn)元的有壽春鎮(zhèn)、安豐鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、保義鎮(zhèn)、隱賢鎮(zhèn);每個(gè)縣直部門單位幫扶學(xué)校的發(fā)展資金均在2萬(wàn)元以上，其中幫扶資金超10萬(wàn)元的單位有壽縣財(cái)政局、壽縣第二中學(xué)、壽縣經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)等。

四、改革啟示

壽縣是首批國(guó)家級(jí)貧困縣、大別山片區(qū)縣、淮河行蓄洪區(qū)核心縣，也是人口大縣、農(nóng)業(yè)大縣。2017年以來(lái)，壽縣就開始實(shí)施“堅(jiān)持以縣為主、推進(jìn)縣鄉(xiāng)共管”的教育綜合改革，探索出了一條貧困縣促進(jìn)教育均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興的新路徑。

一是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)制管理改革。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，設(shè)置具有獨(dú)立法人資格的縣級(jí)教育行政部門派出機(jī)構(gòu)——學(xué)區(qū)管理委員會(huì)，履行教育管理職責(zé)。同時(shí)，接受屬地黨委、政府的管理，實(shí)現(xiàn)管辦分離，進(jìn)一步理順了教育管理體制。

二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)教育的權(quán)責(zé)。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)學(xué)區(qū)管委會(huì)、屬地中小學(xué)負(fù)責(zé)人的任免提名權(quán)、日常管理權(quán)、考核權(quán)以及教師聘任、學(xué)校規(guī)劃布局的參與權(quán)。這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在管理服務(wù)教育時(shí)，有了明確的職責(zé)和抓手。

三是有序推行教師的“無(wú)校籍管理”。以學(xué)區(qū)為單位，開展學(xué)區(qū)內(nèi)中小學(xué)教師“無(wú)校籍管理”競(jìng)聘上崗活動(dòng)，讓初中富余的教師分流到缺少教師的偏遠(yuǎn)學(xué)校，極大地緩解了初中教師富余、小學(xué)教師短缺和語(yǔ)數(shù)等基礎(chǔ)學(xué)科教師富余、藝體等小學(xué)科教師短缺的矛盾，建立起了校長(zhǎng)、教師交流輪崗和鄉(xiāng)村師資均衡配置的長(zhǎng)效機(jī)制。

四是建立分級(jí)分類督導(dǎo)考核機(jī)制。完善縣級(jí)政府對(duì)縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，以及縣教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)學(xué)區(qū)、學(xué)校、教師的督導(dǎo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，解決了部門職責(zé)不到位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理軟化弱化的問題，形成了推進(jìn)鄉(xiāng)村教育振興的合力。

壽縣建立的“以縣為主、縣鄉(xiāng)共管”的教育改革發(fā)展機(jī)制，是對(duì)黨和國(guó)家深化教育綜合改革、推進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展政策要求的深入貫徹，特別是對(duì)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》的積極實(shí)踐。這種因地制宜抓落實(shí)、創(chuàng)新思路“接地氣”的教育改革發(fā)展，是可復(fù)制的具有推廣價(jià)值的教育改革創(chuàng)新案例。改革促進(jìn)發(fā)展，創(chuàng)新激發(fā)活力。深化教育綜合改革需要匯聚改革合力，自上而下、一以貫之，馳而不息、久久為功。

當(dāng)前，壽縣正在全面貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，深入實(shí)施“縣管校聘”制度改革，全面推行中小學(xué)教師“無(wú)校籍管理”競(jìng)聘上崗措施，盤活師資存量，優(yōu)化師資配置，提振新時(shí)代教師隊(duì)伍立德樹人、愛崗敬業(yè)的責(zé)任意識(shí)和使命擔(dān)當(dāng)。這項(xiàng)改革的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響，值得期待。