解佳龍，李 雯，雷 殷

(1.中南民族大學 管理學院，湖北 武漢 430074；2.中共湖北省委機構(gòu)編制委員會辦公室，湖北 武漢 430071)

國家“火炬計劃”的深入推進加速了高新區(qū)的隊伍建設，形成了“168+1”的國家高新區(qū)空間布局，但隨著改革全面進入“深水區(qū)”，國家為強化高新區(qū)在復雜試水環(huán)境中的創(chuàng)新驅(qū)動和內(nèi)生增長作用，2009年以來國務院相繼批復建設了19個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)(簡稱“自創(chuàng)區(qū)”)，以期在區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變中先行示范。2018年3月，習近平總書記在“兩會”上強調(diào)，“人才是第一資源”、“強起來要靠創(chuàng)新，創(chuàng)新要靠人才”，可見人才是自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，自創(chuàng)區(qū)建設必須優(yōu)先實施人才戰(zhàn)略。目前所有自創(chuàng)區(qū)都在探索“人才特區(qū)”建設，其中北京中關(guān)村、武漢光谷和上海張江利用“特殊政策、特殊機制、特事特辦”方式形成了極具特色的人才政策體系，是我國獲批最早、政策最活的典型區(qū)域。通過對京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策演進脈絡與特征的梳理，總結(jié)科技人才政策制定的成功經(jīng)驗并提出若干建議，對于自創(chuàng)區(qū)人才流動機制建立以及先行示范作用發(fā)揮意義重大。

一、研究綜述

自創(chuàng)區(qū)是與我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)狀相吻合的中國特色概念[1]，國外學者針對自創(chuàng)區(qū)的研究幾近空白，僅有少數(shù)學者以中關(guān)村(Filatotchev等, 2011[2])、新竹(Sun等, 2009[3]; Chen等, 2013[4])等園區(qū)為例，探討集群政策實施效果和人才流動的知識溢出效應。根據(jù)CNKI學術(shù)趨勢顯示國內(nèi)針對自創(chuàng)區(qū)的學術(shù)關(guān)注始于2009年并持續(xù)升溫，截至2018年6月數(shù)據(jù)庫題名搜索文獻496篇，主要集中在功能定位、效能測度和建設路徑等領(lǐng)域，針對自創(chuàng)區(qū)人才政策的成果僅12篇，其中政策內(nèi)容分析和實施成效評價是討論的焦點。代表成果：孫智慧等(2013)和張波(2017)均以京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)為例，前者通過案例分析對自創(chuàng)區(qū)高端人才策略進行歸類比較[5]，后者在生態(tài)學理論范疇下對自創(chuàng)區(qū)人才政策環(huán)境展開系統(tǒng)評估與類型判定[6]；王磊等 (2010)[7]和李燕萍等2016)[8](分別采用模糊聚類法、內(nèi)容分析法，對環(huán)渤海高新區(qū)和京漢自創(chuàng)區(qū)的人才政策體系進行量化評價；李錫元等(2014)[9]利用面板數(shù)據(jù)評估了自創(chuàng)區(qū)人才政策效能的投入產(chǎn)出表現(xiàn)與效果持久度，張俊芳等(2017)[10]和成群鵬 (2017)[11]則重點分析了中關(guān)村已推廣政策的實施成效及政策落地中的主要障礙。此外，還有部分學者探討了自創(chuàng)區(qū)人才政策的創(chuàng)業(yè)激勵(肖瀟等, 2015[12]; 董石桃等, 2017[13])、試驗觸發(fā)(白新杰等, 2017[14])與政策轉(zhuǎn)移(程瑨等, 2017[15])等問題，拓展了自創(chuàng)區(qū)人才政策的研究視野。

已有研究在自創(chuàng)區(qū)人才政策分析框架與比較方法上做出了積極嘗試，但政策理論探究明顯滯后于自創(chuàng)區(qū)緊迫的人才現(xiàn)實需求，特別在日趨激烈的人才爭奪下現(xiàn)有成果難以支撐自創(chuàng)區(qū)集聚人才和創(chuàng)新驅(qū)動的戰(zhàn)略目標。一方面多數(shù)研究選取的人才政策頒布時間停留在四年前甚至更早，面對快速更迭的科技市場缺少對人才政策走勢的研判；另一方面部分研究雖以多個自創(chuàng)區(qū)為例，但仍是在單案例分析基礎(chǔ)上的歸類總結(jié)，缺少橫向多維度的特征比較，自創(chuàng)區(qū)間的人才政策差異無法完全反映。本文擬從文本計量分析多重視角比較京漢滬建設自創(chuàng)區(qū)以來科技人才政策的發(fā)展歷程和主要特征，通過關(guān)鍵指標揭示的實施效果以探尋不同自創(chuàng)區(qū)科技人才政策體系的優(yōu)勢與不足，并基于此提出自創(chuàng)區(qū)科技人才政策創(chuàng)新建議，以期為提升政策試驗質(zhì)量提供信息參考。

二、分析框架與研究樣本

(一)分析維度及方法

科技人才政策屬于公共政策的重要內(nèi)容，是政府和園區(qū)管委會調(diào)控和管理人才資源的規(guī)范與行動準則，而政策文本計量分析法是一種從公開資料中萃取秘密信息的方法，通過對政策文本內(nèi)容的定量化語言分析來判斷政策的內(nèi)在事實及關(guān)聯(lián)趨勢[8]。本文借鑒已有學者在稅收政策(黃萃等, 2011[16])、國際化政策(劉云等, 2014[17])和企業(yè)政策(趙筱媛等, 2017[18])等領(lǐng)域的文本計量框架，將頒布年度、適用范疇、政策工具與執(zhí)行效力確定為政策文本計量分析的關(guān)鍵維度，各項分析重點及目的如表1。

(1)“頒布年度”維。自2009年3月國務院批準中關(guān)村建設自創(chuàng)區(qū)以來，我國自創(chuàng)區(qū)開展人才管理改革試驗已近十年，歷年都有與園區(qū)科技人才相關(guān)政策頒布實施。為保證科技人才政策適用的時間效力，考慮光谷和張江的發(fā)展歷程與中關(guān)村不同，故選取各自獲批時間和當前作為政策頒布年度分析的始點和截點，即三大自創(chuàng)區(qū)政策頒布時間跨度分別為中關(guān)村(2009年3月～2018年6月)、光谷(2009年12月～2018年6月)、張江(2011年1月～2018年6月)。

(2)“適用范疇”維。根據(jù)科技人才政策適用對象的群體規(guī)模與特征，其適用范疇包括“綜合型”和“專用型”兩種[8,19]。其中，將針對自創(chuàng)區(qū)各類科技人才出臺的宏觀層面政策界定為“綜合型”政策，如分紅激勵、人才服務和資金管理等政策；將只針對某一特定人群出臺的專屬性政策界定為“專用型”政策，如留學人員、外籍人才和領(lǐng)軍人才等。

(3)“政策工具”維。政策制定與實施具有明顯的功能指向性，依據(jù)《中國科技人才發(fā)展報告》[20]和《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》的分類標準，結(jié)合自創(chuàng)區(qū)科技人才政策內(nèi)容，將政策歸納為六類：人才流動與吸引(出入境管理、人才引進)、人才選拔與使用(認定措施、分配管理)、人才激勵(物質(zhì)獎勵、鼓勵服務)、人才培養(yǎng)(培養(yǎng)意見、繼續(xù)教育)、人才評價(業(yè)績考核、職稱評定)和人才保障(住房、醫(yī)療、教育等保障)，但某項科技人才政策或許是若干政策工具的組合。

(4)“執(zhí)行效力”維。文種類型說明某項政策的管轄力度，發(fā)文機構(gòu)級別反映各級各類管理機構(gòu)對該工作的重視程度。考慮并非所有自創(chuàng)區(qū)管委會都為黨政機關(guān)，其制定的科技人才政策應屬于廣義公文范疇，通過對研究樣本整理可知，政策

表1 自創(chuàng)區(qū)科技人才政策分析框架及分析重點、目的

文種類型涵蓋規(guī)章類、執(zhí)行類和計劃類三種注公文文種以夏海波編著的《公文寫作與處理(全新修訂版)》(2013)為依據(jù)，其大類劃分具體參照《公文文種類型、特點及適用范圍歸納》，包括貫徹執(zhí)行、表彰批評、請示事項、報告記錄、規(guī)章、計劃、簡報和建議等若干大類。，具體細分為辦法、意見、通知、細則、規(guī)劃、綱要、方案、措施和政策等；發(fā)文機構(gòu)級別區(qū)分為“國家級”、“省市級”和“區(qū)級”三層。

(二)研究樣本

京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)是我國最早獲批的建設單位，多年積累的科技人才政策經(jīng)驗對全體高新區(qū)乃至區(qū)域的人才政策體系完善極具參考價值。為保證獲取的政策文件真實有效，政策樣本均來源于正規(guī)媒體披露的公開信息，政策文本獲取主要通過三種渠道，如表2。

表2 自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文本獲取渠道

考慮三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策零散冗雜且來源廣泛，首先通過上述三種渠道初步收集了自創(chuàng)區(qū)建設以來與科技人才有一定關(guān)聯(lián)的政策文本216份，并對這些政策文本進行初步梳理分類，隨后邀請來自政府(湖北省科技廳政策法規(guī)處、上海市科學技術(shù)委員會人事教育處)、管委會(中關(guān)村科技園區(qū)朝陽園管理委員會組織人事處、東湖高新區(qū)管委會組織部)、高校(武漢大學、武漢理工大學)與企業(yè)(北京漢銘信通科技有限公司、華為技術(shù)有限公司武漢研究所)的8位專家組成訪談小組，這些專家均長期從事科技人才發(fā)展規(guī)劃與資源配置的研究或管理工作。通過德爾菲法和隸屬度分析對初步收集的政策文本進行逐條遴選，剔除部分相關(guān)度不高、針對性不強和僅體現(xiàn)政策態(tài)度的文本，最終得到有效政策文本102份，京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)文本數(shù)量之比為41:30:31，發(fā)布機構(gòu)均涉及國家、省市和自創(chuàng)區(qū)等多級主體，如表3。其中，《上海中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》雖在張江自創(chuàng)區(qū)獲批前出臺，但專家組一致認為該政策對自創(chuàng)區(qū)科技人才影響深遠，應納入有效政策文本范疇。

三、政策文本計量分析

(一)政策出臺頻率呈階段性波動

京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)獲批以來都極其重視人才特區(qū)建設，目前分別累計出臺了41項、30項和31項科技人才政策，成為全國高新區(qū)強化科技人才隊伍質(zhì)量的標桿，但三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策階段性波動顯著，某些年份政策密集出臺，如中關(guān)村最多一年出臺7項有關(guān)政策，而某些年份幾近產(chǎn)生了政策“空白”。根據(jù)圖1可知，三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策歷年出臺數(shù)量在2012年和2017年出現(xiàn)兩次同步波峰，前者是在人才特區(qū)若干意見發(fā)布與張江自創(chuàng)區(qū)建設啟動的共同作用下猛然激增，奠定了三足鼎立的基本格局；后者與2015年國家加快自創(chuàng)區(qū)擴建步伐緊密相關(guān)，兩年新晉的11家自創(chuàng)區(qū)致使人才爭奪日趨白熱化，帶動原有自創(chuàng)區(qū)科技人才政策先行試水的示范頻率。此外，盡管張江獲批自創(chuàng)區(qū)晚于光谷，但持續(xù)較高的政策出臺頻率使其后來居上，相比之下中關(guān)村對科技人才政策工具的利用速度更為突出。

(二)政策適用范疇以綜合型為主

通過對三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策適用對象的結(jié)構(gòu)分析(見表4)可知，目前綜合型政策仍占據(jù)主體地位(74項，72.55%)，張江的綜合型政策比重相比中關(guān)村(68.29%)和光谷(63.33%)更高達87.10%，說明現(xiàn)階段自創(chuàng)區(qū)的科技人才政策體系以綜合性為導向，適用于園區(qū)內(nèi)所有科技人才。在專用型政策中，中關(guān)村和光谷分別圍繞“高聚工程”和“3551人才計劃”連續(xù)穩(wěn)定地出臺了一系列

表3 京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文本基本信息(部分)

圖1 三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文本歷年出臺與累計數(shù)量

項目年份 北京中關(guān)村綜合型(項)專用型數(shù)量(項)適用群體武漢光谷綜合型(項)專用型數(shù)量(項)適用群體上海張江綜合型(項)專用型數(shù)量(項)適用群體200922海外高層次人才;留學人員23行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才;海外高層次人才---201052高端領(lǐng)軍人才(認定&實施)30-10-201140-11高級人才(個人所得稅)11高層次人才(評選)201231高端人才(創(chuàng)業(yè))41行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才60-201301高端領(lǐng)軍人才(專業(yè)技術(shù)資格評價)20-30-201431高校科技人員&學生(科技創(chuàng)業(yè))01行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才32優(yōu)秀人才(資助);重點領(lǐng)域人才201541高端領(lǐng)軍人才(修訂)22行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才40-201622優(yōu)秀人才;科技特派員20-60-201743科技新星;科技領(lǐng)軍人才;種業(yè)人才23大學生(戶籍&留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè))21外籍高層次人才(在華永久居留)201810-10-10-合計28139類人群19115類人群2744類人群

政策文件，尤其中關(guān)村已擁有13項專用型政策，覆蓋了9類人群，這表明其科技人才政策正逐步由大水漫灌向精準滴灌的特定群體轉(zhuǎn)變，而專用型政策適用群體的歷年分布顯示其政策條文“碎片化”嚴重，體系性缺乏，很少能基于人才需求特征在認定、培養(yǎng)和評價等方面做出系統(tǒng)性安排。同時，專用型政策適用對象層級呈高端化傾向，選聘人才標準從中端躍升至高端，海外高層次人才、行業(yè)領(lǐng)軍人才成為各類政策關(guān)注的焦點。

(三)政策工具的應用領(lǐng)域不均衡

基于對三大自創(chuàng)區(qū)102項科技人才政策工具的分布梳理可見(如圖2，圓點面積表示政策數(shù)量多少)，政策工具布局與三大自創(chuàng)區(qū)當時科技人才水平和需求狀況基本吻合。其中，針對人才激勵(81項，35.37%)和人才流動與吸引(45項，19.65%)的政策數(shù)量占比超過總量的1/2，主要借助資金扶持、稅費減免和股權(quán)分紅等方式實現(xiàn)，而人才評價、選拔與使用等政策工具明顯不足，這種“重引不重用”政策分布特征從初創(chuàng)延續(xù)至今，反映自創(chuàng)區(qū)科技人才政策體系一直極為重視人才激勵、流動與吸引，卻忽視了科技人才價值的培養(yǎng)與開發(fā)。從圖2(b)、(c)和(d)橫向比較來看，光谷和張江科技人才政策工具強調(diào)人才流動與吸引、人才激勵的應用，說明兩大自創(chuàng)區(qū)人才引進政策力度之大；而中關(guān)村近年來在人才激勵、人才培養(yǎng)、人才選拔與使用等多領(lǐng)域同時發(fā)力，政策工具年度分布漸趨平衡，說明營造公平優(yōu)越的科技人才發(fā)展環(huán)境是“引用并舉”政策體系建設的重要價值取向。

(四)多主體發(fā)文且應對型政策居多

京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策的發(fā)文機構(gòu)均以園區(qū)管委會為主，文本數(shù)量分別占總體的43.9%、46.7%和64.5%，足見國家給予自創(chuàng)區(qū)較大的自主探索空間，可結(jié)合園區(qū)定位與特征在科技人才領(lǐng)域先行先試，表現(xiàn)出較強的政策規(guī)范性與約束力。國家、省市及部委也出臺了一定比例的人才政策，其中與政策屬性緊密相關(guān)的部委集中在財政部、科技部和國家稅務總局三個機構(gòu)，而中關(guān)村憑借首都地域優(yōu)勢得到了部委政策的更多傾斜(9項)，也是部委與園區(qū)跨級聯(lián)合制定政策的唯一園區(qū)。文種類型可反映科技人才政策的管轄力度，其特征表現(xiàn)在政策的規(guī)范性/約束性和指導性/可操作性兩方面。通過對三大自創(chuàng)區(qū)政策文種統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)(見表5)，盡管彼此各類文種數(shù)量存在差異，但分布趨勢較一致，規(guī)章類和執(zhí)行類科技人才政策相對集中，這兩類政策的文種特征恰能雙

圖2 三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策工具年度分布

向互補，兼顧了政策的規(guī)范性/約束性與指導性/可操作性。然而，戰(zhàn)略指向性的計劃類政策文種短板突出，僅有中關(guān)村覆蓋了規(guī)劃(1項)、綱要(1項)和方案(2項)等不同領(lǐng)域，長期的“重應對，輕謀篇”容易導致科技人才政策的框架散亂甚至盲動，不利于政策目標的實現(xiàn)與執(zhí)行效力的提升。

表5 三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文種類型構(gòu)成與特征

四、實施效果與政策啟示

(一)實施效果比較

政策實施效果是判斷政策質(zhì)量的關(guān)鍵標準，為更好地揭示科技人才政策的優(yōu)劣和明確政策體系的優(yōu)化重點，本文選取了六項關(guān)鍵指標(見表6)用以反映政策的實施效果。其中，科技活動人員規(guī)模和留學歸國與外籍常駐體現(xiàn)政策對群體總量(內(nèi)部與外部)的影響；大專以上員工比重和中高級職稱人員比重反映政策對人員結(jié)構(gòu)(人力資本與熟練程度)的影響；人均企業(yè)科技活動經(jīng)費內(nèi)部支出和人均創(chuàng)造技術(shù)性收入說明政策對個體創(chuàng)新投入與產(chǎn)出的影響。

(1)三大自創(chuàng)區(qū)科技人才集聚規(guī)模穩(wěn)步上升。科技活動人員規(guī)模是反映園區(qū)科技人才體量的重要指標，京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)年均增速分別達10.83%、10.32%和16.78%(根據(jù)水平法求得，下文平均增速計算同理)，尤其張江在獲批自創(chuàng)區(qū)實施科技人才政策后，科技人員規(guī)模極速上升，短短五年人才規(guī)模就翻數(shù)倍，這與其密集出臺的科技人才政策息息相關(guān)。留學歸國與外籍常駐是滿足園區(qū)高層次人才和急需緊缺人才的重要外部渠道，近年來自創(chuàng)區(qū)在人才流動與吸引方面的政策傾斜力度逐漸加強，兼顧自培與外引同步推進，三大自創(chuàng)區(qū)留學歸國與外籍常駐人員規(guī)模的年均增速基本維持在5%以上，特別是中關(guān)村依托北京首都區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢與人文優(yōu)勢，率先出臺針對海外高層次人才和留學人員的專用型政策，近五年留學歸國與外籍常駐人員規(guī)模年均增速達11.96%。然而，三大自創(chuàng)區(qū)的國際人才總量缺口仍然很大，國際人才密度(中關(guān)村1.50%、光谷1.05%、張江1.94%)相比硅谷(38%)差距甚遠[注]自創(chuàng)區(qū)國際人才密度=留學歸國與外籍常駐人員數(shù)÷年末從業(yè)人員數(shù)×100%，硅谷的國際人才密度來源于《國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價報告2017》，數(shù)據(jù)時間點均為2016年末。。

(2)人力資本加速積累但人員結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化。人力資本積累是園區(qū)增長動力轉(zhuǎn)型的重要抓手，三大自創(chuàng)區(qū)大專以上員工占比均達70%左右，這一方面歸因于我國高等教育大眾化趨勢和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)屬性需求等客觀條件，另一方面在于科技人才政策在諸多政策工具層面的效果日益顯現(xiàn)，集聚了越來越多的高學歷人才，自創(chuàng)區(qū)的集群人力資本高地優(yōu)勢愈發(fā)顯著。特別是光谷由2009年的54.16%上升至2016年的71.66%，其中很重要的部分原因就是科技人才政策加速了科教大省優(yōu)勢的落地生根。然而，人力資本的快速積累并未完全促成人員結(jié)構(gòu)的改善，如三大自創(chuàng)區(qū)中高級職稱人員比重長期徘徊在1/4以下，這一方面是由于大量新進年輕人才對職稱結(jié)構(gòu)的稀釋，另一方面也映射出人才政策評價與培養(yǎng)機制不夠合理，自創(chuàng)區(qū)科技人才“量”的競爭優(yōu)勢仍未徹底內(nèi)化為“質(zhì)”的核心能力，但這不能完全歸于科技人才政策體系的不完善，因為政策的消化與吸收具有一定時滯性和累積性[21]，要持續(xù)長期的穩(wěn)步推進才能逐見成效。

(3)科技人員個體創(chuàng)新投入-產(chǎn)出效率提高。投入-產(chǎn)出效率是衡量員工價值的重要標準，三大自創(chuàng)區(qū)人均投入年均增速低于人均產(chǎn)出年均增速，說明個體創(chuàng)新投入-產(chǎn)出轉(zhuǎn)化能力增強，這與科技人才政策對創(chuàng)新活動的支持力度和政策適用特征密不可分。尤其光谷在2009年自創(chuàng)區(qū)建設之初，其人均企業(yè)科技活動經(jīng)費內(nèi)部支出(13.38萬元/人)較比中關(guān)村(17.72萬元/人)和張江(25.42萬元/人)存在規(guī)模劣勢情況下，仍保持年均9.01%的領(lǐng)先增長態(tài)勢逐步縮小個體投入差距，而光谷的人均創(chuàng)造技術(shù)性收入(188.82萬元/人)更是遠高于中關(guān)村(114.73萬元/人)和張江(68.27萬元/人)，年均增速達31.36%，足見光谷科技人才的創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力極強，專用型人才政策實施效果顯著。

表6 科技人才政策影響下三大自創(chuàng)區(qū)人員規(guī)模與結(jié)構(gòu)演變

資料來源：根據(jù)《中國火炬統(tǒng)計年鑒》(2010～2017)和《國家高新區(qū)創(chuàng)新能力評價報告》(2014～2017)整理得到相關(guān)原始數(shù)據(jù)，缺失數(shù)據(jù)主要由于三大自創(chuàng)區(qū)統(tǒng)計口徑調(diào)整所致；留學歸國與外籍常駐=留學歸國人員數(shù)+外籍常駐人員數(shù)；大專以上員工比重=大專以上人員數(shù)÷年末從業(yè)人員數(shù)×100%；中高級職稱人員比重=中高級職稱人員數(shù)÷年末從業(yè)人員數(shù)×100%；人均企業(yè)科技活動經(jīng)費內(nèi)部支出=企業(yè)科技活動經(jīng)費內(nèi)部支出÷科技活動人員數(shù)；人均創(chuàng)造技術(shù)性收入=技術(shù)性收入÷科技活動人員數(shù)。

(二)政策啟示

通過實施效果比較可見三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策已初見成效，為自創(chuàng)區(qū)乃至全國高新區(qū)的科技人才政策體系優(yōu)化和政策紅利切實落地生效提供些許參考，但政策體系完善是一項長期艱巨的探索性工程。結(jié)合京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)現(xiàn)有政策文本的多維結(jié)構(gòu)特征，本文認為可從政策框架、群體指向、工具體系與反饋機制等方面進行政策創(chuàng)新與優(yōu)化。

首先，建立統(tǒng)一的政策框架是保證自創(chuàng)區(qū)科技人才政策質(zhì)量的必要前提。合理選擇聯(lián)合制定部門并控制其數(shù)量，明確科技人才政策發(fā)布的核心部門，同時盡量協(xié)調(diào)不同政策文種類型的數(shù)量，兼顧政策的戰(zhàn)略指向性與實踐操作性，適當把握政策出臺頻率，確保政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。其次，增強政策群體指向性是補足自創(chuàng)區(qū)急缺科技人才短板的有效途徑。除了制定綜合型科技人才政策外，應基于區(qū)域的稟賦特色開展專用型政策創(chuàng)新與實驗，特別是加強針對自創(chuàng)區(qū)短期急缺科技人才和產(chǎn)業(yè)內(nèi)領(lǐng)軍級專家學者或團隊方面的引進、激勵與保障政策制定。再次，強化人才評價與激勵是健全自創(chuàng)區(qū)科技人才政策工具體系的關(guān)鍵。建立基于目的與用途的科技人才評價體系，以識別人才為起點展開科技人才的“選育用”，對引進的科技人才進行實時評估和階段性評估，并進一步強化激勵機制和豐富激勵方式，通過更新和推出激勵政策以推動人才開發(fā)建設[22]。最后，實行持續(xù)的追蹤評估是檢驗自創(chuàng)區(qū)科技人才政策成效的重要抓手。政府或管委會應建立動態(tài)的政策成效量化評估反饋機制，通過不斷修正與調(diào)整形成政策更新的良性循環(huán)，并積極引入第三方評估機構(gòu)，有效監(jiān)督科技人才政策的貫徹執(zhí)行情況。

五、研究結(jié)論

自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)建的十年為我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗，尤其最早獲批的京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)在推動人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策探索上更是先行示范，極大豐富了我國人才政策設計內(nèi)容。本文基于頒布年度、適用范疇、政策工具和執(zhí)行效力四個維度，對京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)立至今的科技人才政策進行了文本計量分析，總體呈現(xiàn)政策出臺階段性波動，綜合型政策占主體，政策工具應用領(lǐng)域分布不均，多主體發(fā)文且應對型政策居多等文本特征。為更好地揭示科技人才政策優(yōu)劣和明確政策體系優(yōu)化重點，選取六項關(guān)鍵指標分析了科技人才政策對群體總量、人員結(jié)構(gòu)及個體創(chuàng)新效率的實施效果，結(jié)果顯示科技人才集聚規(guī)模穩(wěn)步上升，人力資本加速積累且個體創(chuàng)新效率提高，但人員結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化。最后，結(jié)合政策文本的多維結(jié)構(gòu)特征和實施效果，從政策框架、群體指向、工具體系和反饋機制等方面提出了相關(guān)政策啟示。

當然，其他園區(qū)在借鑒京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策示范經(jīng)驗基礎(chǔ)上，還需綜合考慮自身戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與人才結(jié)構(gòu)等實情，因地制宜地構(gòu)建符合區(qū)域特征的科技人才政策體系，營造更加優(yōu)越的科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境。在接下來的研究工作中，待近年新批復的16個自創(chuàng)區(qū)形成一定的科技人才政策體系之后，將對全體自創(chuàng)區(qū)實施政策文本的動態(tài)跟蹤以及指標更全面的政策效果評價；同時，高端人才(團隊)通常代表區(qū)域的最高科技水準，是自創(chuàng)區(qū)科技人才政策傾斜與關(guān)注的焦點，后續(xù)研究將結(jié)合國際知名園區(qū)在引育用高端人才(團隊)上的成功經(jīng)驗，系統(tǒng)分析我國自創(chuàng)區(qū)高端人才政策的演變邏輯與未來走向。