高 靜，王志章

(西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,重慶 400715)

一、問(wèn)題提出

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點(diǎn)[1]，土地流轉(zhuǎn)則是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代性規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要前提[2]。政府政策多次強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要保護(hù)農(nóng)戶利益，激發(fā)活力提升農(nóng)民福祉，這不僅是民生建設(shè)的重要內(nèi)容，更是公共治理的重要范疇。數(shù)據(jù)顯示：2005-2016年，耕地流轉(zhuǎn)率年均增加20.53%[注]根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司編制的《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理情況統(tǒng)計(jì)資料》(2005-2016)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得到。；2016年土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格為920元/年·畝(S.D=772元/年·畝)[注]數(shù)據(jù)來(lái)自“土流網(wǎng)”。，轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入占農(nóng)戶可支配收入比例達(dá)到21.03%，農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收益顯著增加；與此同時(shí)，土地棄耕、業(yè)主跑路、租金拖欠，生態(tài)破壞等嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶權(quán)益，土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的滿意度并不高[3-5]，農(nóng)戶的自由選擇權(quán)、收益權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)等多種權(quán)益受到損失[6]，那么如何保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益、提升土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的滿意度具有緊迫的政策指向和現(xiàn)實(shí)意義。

已有研究中，一是采用農(nóng)業(yè)政策的研究范式，從國(guó)家政策宗旨出發(fā)，界定土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益，如經(jīng)濟(jì)性權(quán)益，或者廣義的社會(huì)保障權(quán)益，甚至政治性權(quán)益[7-8]，采用Likert量表測(cè)量并作為被解釋變量，將農(nóng)戶特征、家庭特征、農(nóng)戶能力稟賦以及外界政策性性感知或政府功能等作為解釋變量，采用實(shí)證研究，探索影響因素及邊際效應(yīng)[5，9-10]；二是采用法學(xué)研究視角，通過(guò)事實(shí)歸納和法理?xiàng)l文比對(duì)，采用規(guī)范研究范式提出土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶權(quán)益保障措施[11-12]。

已有文獻(xiàn)細(xì)分了農(nóng)戶的土地權(quán)益、流轉(zhuǎn)的滿意度、影響因素，并提出相應(yīng)政策建議，這為本研究奠定了良好的研究基礎(chǔ)。但依然有較多改進(jìn)空間：一是，農(nóng)業(yè)政策學(xué)的研究范式中，缺乏法理基礎(chǔ)，會(huì)造成農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)指向泛化，而法學(xué)界的研究缺乏數(shù)據(jù)支持，相應(yīng)的政策建議操作性較低；二是，權(quán)益保護(hù)的測(cè)量主要采用單維Likert量表的事后評(píng)價(jià)，未能進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)前后的期望對(duì)比，會(huì)造成滿意度虛高假象；三是，對(duì)權(quán)益的保護(hù)并沒(méi)有區(qū)分重點(diǎn)，缺乏保護(hù)策略的探討。中共十八屆四中全會(huì)已明確指出，“重大改革必須于法有據(jù)”，那么農(nóng)戶的土地權(quán)益保護(hù)必然要有法理法律支持?；诖?，本文的研究問(wèn)題有三，一是土地流轉(zhuǎn)行為中，如何從法學(xué)和農(nóng)業(yè)政策結(jié)合，界定農(nóng)戶土地權(quán)益訴求邊界？農(nóng)戶的權(quán)益是否受損，程度如何？如何做出科學(xué)而可行的權(quán)益保護(hù)應(yīng)對(duì)策略？因此，本文沿著“土地流轉(zhuǎn)—農(nóng)戶土地權(quán)益—權(quán)益受損測(cè)度—保護(hù)策略”的依存鏈，聚焦農(nóng)戶土地權(quán)益保護(hù)研究，利用調(diào)研數(shù)據(jù)，采用IPA分析將質(zhì)性和量化研究相結(jié)合，準(zhǔn)確揭示土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益受損事實(shí)，并提出應(yīng)對(duì)策略，以期通過(guò)保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益，提升土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的滿意度，提升國(guó)家土地“三權(quán)分置”的政策績(jī)效。

二、保護(hù)土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶權(quán)益的理論分析框架

保護(hù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶權(quán)益是本研究的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，但要準(zhǔn)確把握保護(hù)農(nóng)戶的何種土地權(quán)益？土地本身的經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性、生態(tài)屬性甚至文化屬性決定了土地權(quán)益主體和權(quán)益內(nèi)容的錯(cuò)配，容易帶來(lái)農(nóng)戶土地權(quán)益過(guò)載。因此，有必要再辨析這一概念的內(nèi)涵與外延。

從法律來(lái)看，主要法律法規(guī)都對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“土地流轉(zhuǎn)”做了詳細(xì)規(guī)定，但就“農(nóng)戶土地權(quán)益”而言，尚未形成一個(gè)法律概念。從學(xué)界研究看，部分文獻(xiàn)中將其當(dāng)作一個(gè)不言自明的概念[12-13]。部分文獻(xiàn)根據(jù)研究問(wèn)題，進(jìn)行了細(xì)分(見表1)。概括來(lái)看，一是部分學(xué)者將其從物權(quán)體系內(nèi)出發(fā)，將土地視為農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)，農(nóng)戶的土地權(quán)益包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等，每種權(quán)能實(shí)現(xiàn)都與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，均以土地為載體，而與身份沒(méi)有關(guān)聯(lián)，屬于典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)[14]，所以土地之于農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益明顯，這一點(diǎn)也得到農(nóng)經(jīng)研究學(xué)者的大力支持[15-16]；二是從全域視角就中國(guó)制度情景考慮土地之于農(nóng)民的功能，如經(jīng)濟(jì)功能、生存功能和發(fā)展功能[12]，特別強(qiáng)調(diào)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的條件下，土地之于農(nóng)戶的就業(yè)和社會(huì)保障功能[17]；從更廣泛的意義上，將農(nóng)戶的土地權(quán)益劃分為財(cái)產(chǎn)性權(quán)益、政治權(quán)益、社會(huì)權(quán)益等，是一組有機(jī)組合的權(quán)益束[18]。

造成農(nóng)戶土地權(quán)益類型差異的主要根源在于農(nóng)戶成員權(quán)的權(quán)益邊界彈性較大，由此會(huì)帶來(lái)農(nóng)戶的土地權(quán)益存在過(guò)載情形[14]；進(jìn)一步探究，則是成員權(quán)歸屬何種集體，集體經(jīng)濟(jì)組織還是集體自治組織[19]。從學(xué)理看，成員權(quán)是一種身份權(quán)，基于一定社會(huì)身份而對(duì)社團(tuán)法人所有的權(quán)利，主要體現(xiàn)在參與社團(tuán)業(yè)務(wù)的執(zhí)行權(quán)及表決權(quán)[20]，所以不同的集體組織屬性，集體成員獲得的權(quán)益應(yīng)該清晰有界。但實(shí)際村務(wù)治理中，基于地緣和村社認(rèn)同，我們會(huì)將成員當(dāng)作兩種集體組織的合集，所以村集體成員獲得的權(quán)益就是兩種組織賦予權(quán)益的合集，既包括經(jīng)濟(jì)性事項(xiàng)，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地分配權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)、集體福利分配權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也包括自治性事項(xiàng)，如參與管理權(quán)、投票權(quán)、選舉與被選舉權(quán)等民主管理權(quán)利[21]。依我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地的一種資格；這就明晰了土地承包權(quán)是經(jīng)濟(jì)性事項(xiàng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)該保護(hù)的是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)性事項(xiàng)。如土地上的經(jīng)濟(jì)性收入(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng))、國(guó)家福利(農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼)以及農(nóng)戶勞作(就業(yè))機(jī)會(huì)。這里回答了本文的第一個(gè)問(wèn)題，界定了土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益內(nèi)涵，避免農(nóng)戶土地權(quán)益泛化或過(guò)載現(xiàn)象。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

IPA(Importance-Performance Analysis)分析法由Martilla等于1977年提出[24]，評(píng)價(jià)汽車經(jīng)銷商的績(jī)效，理論清晰、操作便捷、成本較低，因此廣泛應(yīng)用于服務(wù)性行業(yè)，主要包括服務(wù)滿意度、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力、以及旅游地綜合評(píng)價(jià)[25]。它以受訪者對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)從“重要性—實(shí)效性”兩個(gè)維度報(bào)告分值，如果關(guān)注的是滿意度，則將實(shí)效性換成滿意度，然后，以重要性均值和滿意度均值的交點(diǎn)為坐標(biāo)原點(diǎn)，重要性為縱軸，實(shí)效性為橫軸，將平面空間分成四個(gè)部分(見圖1)。第I象限是為高/高區(qū)域，即重要性高、表現(xiàn)滿意度也高，相應(yīng)的對(duì)策為繼續(xù)保持(keep up the good work)；第II象限是高低區(qū)域，即重要性高，但表現(xiàn)差，相應(yīng)的改進(jìn)措施聚焦在這里，未來(lái)需要重點(diǎn)改進(jìn)(concentrate here)；第III象限是低低區(qū)域，即滿意度低，但重要性也低，建議列入低優(yōu)先事項(xiàng)(low priority)緩慢改進(jìn)；第IV象限為低/高區(qū)域，即重要性低、滿意度高，相應(yīng)的建議是在此不要投入過(guò)多的精力(possible overkill)，順其自然。

表1 農(nóng)戶土地權(quán)益的細(xì)分

圖1 IPA分析法

土地管理領(lǐng)域中，甘臣林區(qū)別了土地流轉(zhuǎn)中的“整體滿意、期望滿意與理性滿意”[26]，說(shuō)明IPA方法在土地流轉(zhuǎn)的研究中具有適用性?；诖?，本文將采用IPA分析法，探索土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)滿意度，并提出應(yīng)對(duì)策略，既是方法應(yīng)用的拓展，又豐富了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的理論框架。

(二)指標(biāo)設(shè)計(jì)

前述文獻(xiàn)梳理已經(jīng)證明，土地流轉(zhuǎn)行為中，農(nóng)戶的權(quán)益指向主要是土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。厘清保護(hù)內(nèi)容之后，仍有必要就“權(quán)益”的內(nèi)涵做一質(zhì)性辨析，才能準(zhǔn)確構(gòu)建農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的指標(biāo)體系。

《現(xiàn)代漢語(yǔ)分類大詞典》上規(guī)定“權(quán)益”是指公民或法人依法享受的、不容侵犯的權(quán)利和利益。從法理層面辨析，權(quán)益可以分解為“權(quán)”和“益”，“權(quán)”主要是指政治權(quán)利和民主權(quán)利，“益”則偏重于經(jīng)濟(jì)利益或物質(zhì)利益，從兩者關(guān)系看，“權(quán)”是實(shí)現(xiàn)“益”的路徑或保障，“益”的內(nèi)容決定“權(quán)”的維度[27]；那么，土地流轉(zhuǎn)中要保護(hù)的就是流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟(jì)性收益和實(shí)現(xiàn)收益應(yīng)擁有的權(quán)利。田先紅在土地產(chǎn)權(quán)配置中，也提出“產(chǎn)權(quán)不僅是一組權(quán)利的界定，還是一束權(quán)利的實(shí)踐過(guò)程”[28]，如美國(guó)政策學(xué)者Allison認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的政策執(zhí)行”[29]。由此，可以界定農(nóng)戶的土地權(quán)益應(yīng)包含兩個(gè)部分：一是，土地流轉(zhuǎn)后的財(cái)產(chǎn)性收益；二是，獲得此收益過(guò)程中應(yīng)有的權(quán)能，包括流轉(zhuǎn)前和流轉(zhuǎn)后，特別是流轉(zhuǎn)后的權(quán)利，因?yàn)橛袡?quán)利必然有救濟(jì)，這是權(quán)利制度的重要組成[30]。在土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研材料和課題組討論，農(nóng)戶的土地權(quán)益分為四個(gè)部分(見表2)：(1)地租收益。與土地流轉(zhuǎn)收益直接相關(guān)的，如價(jià)格水平、支付等；(2)相關(guān)性收益。因土地轉(zhuǎn)出后的相關(guān)性收益，但并不必然反映在地租之中，如國(guó)家補(bǔ)貼，合理的糾紛賠付等；(3)流轉(zhuǎn)前權(quán)利。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同之前應(yīng)該擁有的一些權(quán)利，如知情權(quán)、參與權(quán)等；(4)流轉(zhuǎn)后權(quán)利。主要是合同執(zhí)行過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，所以要賦予農(nóng)戶地力恢復(fù)權(quán)、生態(tài)保育權(quán)、糾紛調(diào)解權(quán)等；最終形成14個(gè)因子構(gòu)成的農(nóng)戶土地權(quán)益評(píng)價(jià)體系。在分析方法上，每個(gè)指標(biāo)均采用Likert五點(diǎn)量表測(cè)度：如重要性程度，每個(gè)觀察指標(biāo)都采用從“1”到“5”，對(duì)應(yīng)的重要性程度為“非常不重要”到“非常重要”，滿意程度從“非常不滿意”到“非常滿意”。

為了更充分地了解每一個(gè)模塊的綜合值，文中又設(shè)置了“土地流轉(zhuǎn)權(quán)益總體性評(píng)價(jià)”：主要是對(duì)土地收益價(jià)格公平、相關(guān)性收益合理、流轉(zhuǎn)前充分尊重農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)后擁有土地控制權(quán)。依然采用Likert五點(diǎn)量表測(cè)量，從“1”到“5”，對(duì)應(yīng)著“非常不滿意”到“非常滿意”。

表2 土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)體系

(三)數(shù)據(jù)獲取

本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(NO.15ZDA023)調(diào)研獲得。調(diào)研方法采用分層等距抽樣、樣本訪談和會(huì)議座談三種方式。分層標(biāo)準(zhǔn)中，根據(jù)“農(nóng)業(yè)資源稟賦、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和33個(gè)土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)”分出樣本區(qū)縣，再?gòu)膮^(qū)縣中，根據(jù)收入水平、流轉(zhuǎn)比率確定樣本村，最后從村民花名冊(cè)中選出土地轉(zhuǎn)出戶，每三戶中抽取一戶，如果這一戶當(dāng)時(shí)不在，則通過(guò)臨近農(nóng)戶替代。調(diào)研分兩個(gè)階段，第一階段是2016年10月在揚(yáng)州、重慶、貴陽(yáng)三個(gè)地區(qū)試調(diào)，根據(jù)搜集的80份數(shù)據(jù)修正后確定最終問(wèn)卷；第二階段是正式調(diào)研，2016年11-12月，主要在東部省份開展；2017年3-8月，項(xiàng)目首席專家和子課題負(fù)責(zé)人帶隊(duì)親自下鄉(xiāng)入戶調(diào)研，最后數(shù)據(jù)涉及全國(guó)11個(gè)省(含直轄市)，21個(gè)市，35個(gè)縣(含有區(qū))，76個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，121個(gè)村；數(shù)據(jù)獲取方式主要包括土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)式問(wèn)卷訪談，村級(jí)負(fù)責(zé)人的訪談，以及當(dāng)?shù)貐^(qū)縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人的會(huì)議座談。這一調(diào)研方式，能夠多層次反映與反饋農(nóng)戶權(quán)益的訴求，增加研究結(jié)論的現(xiàn)實(shí)解釋力。收回的數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)三輪復(fù)核后確定有效問(wèn)卷，如表3所示，發(fā)放1500份問(wèn)卷，最終獲得有效問(wèn)卷1030份，樣本區(qū)域占比合理，能夠較好地反映土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況，為研究提供了可靠的數(shù)據(jù)支持。

通過(guò)SPSS24.0對(duì)問(wèn)卷的信度和效度檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，Cronbach’α系數(shù)在0.706-0.823之間，均大于0.700，表明內(nèi)部一致性良好；組合信度采用CR值檢驗(yàn)，所有變量的CR值在0.641-0.753之間，均高于門檻值0.600；表現(xiàn)出良好的信度；效度檢驗(yàn)主要采用AVE值和因子載荷值來(lái)衡量，也均通過(guò)檢驗(yàn)，篇幅所限，從略。

四、IPA分析結(jié)果

(一)土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶權(quán)益滿意度總體評(píng)價(jià)

首先對(duì)土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的整體滿意度分析(見表4)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：總體滿意度達(dá)到59%，不是十分滿意，應(yīng)該存在權(quán)益受損現(xiàn)象。在四個(gè)模塊中，對(duì)“相關(guān)性收益”評(píng)價(jià)最高，滿意度為73%，主要是因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)出后，農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼依然發(fā)放到農(nóng)戶手中；“土地收益”評(píng)價(jià)良好，滿意度達(dá)到60.2%，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，土地流轉(zhuǎn)均價(jià)達(dá)到11107元/hm2，略高于杜挺(2018)測(cè)算的全國(guó)均值(9537.58元/hm2)但具有可比性[31]，說(shuō)明樣本代表性良好。調(diào)研中，62%的農(nóng)戶評(píng)價(jià)土地轉(zhuǎn)出租金合理，與此對(duì)應(yīng)的是，79%的業(yè)主評(píng)價(jià)租金偏高。流轉(zhuǎn)權(quán)利的兩個(gè)模塊中，流轉(zhuǎn)前權(quán)利，農(nóng)戶評(píng)價(jià)良好，滿意度為69.2%，相反，流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶權(quán)利滿意度卻只有51.2%，其中“非常不同意”的占比最高，達(dá)到32%；造成這一強(qiáng)烈反差，可能有兩點(diǎn)原因：一是，國(guó)家政策偏倚與土地流轉(zhuǎn)前的管理，如“堅(jiān)持尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿”、“簽訂合同”等；而關(guān)于流轉(zhuǎn)后的管理，卻少有提及；二是，土地轉(zhuǎn)出后，業(yè)主和農(nóng)戶之間的信息不對(duì)稱產(chǎn)生了敗德行為，導(dǎo)致農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)受損時(shí)，事后維權(quán)成本極高，即便維權(quán)順利也并非能夠挽回?fù)p失。學(xué)理上分析，國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略實(shí)施引致農(nóng)戶的生態(tài)理性逐步凸顯，或者農(nóng)戶對(duì)土地的非經(jīng)濟(jì)性依賴通過(guò)主張村域公共利益(保護(hù)農(nóng)村生態(tài)、土地質(zhì)量)，凸顯承包權(quán)權(quán)能[32]，但由于這一權(quán)益主張缺乏有效的救濟(jì)制度，所以農(nóng)戶感受到權(quán)利受損。

表3 數(shù)據(jù)獲取結(jié)果與樣本統(tǒng)計(jì)性描述(n=1030)

表4 土地流轉(zhuǎn)總體滿意度分析

注：土地總體滿意度不能采用其余四項(xiàng)構(gòu)成板塊求均值，會(huì)產(chǎn)生合成謬誤。

(二)農(nóng)戶土地權(quán)益因子重要性和滿意度排序

農(nóng)戶對(duì)土地權(quán)益的重要性期望(I)和滿意度評(píng)價(jià)(P)均值計(jì)算排序見表5.在14個(gè)土地權(quán)益指標(biāo)體系中，重要性指標(biāo)分值在3.431-4.412之間，均值為3.951，說(shuō)明農(nóng)戶對(duì)土地權(quán)益極為看重，但也出現(xiàn)分化與變化，其中重要性排前三的分別是“非法用地拒絕權(quán)、地租價(jià)格合理、尊重流轉(zhuǎn)意愿”，主要是權(quán)利維度，似乎農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)注開始從經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)向?qū)ν恋貦?quán)利主張拓展，非常關(guān)注對(duì)土地流轉(zhuǎn)糾紛后救濟(jì)(排序第五)，可能的學(xué)理解釋是，中國(guó)農(nóng)戶先天的“戀地”偏好，以及由此衍生的農(nóng)地人格化財(cái)產(chǎn)特征較為明顯，他們?cè)噲D通過(guò)產(chǎn)權(quán)控制意識(shí)來(lái)表達(dá)[32]。

相應(yīng)分析土地權(quán)益滿意度分值在2.056-4.116之間，均值3.141，滿意度不高，滿意度排在前三位的分別是“尊重流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)知情權(quán)、保留國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”，這主要得益于國(guó)家在“三農(nóng)”領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署和政策制定中，特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主體地位，具體到土地流轉(zhuǎn)中，各級(jí)政府政策將“尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿”列為土地流轉(zhuǎn)的基本原則。具體執(zhí)行中，主要通過(guò)“開群眾會(huì)、流轉(zhuǎn)動(dòng)員會(huì)、三次公示”方式，讓農(nóng)戶充分知曉流轉(zhuǎn)信息，對(duì)于連片流轉(zhuǎn)中，確實(shí)有不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，一般通過(guò)調(diào)地方式解決；流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼依然是保留到戶的；相反滿意度排名倒數(shù)三位的分別是“流轉(zhuǎn)糾紛救濟(jì)權(quán)、非農(nóng)戶原因的違約賠付、地力損壞恢復(fù)權(quán)”，可見土地流轉(zhuǎn)后侵權(quán)行為較為嚴(yán)重，初步判斷土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，“重流轉(zhuǎn)、輕管理”現(xiàn)象較為普遍，并且尚未建立有效的侵權(quán)救助機(jī)制。

(三) P-I值與配對(duì)樣本t檢驗(yàn)

為了深入分析土地流轉(zhuǎn)前重要性評(píng)價(jià)和流轉(zhuǎn)后的實(shí)際滿意度之間是否存在顯著差異，本文計(jì)算了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的“P-I”值，并對(duì)相應(yīng)結(jié)果進(jìn)行t 檢驗(yàn)(見表5)。結(jié)果顯示，除Q7、Q9外，其余指標(biāo)體系均存在顯著差異。根據(jù)“P-I”值的符號(hào)可以將結(jié)果分為兩類：第一類，滿意度低于重要性的指標(biāo)，包括“Y1、Y2、Y5、Y6、Q8、Q10、Q11、Q12、Q13和Q14”十個(gè)子項(xiàng)，其中五項(xiàng)指標(biāo)的差值絕對(duì)差值大于1，分別是Y1、Y6、Q12、Q13、Q14五個(gè)子項(xiàng)，簡(jiǎn)而言之，71.42%的農(nóng)戶權(quán)益事項(xiàng)存在可能受損，其中50%的受損程度嚴(yán)重；從權(quán)益指標(biāo)內(nèi)容看，主要是受損后的權(quán)益主張和地租價(jià)格合理性。第二類，滿意度高于重要性的指標(biāo)，包括Y3、Y4兩項(xiàng)指標(biāo)，且差值均低于1。 所以，基本判斷，農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出過(guò)程中，依然存在較為明顯的權(quán)益受損，且受損的權(quán)益指向從經(jīng)濟(jì)維度向事后權(quán)益主張和土地生態(tài)方面(Q11、Q12)擴(kuò)展。

至此，回答了本文提出的第二個(gè)問(wèn)題。

(四)IPA分析結(jié)果

構(gòu)建農(nóng)戶土地權(quán)益的IPA分析的步驟如下，根據(jù)I的均值3.951，P的均值3.141，以兩者均值的交點(diǎn)確定為原點(diǎn)，I為縱軸、P為橫軸，繪制出四個(gè)象限(見圖2)，通過(guò)散點(diǎn)圖將所有測(cè)量指標(biāo)定位在四個(gè)象限中，對(duì)應(yīng)四個(gè)象限相應(yīng)解釋如下。

表5 因子差異顯著性分析

圖2 轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的土地權(quán)益IPA分析

第I象限為繼續(xù)保持努力區(qū)域。該象限所包含的指標(biāo)重要性和滿意度均較高，有五個(gè)指標(biāo)落入其中，分別是Y2、Q7、Q8、Q9、Q10，這是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶的土地權(quán)益保障較好的區(qū)域，但其滿意度依然低于重要性，且Y2、Q8、Q10的差異明顯，所以，土地流轉(zhuǎn)中依然要注意地租收入的可靠性，農(nóng)戶非常注重“落袋為安”；必須秉持“尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿”的原則，讓轉(zhuǎn)出農(nóng)戶充分參與到土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程，透明化土地流轉(zhuǎn)過(guò)程，避免村級(jí)組織雙重代理人身份帶來(lái)的越權(quán)，更不能以“高地價(jià)”為誘導(dǎo)，獲得流轉(zhuǎn)率為主的政策績(jī)效。

第II現(xiàn)象為重點(diǎn)改進(jìn)區(qū)。其重要性較高，但滿意度較低，有四個(gè)指標(biāo)落在此區(qū)域，分別是Y1、Q12、Q13、Q14，這是土地流轉(zhuǎn)中受損嚴(yán)重的權(quán)益，需要重點(diǎn)關(guān)注。從指標(biāo)值“P-I”看，Q14差值最大，主要是流轉(zhuǎn)糾紛未得到良好解決。造成這一現(xiàn)象的可能原因有兩點(diǎn)：一是，市場(chǎng)不確定性因素增加。以糧價(jià)為例，谷物類價(jià)格受到2016年政策和市場(chǎng)的雙向調(diào)節(jié)，糧價(jià)降幅較大，尤其是玉米，首次試點(diǎn)“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”實(shí)施的第一年，價(jià)格跌幅在20%以上，所以業(yè)主經(jīng)營(yíng)普遍虧損，租金支付困難；二是，農(nóng)戶不知曉法律和政策。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，52.55%的農(nóng)戶不熟悉法律，38%的農(nóng)戶不熟悉土地流轉(zhuǎn)程序。所以，初步判斷，當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)并非真正的市場(chǎng)，尚不具備相應(yīng)的價(jià)格響應(yīng)機(jī)制。所以，土地流轉(zhuǎn)中的糾紛事項(xiàng)仍較多。因此加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)利救助應(yīng)該是未來(lái)農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的政策指向。

第III象限是機(jī)會(huì)區(qū)。其重要性和滿意度均不高，有3個(gè)指標(biāo)落入該區(qū)域，分別是Y5、Y6、Q11，這些可作為次要性指標(biāo)考慮，但從P-I值來(lái)看，滿意度依然低于重要性，以優(yōu)先獲取農(nóng)業(yè)內(nèi)工作而言，一方面，農(nóng)戶并不將此作為重要權(quán)益，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶多數(shù)具備離鄉(xiāng)或離土的就業(yè)能力，不會(huì)將土地轉(zhuǎn)出后的職業(yè)選擇必然性嵌入到業(yè)主的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃中；另一方面，經(jīng)營(yíng)業(yè)主表示，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶根本擔(dān)當(dāng)不了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的專業(yè)性職業(yè)素養(yǎng)；對(duì)此，農(nóng)戶也表示理解，年齡大了或者文化程度低，只能就近賺些苦力錢。所以土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并不具備必然的因果關(guān)系，這點(diǎn)也得到了朱文玨(2018)的研究結(jié)論證實(shí)；學(xué)理原因在于前者是“社會(huì)變遷+國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)圖景”的需要，后者基本是市場(chǎng)性行為。特別需要說(shuō)明的是，農(nóng)村生態(tài)保育權(quán)(Q11)落入此象限，并不單說(shuō)明土地生態(tài)保育不重要，相反這是國(guó)家在農(nóng)村生態(tài)治理有效的體現(xiàn)，如環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部制定了《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》；四川崇州地區(qū)，如果想成立養(yǎng)殖性合作社，必須流轉(zhuǎn)相應(yīng)規(guī)模的土地消化養(yǎng)殖廢棄物。

第IV象限是順其自然區(qū)域。其重要性不高，但滿意度高。落入該區(qū)域的指標(biāo)有2個(gè)，是Y3、Y4，可以看出：土地流轉(zhuǎn)收入分配上合理，直接支付給農(nóng)戶，也有少量村經(jīng)濟(jì)組織在初次流轉(zhuǎn)時(shí)向業(yè)主收取服務(wù)費(fèi)用，但沒(méi)有納入地租計(jì)算，費(fèi)用額度也較低；國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合直補(bǔ)貼依然保留到原土地承包戶，每戶從幾百到千元不等，差距不大，且占農(nóng)戶家庭收入比例較小，從執(zhí)行情況看，80%的流轉(zhuǎn)合同約定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍然歸原承包戶。

五、土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)策略

綜合而言，對(duì)農(nóng)戶的土地權(quán)益保障應(yīng)該分清層次和主次，保障策略要兼具科學(xué)性和可行性。這就要求精準(zhǔn)辨識(shí)權(quán)益保障內(nèi)容、測(cè)度受損情況。根據(jù)前述理論闡釋和定量刻畫，本文給出分層的農(nóng)戶權(quán)益保障層級(jí)。重點(diǎn)關(guān)注的是：地租收益的合理性，土地流轉(zhuǎn)后的糾紛處理、非法用地的拒絕和恢復(fù)土地生態(tài)；居于其次的是：土地收益的可靠性，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿、知曉土地流轉(zhuǎn)事實(shí)，參與土地流轉(zhuǎn)；適當(dāng)考慮的是：轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的就業(yè)問(wèn)題，糾紛賠付主張以及農(nóng)村生態(tài)保育；居于最末的是：農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼和地租收入的分配。其實(shí)，這些層次間具有關(guān)聯(lián)性，如土地糾紛可能是基于地租收益問(wèn)題，缺少非法用地拒絕權(quán)導(dǎo)致地力損壞嚴(yán)重，所以保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益的措施應(yīng)多維聯(lián)動(dòng)，據(jù)此，這里提出三種聯(lián)動(dòng)性的保護(hù)策略。

(一)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)聯(lián)動(dòng)

價(jià)格確定和價(jià)格管理是市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。在流轉(zhuǎn)定價(jià)上，隨行就市和雙方協(xié)商(占比之和為76%)是主要方式，且農(nóng)戶對(duì)價(jià)格合理性的評(píng)價(jià)也較高，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)定價(jià)逐步完善；但在土地流轉(zhuǎn)后的價(jià)格管理環(huán)節(jié)，缺乏反饋機(jī)制，地租上行的幻想預(yù)期并不能對(duì)市場(chǎng)做出反饋，尤其是在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的滲透與國(guó)家糧食價(jià)格改革市場(chǎng)化進(jìn)程的雙重壓力下，地租的上行剛性導(dǎo)致農(nóng)戶和業(yè)主博弈難以達(dá)成均衡，所以會(huì)有“棄耕”、“跑路”現(xiàn)象迸發(fā)。建議未來(lái)政策導(dǎo)向應(yīng)加強(qiáng)流轉(zhuǎn)價(jià)格管理和市場(chǎng)服務(wù)并重，從發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)、評(píng)估流轉(zhuǎn)合約、披露業(yè)主經(jīng)營(yíng)績(jī)效、規(guī)范業(yè)主競(jìng)爭(zhēng)秩序等方面著手，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，形成以地為管理對(duì)象的工作思路，通過(guò)服務(wù)體系的完善，建立土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中“定價(jià)、曬價(jià)與監(jiān)督”的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)土地生態(tài)保育和土地產(chǎn)出率的考核聯(lián)動(dòng)

在生態(tài)文明的理念引導(dǎo)下，農(nóng)戶的生態(tài)保育意識(shí)逐漸增強(qiáng)，在土地流轉(zhuǎn)中即表現(xiàn)為對(duì)非法用地和地力破壞行為的拒絕權(quán)。目前引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策中，多是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，缺乏以生態(tài)保育為標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制或懲罰機(jī)制。如流轉(zhuǎn)大戶補(bǔ)貼，四川崇州規(guī)定達(dá)到流轉(zhuǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，則補(bǔ)貼500元/畝·年，連續(xù)補(bǔ)貼3年；其余地區(qū)也類似。進(jìn)一步分析，土地生態(tài)破壞具有隱蔽性和不可逆性，如果到了農(nóng)戶可以感知的破壞程度，土地生態(tài)可能極難修復(fù)了。建議未來(lái)政策制定中，根據(jù)《土壤污染防治法》和《國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)工作方案》生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，將地力生態(tài)考核納入土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策中，通過(guò)生態(tài)保育機(jī)制促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展也為生態(tài)養(yǎng)護(hù)提供了經(jīng)濟(jì)支持。因此，需要建立土地生態(tài)保育和土地產(chǎn)出率聯(lián)合的考核機(jī)制，制定與土地產(chǎn)出率關(guān)聯(lián)的土地生態(tài)閾值，借助第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)公布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，據(jù)此確定獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，不僅能夠減少土地流轉(zhuǎn)后的糾紛，保護(hù)農(nóng)戶權(quán)利，更是農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展、綠色發(fā)展的必然選擇。

(三)救助渠道拓展與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償落實(shí)聯(lián)動(dòng)

有權(quán)利必然有救濟(jì)，這是法理學(xué)的基本邏輯。救助渠道不暢和農(nóng)戶權(quán)益主張意識(shí)薄弱形成了負(fù)向循環(huán)，與任何經(jīng)濟(jì)性行為一樣，土地流轉(zhuǎn)后由于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的敗德行為是造成農(nóng)戶權(quán)益受損的要因，最為嚴(yán)重的就是非法用地或棄耕。調(diào)研中，廢棄的大棚和尚未完工的加工房與綠野田疇極不匹配。雖然國(guó)家將土地糾紛納入農(nóng)村治理的范疇，但就損失嚴(yán)重的行為，農(nóng)戶仍然無(wú)法承擔(dān)。建議拓寬農(nóng)戶的權(quán)利救助渠道，通過(guò)服務(wù)性中介組織的建立與完善，提升農(nóng)戶權(quán)益訴求的公平性。當(dāng)然即便如此，也依然有諸多損失是農(nóng)戶無(wú)法承擔(dān)的，建議再結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)損失，如四川成都推出的“農(nóng)地租金保險(xiǎn)”，巧妙地借力市場(chǎng)力量降低農(nóng)戶損失。

至此，這里回答了本研究的第三個(gè)問(wèn)題。

六、結(jié)論與貢獻(xiàn)

本文通過(guò)法理學(xué)和農(nóng)業(yè)政策研究的范式結(jié)合，辨析了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)益邊界，采用IPA分析法，利用1030份調(diào)研數(shù)據(jù)實(shí)證了農(nóng)戶權(quán)益受損情況，并提出相應(yīng)改進(jìn)策略。研究發(fā)現(xiàn)：(1)農(nóng)戶的權(quán)益主張從經(jīng)濟(jì)維度向權(quán)利主張拓展，與已有研究類似，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)中注重經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)，開始追求非生產(chǎn)性收益，但與已有研究不同的是，這種非生產(chǎn)性收益，是體現(xiàn)在生態(tài)保育方面的意識(shí)擴(kuò)張，而非土地的就業(yè)和保障功能；(2)農(nóng)戶的權(quán)益受損極為明顯。這點(diǎn)與已有研究中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)滿意度較高不同，可能是雙維量表的測(cè)量更為確切，并且受到損壞的權(quán)益中，有一半以上程度較為嚴(yán)重；(3)提出了農(nóng)戶土地權(quán)益保護(hù)的四個(gè)層次和三個(gè)維度的聯(lián)合保護(hù)策略，將“市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)聯(lián)動(dòng)、土地生態(tài)和土地產(chǎn)出率的考核聯(lián)動(dòng)、救助渠道拓展與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償落實(shí)聯(lián)動(dòng)”，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)協(xié)同施策。

本研究的主要貢獻(xiàn)體現(xiàn)在三個(gè)方面。(1)結(jié)合法理學(xué)的邏輯分析和農(nóng)業(yè)政策學(xué)的實(shí)證范式，合理地界定了土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶權(quán)益邊界，成員權(quán)泛化帶來(lái)的權(quán)益過(guò)載現(xiàn)象，有助于提升政策建議的可行性；(2)依據(jù)“權(quán)”和“益”的辨析，構(gòu)建了14個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的權(quán)益評(píng)價(jià)體系，采用雙維量表測(cè)度，能將流轉(zhuǎn)前的權(quán)益期望與流轉(zhuǎn)后的滿意績(jī)效對(duì)比，能夠更準(zhǔn)確地刻畫土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的受損情況；(3)基于權(quán)益保護(hù)的四個(gè)層次，提出了聯(lián)動(dòng)性保護(hù)策略，能夠避免政策碎片導(dǎo)致的制度實(shí)施成本過(guò)高甚至矛盾的情況，提出了市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)和流轉(zhuǎn)服務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)，并將土地生態(tài)保育納入政策支持的考核范疇，避免事后地力破壞和生態(tài)破壞的不可逆性引發(fā)的糾紛，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的權(quán)利受損事件，則通過(guò)救助渠道拓展和保險(xiǎn)機(jī)制降低農(nóng)戶損失。