羅儀馥?李巍

2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了新的政府機(jī)構(gòu)改革方案，其中就包括整合商務(wù)部和外交部等部門的對(duì)外援助工作有關(guān)職責(zé)，組建國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)合署”），作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。一年來，以國(guó)合署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的基本完善與援外工作的全面開展為標(biāo)志，中國(guó)的援助外交邁入了新的歷史階段。雖然對(duì)外援助長(zhǎng)期以來都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交的組成部分，但近五年來，為了助力“一帶一路”建設(shè)與輔助中國(guó)“負(fù)責(zé)任大國(guó)”形象的構(gòu)建，援助外交在中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交中的整體地位逐漸上升并日益得到重視，對(duì)外援助整體方略的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”也被提上日程。新的國(guó)合署便是在這樣的背景下誕生的。伴隨著該機(jī)構(gòu)的成立與順利運(yùn)作，中國(guó)的援助外交無論是在制度結(jié)構(gòu)改革上，還是在戰(zhàn)略調(diào)整方面，都取得了顯著的成效。

中國(guó)援助外交的制度變遷

中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交的全面開展依托于國(guó)內(nèi)一整套結(jié)構(gòu)復(fù)雜但層次分明的制度體系，其中也包含了援助外交的制度基礎(chǔ)。新中國(guó)成立之初，對(duì)外援助的決策工作由中央政府直接統(tǒng)籌，再分由有關(guān)部門執(zhí)行具體的事務(wù)性工作。從1952年開始，負(fù)責(zé)對(duì)外經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易事務(wù)的部門長(zhǎng)期成為中國(guó)對(duì)外援助的主導(dǎo)性單位，因此中國(guó)援助外交的機(jī)構(gòu)演變與該部門的歷史沿革密切相關(guān)。

1952至1961年間，中國(guó)的援助外交由當(dāng)時(shí)的對(duì)外貿(mào)易部與財(cái)政部共同承擔(dān)，二者分別負(fù)責(zé)成套項(xiàng)目的對(duì)外援助與現(xiàn)匯援助兩大塊業(yè)務(wù)。1961年起，對(duì)外貿(mào)易部的援助職能被分離出來，并改由新設(shè)立的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)——對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局承擔(dān)。此后，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局又于1964年轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，接著在1970年改組為對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部。1982年，國(guó)務(wù)院推行機(jī)構(gòu)改革，將對(duì)外貿(mào)易部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)、國(guó)家外國(guó)投資管理委員會(huì)合并后設(shè)立對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，對(duì)外援助的職能也因此并入該部門。

2003年對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部改組成為商務(wù)部后，中國(guó)援助外交的“主角”就轉(zhuǎn)變?yōu)榱松虅?wù)部，其負(fù)責(zé)牽頭與外交部、財(cái)政部等多個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理中國(guó)的對(duì)外援助事務(wù)，從而形成了典型的“對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)制度”。具體而言，商務(wù)部下設(shè)的援外司負(fù)責(zé)擬定并執(zhí)行援外政策，起草援外法律法規(guī)，研究和推進(jìn)援外方式改革、項(xiàng)目規(guī)劃以及與受援國(guó)的談判和協(xié)議的簽署等。在此過程中，商務(wù)部需要與外交部、財(cái)政部和中國(guó)進(jìn)出口銀行等部門進(jìn)行經(jīng)常性溝通并綜合考慮這些部門的各類專業(yè)性建議，再作出相關(guān)決策。在對(duì)外援助的實(shí)施環(huán)節(jié)，商務(wù)部直屬的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行成套項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目和一般物資項(xiàng)目等各種類型的援助工作;中國(guó)進(jìn)出口銀行主要負(fù)責(zé)政府優(yōu)惠貸款項(xiàng)目的實(shí)施;駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)則承擔(dān)搜集受援國(guó)需求、政府間協(xié)商和援外項(xiàng)目一線監(jiān)管等工作。

2018年3月，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)——國(guó)合署的正式成立標(biāo)志著中國(guó)援助外交的制度形式由多部門協(xié)調(diào)制向獨(dú)立機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌制順利轉(zhuǎn)變的完成。從職能定位來看，國(guó)合署整合了原商務(wù)部的對(duì)外援助工作和原外交部涉外協(xié)調(diào)等職責(zé)，從援助戰(zhàn)略的擬定、援助方式的改革到援助方案的編制、具體項(xiàng)目的規(guī)劃，再到項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督與評(píng)估等，都由國(guó)合署獨(dú)力承擔(dān)。當(dāng)然，對(duì)外援助是一個(gè)龐大的業(yè)務(wù)體系，即使建立獨(dú)立的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，援助外交仍離不開其他部門的支持。但與此前相比，在當(dāng)前的對(duì)外援助制度結(jié)構(gòu)下，其他部門只是扮演輔助性角色，國(guó)合署具有較高的自主性，總體上有利于集中援助外交的方向，也提高了中國(guó)對(duì)外援助的效率。

運(yùn)作近一年來，國(guó)合署已形成了較為完善的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與人員分工。目前該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子由一位正署長(zhǎng)與三位副署長(zhǎng)組成，他們分別來自發(fā)改委、商務(wù)部、外交部與國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，這種領(lǐng)導(dǎo)班子的設(shè)計(jì)基本吸收了過去“對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制”時(shí)期多部門分工的思路，也彰顯了通過援助外交的轉(zhuǎn)型推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的目標(biāo)，確保了新制度結(jié)構(gòu)下中國(guó)援助外交的專業(yè)性與明確的戰(zhàn)略導(dǎo)向性。

值得一提的是，設(shè)置獨(dú)立的國(guó)家級(jí)援外機(jī)構(gòu)在某種意義上被視為一國(guó)援助外交走向成熟的標(biāo)志，世界主要的對(duì)外援助大國(guó)均設(shè)有類似的部門。但其中一部分國(guó)家的對(duì)外援助專職機(jī)構(gòu)實(shí)際上仍由外交部代管。相比較之下，國(guó)合署直接向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，而不受制于其他職能部門，這不僅說明當(dāng)前中國(guó)援助外交制度設(shè)計(jì)具有一定的超前性，也凸顯了中國(guó)政府對(duì)于對(duì)外援助的高度重視。

國(guó)合署助力中國(guó)援助外交取得新進(jìn)展

伴隨著制度結(jié)構(gòu)的改進(jìn)，中國(guó)援助外交的整體方略也有所調(diào)整，這在過去一年間國(guó)合署的工作布局中可以得到充分體現(xiàn)。而從國(guó)合署的運(yùn)作效果來看，中國(guó)援助外交的轉(zhuǎn)型也取得了一定的成效。

第一，對(duì)外援助的雙、多邊合作布局不斷擴(kuò)大。作為對(duì)外援助專職部門，國(guó)合署開展外交活動(dòng)的對(duì)象集中于受援國(guó)政府、國(guó)際上其他援助國(guó)的對(duì)口部門以及各種類型的國(guó)際組織。在過去一年間，國(guó)合署的外交行程相當(dāng)密集：署領(lǐng)導(dǎo)會(huì)見外國(guó)政府對(duì)應(yīng)部門或國(guó)際組織有關(guān)負(fù)責(zé)人超過40次，出訪也有20余次。由于職能對(duì)口、獨(dú)立部門運(yùn)作效率較高，截至目前國(guó)合署已與上述諸多國(guó)家或機(jī)構(gòu)達(dá)成合作協(xié)議或具體的援助計(jì)劃。截至2019年3月初，國(guó)合署已代表中國(guó)政府與老撾、吉爾吉斯斯坦等十余個(gè)國(guó)家簽署了在民生、經(jīng)濟(jì)技術(shù)等領(lǐng)域的雙邊發(fā)展合作協(xié)議，與福特基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、蓋茨基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)等多個(gè)政府間或非政府國(guó)際組織達(dá)成了實(shí)質(zhì)性的項(xiàng)目協(xié)議或合作諒解備忘錄。

就援助對(duì)象的布局而言，在保持非洲與東南亞國(guó)家在中國(guó)對(duì)外援助布局中的優(yōu)先性的同時(shí)，中國(guó)政府對(duì)中亞、東歐和南美洲國(guó)家的重視程度也日益提升。

從與援助方的外交互動(dòng)情況看，各種類型的國(guó)際組織是國(guó)合署開展援助合作的重點(diǎn)，截至目前與國(guó)合署進(jìn)行過正式對(duì)話的國(guó)際組織已多達(dá)25個(gè)，其中既有全球或區(qū)域?qū)用娴亩噙呍鷻C(jī)構(gòu)，也包含非營(yíng)利屬性的民間組織。與此同時(shí)，國(guó)合署也在尋求與發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)相關(guān)部門的對(duì)話合作，已相繼與澳大利亞、歐盟、英國(guó)與瑞士等多個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行交流。

第二，援助方式有所改進(jìn)，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目導(dǎo)向性更加突出，三方合作也漸成趨勢(shì)。2015年9月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上宣布設(shè)立“南南合作援助基金”，由中國(guó)提供20億美元，支持發(fā)展中國(guó)家落實(shí)2015年后發(fā)展議程;2017年5月中國(guó)又向南南合作援助基金增資10億美元。該基金的管理采取項(xiàng)目申報(bào)制。2018年3月以來，國(guó)合署在南南合作援助基金項(xiàng)下，已先后與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)簽署了由后者實(shí)施的尼日爾婦幼健康項(xiàng)目等8個(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)協(xié)議;與聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)簽署了塞拉利昂孕產(chǎn)婦保健及宮頸癌防治項(xiàng)目協(xié)議等。項(xiàng)目導(dǎo)向性使對(duì)外援助更具針對(duì)性和精準(zhǔn)性，援助效果也更易于凸顯。

此外，在國(guó)合署的推動(dòng)下，中國(guó)的對(duì)外援助三方合作也日益熱絡(luò)。前文提及的國(guó)合署與諸多國(guó)際組織或發(fā)達(dá)國(guó)家的有關(guān)部門的對(duì)話交流就是一大突出表現(xiàn)。這種援助方式有利于中國(guó)借鑒世界主要援助國(guó)的對(duì)外援助經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)中國(guó)對(duì)全球發(fā)展援助的參與力度和融入程度，進(jìn)而提高中國(guó)在發(fā)展援助領(lǐng)域的影響力與話語權(quán)。

中國(guó)的援助外交轉(zhuǎn)型正面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)

雖然在國(guó)合署的助力下，中國(guó)對(duì)外援助取得的成績(jī)斐然。但不可否認(rèn)，當(dāng)前中國(guó)的援助外交轉(zhuǎn)型依然面臨一些挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為制度建設(shè)的局限性與內(nèi)外部輿論壓力兩方面。

2019年3月21日，中國(guó)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署副署長(zhǎng)鄧波清（左）一行拜會(huì)尼泊爾總理奧利。

第一，對(duì)外援助的制度建設(shè)仍有待進(jìn)一步完善。盡管國(guó)合署的成立已是中國(guó)在援助外交制度建設(shè)上取得的重大進(jìn)步，但與國(guó)際上一些對(duì)外援助大國(guó)相比還存在一定的局限性。就內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)而言，向海外派出的辦事機(jī)構(gòu)有利于深入了解受援國(guó)的需求與輿論，并對(duì)援助項(xiàng)目形成有效的監(jiān)督，但目前國(guó)合署的海外辦事機(jī)構(gòu)尚未成體系地建立起來。從外部聯(lián)系來看，雖然國(guó)合署已與不少國(guó)家或國(guó)際組織展開交流，但大部分并未形成穩(wěn)定的雙邊（或多邊）對(duì)話機(jī)制，這在一定程度上也限制了國(guó)合署在援助外交上的能力發(fā)揮。

第二，目前中國(guó)對(duì)外援助的內(nèi)外部輿論環(huán)境并不完全有利于相關(guān)工作的開展。國(guó)內(nèi)的輿論分歧集中于現(xiàn)階段的中國(guó)是否應(yīng)該擴(kuò)大對(duì)外援助的問題上;國(guó)際的輿論壓力則體現(xiàn)在其他國(guó)家對(duì)中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模與國(guó)家實(shí)力匹配程度，以及對(duì)中國(guó)對(duì)外援助的意圖的質(zhì)疑。而這些壓力在一定程度上歸因于中國(guó)在對(duì)外援助方面的對(duì)內(nèi)解說與對(duì)外宣傳的不足。

據(jù)《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書的數(shù)據(jù)，截至2012年，中國(guó)對(duì)外援助金額累計(jì)為3456.3億元人民幣。2017年，中國(guó)宣布在未來三年向參與“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際組織提供600億元人民幣援助。在2018年中非合作論壇上，中國(guó)又承諾向非洲國(guó)家提供600億美元的資金支持。顯然，自2013年提出“一帶一路”倡議以來，中國(guó)對(duì)外援助的力度正在大幅度增強(qiáng)。但對(duì)于這些事實(shí)，很多國(guó)內(nèi)民眾由于不了解對(duì)外援助的內(nèi)涵、不了解中國(guó)擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)輻射能力與軟實(shí)力的迫切需求，因而產(chǎn)生了一些誤解;外國(guó)政府與民眾則因?yàn)闊o法獲取全面的數(shù)據(jù)與信息而低看中國(guó)的對(duì)外援助規(guī)模，或曲解中國(guó)的意圖。這些誤讀都在一定程度上限制了中國(guó)援助外交的深入開展。

總之，隨著以國(guó)合署為主導(dǎo)的援助外交制度建設(shè)的日趨完善，以及對(duì)外援助戰(zhàn)略方向與技巧的不斷調(diào)整與改進(jìn)，對(duì)外援助在中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交中起到的積極作用正在不斷凸顯。但另一方面，中國(guó)在開展援助外交上所面臨的壓力也不容忽視，如何進(jìn)一步完善援助外交的制度建設(shè)、妥善引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外輿論以擴(kuò)大中國(guó)對(duì)外援助的正面影響，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)援助外交成功轉(zhuǎn)型無法回避的問題。

（作者羅儀馥為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)外交項(xiàng)目組博士研究生;作者李巍為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。本文受到復(fù)旦大學(xué)“中美友好互信合作計(jì)劃”的資助）