●王 可

科學(xué)技術(shù)是國家發(fā)展的第一生產(chǎn)力，也是保證國家事業(yè)發(fā)展的強大動力。近年來國家針對軍工科研項目的投入快速增長，促進(jìn)了軍工科研能力建設(shè)、人員待遇、研究層次的提升，項目管理、經(jīng)費管理體系也在不斷改進(jìn)。但也存在科研項目預(yù)算與實際支出差異較大的問題，直接反映出承研單位經(jīng)費管理的科學(xué)性與規(guī)范性問題，影響軍工科研經(jīng)費的效益。因此，研究軍工科研項目預(yù)決算的差異問題，進(jìn)行軍工科研項目預(yù)決算的管理改革，對實現(xiàn)軍工科研經(jīng)費最優(yōu)化配置、提升軍工科研經(jīng)費的運行質(zhì)量、保障軍工科研事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

隨著國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施，各部委、軍方進(jìn)一步明確了軍工科研項目“放、管、服”的總體發(fā)展思路，如何根據(jù)國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，研究軍工科研項目預(yù)決算存在差異的原因，完善相關(guān)政策制度，讓經(jīng)費預(yù)決算反映科研項目的真實情況，提高經(jīng)費使用效果、效益，對項目監(jiān)管者來說，是亟待解決的問題。

目前我國關(guān)于科研項目經(jīng)費的研究主要集中在科研項目經(jīng)費管理存在的問題及對策研究上，而對科研項目預(yù)決算差異問題研究較少。李志學(xué)等（2007）針對科研成本預(yù)決算管理機制中存在的預(yù)算效用弱化和預(yù)算松弛問題，提出建立項目的全過程動態(tài)控制和風(fēng)險管理機制，以及項目經(jīng)費的審計和激勵機制等完善科研經(jīng)費預(yù)決算管理的途徑。范麗（2018）認(rèn)為當(dāng)前科研院所科研項目經(jīng)費預(yù)決算管理中存在預(yù)算管理不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題，提出改變預(yù)算編制模式、加強信息化管理手段和預(yù)算執(zhí)行過程管理等對策。吳高波等（2018）認(rèn)為可通過對經(jīng)費預(yù)決算進(jìn)行對比、差異情況分析，對“三公”經(jīng)費預(yù)算及經(jīng)費使用情況進(jìn)行評價?？梢姡蒲许椖拷?jīng)費預(yù)決算管理對加強科研項目經(jīng)費管理有重要意義。

本文以2018年國家國防科技工業(yè)局管理的99個結(jié)題軍工科研項目為例，對項目預(yù)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，梳理問題、研究政策、剖析原因，為探討解決科研項目預(yù)決算差異問題提供政策建議。

一、軍工科研項目預(yù)決算差異問題分析

本文以2018年國家國防科技工業(yè)局管理的99個結(jié)題軍工科研項目為例，對經(jīng)費預(yù)算和支持情況，即預(yù)算和決算數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析。具體情況如下：

圖1 2018年結(jié)題軍工科研項目各科目平均調(diào)整幅度

從各科目經(jīng)費的使用情況來看，經(jīng)費預(yù)決算明顯存在差異問題，如圖1所示?！肮べY及勞務(wù)費”和“設(shè)計費”預(yù)決算差異問題突出，兩項費用的平均調(diào)整幅度均超過了50%，分別為77%和68%?！安牧腺M”“會議費”和“燃料動力費”預(yù)決算差異問題較大，三項費用的平均調(diào)整幅度分別為30%、20%和18%。其中，“差旅費”“專家咨詢費”“固定資產(chǎn)使用費”“事務(wù)費”“管理費”“專用費”和“外協(xié)費”預(yù)決算差異較小，“差旅費”“專家咨詢費”和“固定資產(chǎn)使用費”的平均調(diào)整幅度均沒有超過15%，其余四項經(jīng)費的平均調(diào)整幅度均不足5%。

從經(jīng)費調(diào)整的項目數(shù)來看，所有項目都存在經(jīng)費調(diào)整幅度超過20%的科目，大部分項目中大多數(shù)科目的經(jīng)費調(diào)整幅度超過了20%。如圖2所示，超過50%的科研項目在執(zhí)行過程中，“設(shè)計費”“會議費”“專家咨詢費”“固定資產(chǎn)使用費”和“事務(wù)費”五個科目的經(jīng)費降幅均超過20%，超過60%的科研項目中“工資及勞務(wù)費”增幅超過20%，40%左右的項目中 “管理費”“差旅費”和“事務(wù)費”增幅超過20%。有超過70%的項目中 “設(shè)計費”“工資及勞務(wù)費”“會議費”“固定資產(chǎn)使用費”“專家咨詢費”“差旅費”和 “事務(wù)費”等七個科目的調(diào)整幅度超過了20%，占經(jīng)費科目數(shù)的六成，僅僅只有“材料費”“專用費”和“外協(xié)費”三個科目，超過50%的項目對其調(diào)整幅度沒有超過20%。

圖2 2018年結(jié)題軍工科研項目各科目調(diào)整幅度的項目比例

二、項目經(jīng)費預(yù)決算差異問題的原因分析

（一）科研工作的不確定性是項目預(yù)決算差異的主要原因

從99個軍工科研項目預(yù)決算差異較大的總體情況來看，12個科目中預(yù)算執(zhí)行調(diào)整比例較大的科目占了9個。綜合分析調(diào)整比例幅度大的主要原因是由科學(xué)研究內(nèi)在特點決定的。

科研是一項具有探索性和創(chuàng)新性的工作，即使是基礎(chǔ)科研等研究風(fēng)險相對可控的項目，也可能出現(xiàn)反復(fù)試驗、技術(shù)路線變更乃至研究失敗的風(fēng)險，研究過程中的潛在困難將極大影響項目的研究周期、人力、材料等成本。本次研究中的各項差異，都與此有關(guān)。如項目技術(shù)方案的變更，將不可避免地導(dǎo)致研究周期的調(diào)整，研究評審會議增加，會議費、專家評審費增加；試驗次數(shù)的增加將導(dǎo)致試驗費（材料費、燃動費）的增加；研究拖期也將導(dǎo)致工資及勞務(wù)費、差旅費以及分?jǐn)偣芾碣M的增加，以上情況都將影響預(yù)算、決算的一致性。

（二）現(xiàn)行設(shè)計費、工資及勞務(wù)費規(guī)定存在缺陷是項目預(yù)決算差異的直接原因

預(yù)決算差異統(tǒng)計中“設(shè)計費”和“工資及勞務(wù)費”的調(diào)整比例尤為突出，究其原因還是現(xiàn)行制度與實際情況存在較大差異。

一是設(shè)計費的預(yù)算內(nèi)容難列支，造成設(shè)計費不實?！秶鴦?wù)院關(guān)于改進(jìn)加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā) 〔2014〕11號，下文簡稱“11號文”）規(guī)定設(shè)計費只能列支從事科研活動的計算費、論證費、分析費，這三項費用在研究過程中無法實際列支。在項目評審過程中，該費用一般被分解為項目單位設(shè)計人員工資、外聘人員工資及勞務(wù)費、會議費、專家咨詢費等進(jìn)行測算。制度上的設(shè)計費預(yù)算內(nèi)容在決算中難以實際操作，設(shè)計費申報不實，決算時設(shè)計費的人工成本并入工資費，前后脫節(jié)是該科目預(yù)算大、決算小的重要原因。

二是工資費預(yù)算不批，決算列支，導(dǎo)致工資及勞務(wù)費超支嚴(yán)重。11號文要求有事業(yè)撥款的單位不允許在項目預(yù)算中列支人員費用，此規(guī)定與實際情況差異較大。審計發(fā)現(xiàn)，各軍工事業(yè)單位普遍存在工資缺口，事業(yè)費撥款遠(yuǎn)不能覆蓋人員費用，特別是一些技術(shù)基礎(chǔ)類研究的軍工科研項目以智力投入為主，工資費和管理費占整個科研成本的50%以上。項目不分類、一刀切地控制工資費，造成了科研成本不完整的問題，同時科研單位也將承擔(dān)較大的資金壓力，導(dǎo)致此規(guī)定在實際操作中難以執(zhí)行。

（三）預(yù)算編制不合理，預(yù)決算口徑不統(tǒng)一是項目預(yù)決算差異的重要原因

一方面，部分項目單位思想認(rèn)識上存在誤區(qū)，重科研申報立項、重驗收，輕過程實施、忽略經(jīng)費管理的現(xiàn)象普遍存在。項目單位普遍存在科研管理部門和財務(wù)部門管理不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，科研管理部門注重爭取項目，申報時預(yù)算編制與財務(wù)部門不做溝通，不結(jié)合單位實際，導(dǎo)致?lián)軄淼腻X與實際脫節(jié)，財務(wù)部門對科研經(jīng)費的籌集和使用缺乏實質(zhì)性的了解，不參與項目前端的預(yù)算編制，支出過程中只履行合規(guī)性的審核，不監(jiān)控項目預(yù)決算的差異。

另一方面，研究發(fā)現(xiàn)，部分項目單位仍采用《國防科研項目計價管理辦法》（科工計字〔1995〕1765號）的8項成本核算，預(yù)決算的科目不能一一對應(yīng)。如決算的材料費由預(yù)算材料費和燃料動力費兩個科目組成，而決算的試驗費又由預(yù)算燃料動力費、材料費、差旅費、專家咨詢費等實驗過程中的各項費用對應(yīng)；預(yù)算中的會議費、差旅費、專家咨詢費同時在決算的設(shè)計費和試驗費中核算。雖然本次研究按預(yù)算重新分配了13項成本，細(xì)分了決算支出，但預(yù)決算制度“兩張皮”，財務(wù)人員歸集成本與預(yù)算編制人員無法統(tǒng)一口徑，造成預(yù)算方案難以指導(dǎo)決算支出的問題，導(dǎo)致部分項目預(yù)決算仍然差異很大。

三、解決科研項目預(yù)決算差異問題的政策研究

自2008年的11號文，即《國防科技工業(yè)科研經(jīng)費管理暫行辦法》（財防〔2008〕11號）出臺以來，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級速度不斷加大，軍工項目承研單位內(nèi)部的管理模式、承擔(dān)項目的規(guī)模、技術(shù)層次也發(fā)生了巨大變化，但11號文始終沒有進(jìn)行更新修訂。

近5年來，根據(jù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的要求和產(chǎn)業(yè)升級的需要，國家出臺了一系列新文件，解放科研人員思想、激勵科技創(chuàng)新，與現(xiàn)行11號文的管理思路差別很大，相關(guān)制度將深刻影響項目的預(yù)算、決算管理模式，也為解決科研人員列支工資、科目間預(yù)算調(diào)配的問題指明了方向。全面解決預(yù)算、決算差異的問題，要以服務(wù)國家戰(zhàn)略為目的，合理修訂11號文，使之與科研項目管理實際更加匹配。主要政策梳理及思路分析如下。

（一）預(yù)決算管理應(yīng)服務(wù)于項目成果，大力推進(jìn)“放、管、服”管理思路

近幾年中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）等重要文件都體現(xiàn)了簡化預(yù)算編制、經(jīng)費管理要服務(wù)于項目研究，進(jìn)一步激勵科研人員的創(chuàng)造性和積極性的思路。文件逐步加大了“放、管、服”力度，相關(guān)措施主要集中在項目管理和經(jīng)費管理上，具體措施如下：

第一，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50 號）①指出，“簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限……實行部門預(yù)算批復(fù)前項目資金預(yù)撥制度，保證科研人員及時使用項目資金。下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，在項目總預(yù)算不變的情況下，將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費及其他支出預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項目承擔(dān)單位。簡化預(yù)算編制科目，合并會議費、差旅費、國際合作與交流費科目，由科研人員結(jié)合科研活動實際需要編制預(yù)算并按規(guī)定統(tǒng)籌安排使用，其中不超過直接費用10%的，不需要提供預(yù)算測算依據(jù)?！?/p>

第二，國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25 號）②要求：“優(yōu)化科研項目和經(jīng)費管理……（四）賦予科研人員更大技術(shù)路線決策權(quán)……（五）賦予科研單位科研項目經(jīng)費管理使用自主權(quán)?！蓖瑫r要求“創(chuàng)新服務(wù)方式，讓科研人員潛心從事科學(xué)研究”。

上述文件反映出國家非常重視科研項目管理工作轉(zhuǎn)型，希望通過下放項目管理權(quán)限、預(yù)算調(diào)劑權(quán)限等一系列具體措施來簡化經(jīng)費管理程序，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。根據(jù)這個思路，11號文應(yīng)配合“放、管、服”的管理模式進(jìn)行修改，項目經(jīng)費的評審規(guī)則將變得更加靈活；預(yù)決算管理應(yīng)以項目成果效益為導(dǎo)向，項目后期應(yīng)從預(yù)決算整體差異出發(fā)查找原因，進(jìn)行項目后評價。

（二）改革科研項目工資費列支范圍，解決工資費預(yù)決算的畸形問題

軍工項目科研人員工資費能否在項目成本中列支，一直是一個影響項目預(yù)決算差異的重要問題。本次研究統(tǒng)計顯示，工資費及勞務(wù)費的決算總金額達(dá)到預(yù)算的2.02倍，平均調(diào)整幅度76.89%，在13項成本對比中差異最大。研究工資費偏差的原因，不僅是為了解決項目預(yù)算科學(xué)性、縮小預(yù)決算差距的問題，更是為了研究合理政策措施，體現(xiàn)以人為本的理念，激發(fā)科研人員的工作熱情，為國家科技發(fā)展創(chuàng)造價值。

近三年的中央文件中，國家不斷倡導(dǎo)突出科研人員的價值，激發(fā)創(chuàng)新活力，主要措施如下：

第一，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）③指出，“（二）提高間接費用比重，加大績效激勵力度……加大對科研人員的激勵力度，取消績效支出比例限制。項目承擔(dān)單位在統(tǒng)籌安排間接費用時，要處理好合理分?jǐn)傞g接成本和對科研人員激勵的關(guān)系，績效支出安排與科研人員在項目工作中的實際貢獻(xiàn)掛鉤?！?/p>

第二，國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）④指出，“加大對承擔(dān)國家關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)科研人員的薪酬激勵。對全時全職承擔(dān)任務(wù)的團隊負(fù)責(zé)人（領(lǐng)銜科學(xué)家/首席科學(xué)家、技術(shù)總師、型號總師、總指揮、總負(fù)責(zé)人等）以及引進(jìn)的高端人才，實行一項一策、清單式管理和年薪制。項目承擔(dān)單位應(yīng)在項目立項時與項目管理專業(yè)機構(gòu)協(xié)商確定人員名單和年薪標(biāo)準(zhǔn)，并報科技部、人力資源和社會保障部、財政部備案。年薪所需經(jīng)費在項目經(jīng)費中單獨核定，在本單位績效工資總量中單列，相應(yīng)增加單位當(dāng)年績效工資總量?！?/p>

綜上所述，軍工科研項目工資費的改革應(yīng)通盤考慮科研項目人工成本的實際情況，對項目分類管理，逐步放開科研人員工資費在項目成本中列支的束縛。這一措施將有力調(diào)動科研人員的積極性和創(chuàng)造性，也將切實解決預(yù)算工資無處可列、決算工資超列超支多，預(yù)算、決算差異大的畸形問題。

（三）績效評價是檢驗項目成果形式的趨勢，預(yù)決算差異評價是檢驗科研經(jīng)費使用的效果、效益的重要指標(biāo)

目前軍工科研項目的管理模式，主要以項目驗收、滿足項目任務(wù)書要求為目標(biāo)，但對成果完成質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的影響力等效果效益缺乏有效評估。目前國家科研管理趨勢更加鼓勵科研項目以成果為導(dǎo)向，對科研項目開展積極有效的績效評價，將成為促進(jìn)軍工科研項目組織管理水平和實施成效提升的重要方式。

項目經(jīng)費是科研項目開展的基礎(chǔ)條件，科研項目規(guī)模、研究難度、市場前景等關(guān)鍵因素與經(jīng)費預(yù)算規(guī)模成正比，預(yù)算編制合理規(guī)范，項目執(zhí)行將有效發(fā)揮資金效益，經(jīng)費結(jié)構(gòu)差異能反映出項目資源的分配變化情況，總經(jīng)費支出與項目預(yù)算差異也能控制在合理范圍內(nèi)。因此，軍工項目預(yù)決算差異評價是檢驗項目績效的一個重要指標(biāo)。

軍工科研項目預(yù)決算支出的績效評價應(yīng)從兩方面進(jìn)行。一是評價預(yù)算編制和財務(wù)支出是否符合國家法律法規(guī)和行業(yè)的文件規(guī)定；二是評價項目經(jīng)費支出發(fā)揮的效果效益是否顯著，在項目技術(shù)驗收后，項目經(jīng)費超支過大，或者結(jié)余過大，都將對項目效果效益的評價產(chǎn)生較大影響。

由于軍工科研項目種類繁多，研究工作存在不確定性，國家“放、管、服”的管理思路要求簡化預(yù)算編制審批程序，軍工項目的預(yù)決算差異評價更應(yīng)關(guān)注項目總經(jīng)費的預(yù)決算差異，而按項目特點，分類編制預(yù)決算差異評價指標(biāo)是客觀評價科研使用效果效益的重要條件；此外，利用大數(shù)據(jù)科技，大規(guī)模梳理項目的預(yù)決算差異，分類開展原因分析，將有助于進(jìn)一步掌握科研項目預(yù)算與項目規(guī)模、難度等特點的關(guān)系，縮小項目預(yù)決算的差異，更好地發(fā)揮軍工項目科研經(jīng)費的使用效益。

四、對軍工科研經(jīng)費預(yù)決算管理的相關(guān)建議

（一）完善經(jīng)費管理體制機制，推動監(jiān)管機構(gòu)“放、管、服”

一是科學(xué)制定科研人員工資列支標(biāo)準(zhǔn)。充分尊重科研人員的價值，鼓勵一線科研人員發(fā)揮創(chuàng)新能力，提高預(yù)算間接費的比重，進(jìn)一步加大科研人員績效激勵力度。二是統(tǒng)一科研項目預(yù)決算科目。遵循科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化規(guī)律，根據(jù)項目不同特點，實行分類管理，統(tǒng)一預(yù)算、決算管理辦法。三是簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)。將項目直接費中除“專用費”的成本科目預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給承研單位，項目應(yīng)重點關(guān)注成果效益及總體預(yù)決算差異的分析。

（二）項目單位應(yīng)加強項目管理，硬化預(yù)算執(zhí)行剛性約束

科研管理部門與財務(wù)管理部門之間要加強溝通和協(xié)調(diào)，一是在預(yù)算編制過程中，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障重點支出，加強前期項目調(diào)研，規(guī)范預(yù)算編報，保證預(yù)算編制工作做實做細(xì)，對實際支出有明確的指導(dǎo)意義。二是在預(yù)算執(zhí)行過程中，硬化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，加強對預(yù)決算差異的監(jiān)控，認(rèn)真研究預(yù)算調(diào)整較大、工資及勞務(wù)費比例較大等問題，多從項目管理中查找和分析原因，努力減小項目預(yù)決算差異，提高資金使用效益。

（三）強化項目績效管理，提升科研經(jīng)費成果效益水平

監(jiān)管部門及項目單位應(yīng)將績效管理融入預(yù)決算管理，預(yù)決算管理的最終目標(biāo)即是實現(xiàn)項目績效目標(biāo)。在軍工項目管理中探索實行科研項目績效分類評價，編制科學(xué)、合理、具體的項目績效目標(biāo)并嚴(yán)格實施。項目結(jié)束后，結(jié)合項目審計、驗收開展軍工科研項目綜合績效評價，建立以成果為導(dǎo)向的績效評價體系，突出評價科研成果對軍工科技發(fā)展的各項指標(biāo)，全面反映科研經(jīng)費使用的效益效果?！?/p>

注釋：

①《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）第二段，第一條。

②《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25 號）第二段，第四條，第五條。

③《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）第二段，第二條。

④《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25 號）第二段，第九條。