話題嘉賓

劉窮志：武漢大學(xué)PPP研究中心主任，經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，珞珈特聘教授，財(cái)政部和國家發(fā)改委PPP專家?guī)臁半p庫”專家，財(cái)政部第四批PPP示范項(xiàng)目評審專家，國家社科基金重大項(xiàng)目“PPP中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”首席專家

溫來成：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長、財(cái)稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國財(cái)政學(xué)會(huì)財(cái)政投融資專業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員等，主要研究方向?yàn)樨?cái)政投融資、城市財(cái)政與城市公共管理等

馬恩濤：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長，三級教授，博士生導(dǎo)師，山東省優(yōu)秀理論人才“百人工程”人選，山東省重點(diǎn)學(xué)科（財(cái)政學(xué)）首席專家，研究方向?yàn)樨?cái)稅體制、政府債務(wù)

邵穎紅：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，主持和參與10多個(gè)國家級研究項(xiàng)目和若干政府、企業(yè)咨詢項(xiàng)目，主要從事投融資管理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)管理等專業(yè)領(lǐng)域的研究

曹堂哲：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，行政系副主任，財(cái)政部預(yù)算評審中心 “重點(diǎn)績效評價(jià)專家審核委員會(huì)”財(cái)政支出績效評價(jià)專家、中國行政管理學(xué)會(huì)會(huì)員等，主要研究領(lǐng)域?yàn)檎A(yù)算績效管理、公共管理理論與方法、政策執(zhí)行與評估

魏翔：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院客座研究員等，主要研究方向?yàn)榉?wù)業(yè)新經(jīng)濟(jì)與分工經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)增長與新人力資本，經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策分析等

李偉：北京第二外國語學(xué)院商學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，入選北京青年拔尖人才培養(yǎng)計(jì)劃，中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)投資項(xiàng)目分析師項(xiàng)目講座教授，國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共管理專家委員會(huì)成員等

主持人

王光俊：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

PPP是一項(xiàng)長期的事業(yè)。繼今年《政府工作報(bào)告》明確提出要有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作之后，近日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），向市場釋放了PPP項(xiàng)目回歸本源、規(guī)范發(fā)展的新信號(hào)。

《實(shí)施意見》要求各級財(cái)政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，并采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式?！秾?shí)施意見》明確指出，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務(wù)，對于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，《實(shí)施意見》明確應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以整改，構(gòu)成違法違規(guī)舉債融資的應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以問責(zé)。

在規(guī)范的同時(shí)，《實(shí)施意見》還從鼓勵(lì)民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、保障合理支出、加強(qiáng)信息披露、加強(qiáng)分類指導(dǎo)、強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旃芾淼确矫婷鞔_為PPP規(guī)范發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目加大政策支持力度。

近年來，各級財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面大力推進(jìn)PPP工作，推動(dòng)了一批項(xiàng)目落地。PPP的快速發(fā)展，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生等方面發(fā)揮積極作用的同時(shí)，一些如泛化濫用PPP等亂象也增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀如何？還存在哪些問題？可能引發(fā)哪些風(fēng)險(xiǎn)？PPP規(guī)范發(fā)展如何更多地吸引民資和外資參與？未來該如何創(chuàng)新發(fā)展PPP，以實(shí)現(xiàn)居民、政府和社會(huì)資本的多方共贏？本期監(jiān)督沙龍聚焦PPP規(guī)范發(fā)展，圍繞相關(guān)話題展開探討。

透視PPP發(fā)展現(xiàn)狀

主持人：過去幾年，PPP模式備受青睞。財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目共8654個(gè)、投資額13.2萬億元；落地項(xiàng)目累計(jì)4691個(gè)、投資額7.2萬億元，落地率54.2%；開工項(xiàng)目累計(jì)2237個(gè)、投資額3.2萬億元，開工率47.7%。PPP模式“受寵”的原因是什么？取得了哪些成效？

劉窮志：一是“堵后門，開前門”的必然選擇。地方發(fā)行債券受到額度限制，BT被禁止，可行的選項(xiàng)就是PPP了。二是PPP功能昭昭。短期內(nèi)為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)籌資，而更長期和根本的是提高了公共產(chǎn)品供給效率。

溫來成：我國從改革開放之初，就已開始了PPP模式的探索，既有成功的范例，也有不少失敗項(xiàng)目，但發(fā)展較為緩慢。2014年以后，在財(cái)政部、國家發(fā)改委的強(qiáng)力推動(dòng)下，PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，用二、三年的時(shí)間，項(xiàng)目增加的速度超過發(fā)達(dá)國家?guī)资甑脑鲩L率。從客觀需要來講，主要包括在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行的壓力很大，政府需要PPP項(xiàng)目拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；我國在新型城鎮(zhèn)化過程中，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對PPP項(xiàng)目有較大的需求；我國從2010年開始整頓地方政府債務(wù)，2015年后地方政府融資只有發(fā)行地方政府債券一種，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要較多的融資，需要PPP項(xiàng)目。另外，我國在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，對PPP項(xiàng)目有較大需求。當(dāng)然，近年來PPP項(xiàng)目的發(fā)展，在保增長、緩解財(cái)政支出壓力、增加公共服務(wù)效率等方面，取得了一定成效。

馬恩濤：PPP“受寵”的原因：自上世紀(jì)90年代以來，PPP模式作為代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府投資與私有化的重要途徑，在世界范圍內(nèi)得到推廣和流行，逐漸成為一種以更低成本提供更高質(zhì)量公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的可行性方式。當(dāng)然，不同國家引入PPP的初衷可能有所不同：有的是出于財(cái)政赤字和預(yù)算壓力的考慮，有的是出于基礎(chǔ)設(shè)施供需缺口和公共產(chǎn)品提供低效率的考慮，還有的是出于將私人部門的管理技術(shù)和經(jīng)營效率引入到公共部門的考慮等。就我國而言，PPP“受寵”也基本上源于財(cái)政壓力和私人資本的高效率：一方面，自2008年美國次貸危機(jī)以來，我國地方政府面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政形勢，特別是自《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19 號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號(hào)文）以及新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范管理以來，中央政府?dāng)財(cái)嗔说胤秸ㄟ^融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)融資的途徑，而地方政府基礎(chǔ)設(shè)施巨大的供需缺口和官員晉升的壓力迫使地方政府尋求新的融資模式，于是PPP模式在中央政府的倡導(dǎo)下成為地方政府的“新寵兒”；另一方面，在PPP項(xiàng)目的不同實(shí)施階段特別是建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)，社會(huì)資本在經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)下往往比政府直接投資更有效率，能實(shí)現(xiàn)“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”。

自從我國開始推行PPP模式以來，隨著PPP工作實(shí)施中經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和有關(guān)制度體系的不斷完善，PPP模式不僅本身發(fā)展成效顯著，而且在地方政府交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、保障性安居工程以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，有力地盤活了社會(huì)存量資本、激發(fā)了民間投資活力，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，實(shí)現(xiàn)多層次、多角度撬動(dòng)社會(huì)資本投入，放大資金效應(yīng)。用《實(shí)施意見》中的話來說就是“在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用”。

邵穎紅：國內(nèi)PPP模式并非最近幾年才出現(xiàn)，也經(jīng)歷了將近20多年的漸進(jìn)式發(fā)展，但明確為PPP模式的制度頂層設(shè)計(jì)確實(shí)是從2013年開始。作為鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的模式之一，PPP模式相比其他制度如政府傳統(tǒng)采購模式、政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營等更受歡迎。為啥呀？一是上層力推。2013年12月，財(cái)政部會(huì)議正式提出大力推行PPP模式。之后，財(cái)政部與發(fā)改委競相發(fā)布PPP操作與規(guī)范文件以指導(dǎo)我國PPP模式的運(yùn)用。2014年至2018年間，財(cái)政部連續(xù)推出四批PPP示范項(xiàng)目，出版三輯PPP示范項(xiàng)目案例選編書籍，PPP產(chǎn)業(yè)如火如荼。二是地方政府熱烈響應(yīng)，地方政府都有自己的融資平臺(tái)，通過舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，長期積累下形成了巨量隱性政府債務(wù)。如不采取措施，我國的地方政府債務(wù)率將超過國際警戒線，導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)。PPP模式很多地方政府認(rèn)為是一種新的融資渠道，有助于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解地方政府債務(wù)壓力。三是社會(huì)資本積極參與?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域借由PPP模式向社會(huì)資本特別是民營資本開放，是我國深化市場化改革的重要舉措，被一些民營資本視為重要的歷史機(jī)遇。投資項(xiàng)目有政府信譽(yù)做背書，就有了更多信譽(yù)的保證，容易在銀行獲得融資。

目前我國正處在城市化持續(xù)推進(jìn)的過程中，許多城市基礎(chǔ)設(shè)施需要新建；已有的基礎(chǔ)設(shè)施，需要更新、改造、升級。有了PPP這一利器，在社會(huì)資本的參與下，國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供和公共事業(yè)建設(shè)等方面皆有了明顯的進(jìn)步。過去的四年，我國PPP改革工作成果顯著，項(xiàng)目數(shù)量大幅增加，落地率穩(wěn)步提高。PPP模式的推行有力地促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升了政府治理能力，構(gòu)建了現(xiàn)代財(cái)政制度。

曹堂哲：與傳統(tǒng)的政府“單打獨(dú)斗式”提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式相比，PPP模式是新的資源配置方式、項(xiàng)目管理方式和政府治理方式，其受到青睞的主要原因是在以下方面具有“比較優(yōu)勢”：一是PPP作為一種新型的融資模式，既可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可以增加社會(huì)資本的融資機(jī)會(huì)，可以有效地分散各方風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)資本市場發(fā)展。二是PPP引入了競爭機(jī)制，尤其是加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，有利于發(fā)揮社會(huì)資本在技術(shù)和管理上的優(yōu)勢，推動(dòng)成本節(jié)約、技術(shù)進(jìn)步、服務(wù)質(zhì)量提升和經(jīng)濟(jì)增長。三是PPP推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，有助于政府治理現(xiàn)代化。在PPP中政府的角色從傳統(tǒng)公共產(chǎn)品和服務(wù)直接提供者的角色，轉(zhuǎn)向法治框架下的締約者、制度設(shè)計(jì)者、監(jiān)管者和市場維護(hù)者的角色，有助于形成契約式、法治化、競爭性、透明化和結(jié)果導(dǎo)向的公共治理。

PPP模式推行以來，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步走向規(guī)范和成熟，其應(yīng)用領(lǐng)域已覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他行業(yè)。形成了一批優(yōu)秀的項(xiàng)目，在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面都發(fā)揮了積極的作用。

魏翔：中國的PPP模式“受寵”具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)原因和本土特色，最主要的原因不外乎兩點(diǎn)：一是呼應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是地方政府在公共管理供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，為政府的政策創(chuàng)新提供了啟發(fā)和思路，造就了政府公共服務(wù)供給的新態(tài)勢。PPP已成為地方政府“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的重要抓手。二是在“土地財(cái)政”走到盡頭之際，為地方政府融資和進(jìn)行公共投資提供了新選項(xiàng)。當(dāng)然，除此之外，PPP模式在國際上推行時(shí)所展現(xiàn)出的普適性優(yōu)點(diǎn)也是該模式在中國受到歡迎的原因之一。比如，該模式為政府-市場提供了“效率再配置”的功能，使地方政府的長期目標(biāo)和企業(yè)的短期目標(biāo)通過投資效率和回報(bào)效率的交替配置，實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。也正是基于此，PPP模式在中國才有進(jìn)一步深化、拓展的必要性和可行性。

中國PPP項(xiàng)目取得的成就驕人。第一，從最終結(jié)果的成交額來看，中國PPP項(xiàng)目成交額超8000億元，穩(wěn)居全球之首。其中，國有企業(yè)的成交額占總成交額的80%，中國PPP模式為全球公共治理領(lǐng)域提供了鮮活而重要的范例。第二，PPP項(xiàng)目覆蓋的行業(yè)具有普遍性，已覆蓋能源、交通、水利、環(huán)保、市政、農(nóng)業(yè)、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育等19個(gè)國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。第三，PPP項(xiàng)目中綠色環(huán)保項(xiàng)目受到重視，為中國的國際承諾和環(huán)保改革貢獻(xiàn)了重要力量。

主持人：PPP快速增長的同時(shí)，“泛PPP”“偽 PPP”等不規(guī)范項(xiàng)目充斥其間，給PPP的健康發(fā)展埋下隱患。當(dāng)前PPP項(xiàng)目發(fā)展中還存在哪些問題？可能引發(fā)哪些風(fēng)險(xiǎn)？

劉窮志：最根本的問題是對PPP認(rèn)識(shí)不清。PPP的基本涵義，簡單地講，是公共產(chǎn)品供給的新方式，其“新”在于引入私人部門屬性的社會(huì)資本 （之前供給公共產(chǎn)品的部門主要是公共部門），是市場深化這一中國改革方向的表現(xiàn)，基本概念認(rèn)識(shí)不清就會(huì)帶來政策和實(shí)踐的扭曲。此外，還有政府守信、財(cái)政承受能力、融資難、資本金、績效評價(jià)等問題，這些都是PPP規(guī)范問題，必將隨著認(rèn)識(shí)上的正本清源而得到解決。

溫來成：當(dāng)前PPP項(xiàng)目存在的問題包括物有所值、財(cái)政承受論證不嚴(yán)格，甚至流于形式。這既使不符合PPP原則的項(xiàng)目進(jìn)入采購、建設(shè)階段，導(dǎo)致項(xiàng)目在后期失敗的可能性增大；又使政府財(cái)政在今后20、30年的時(shí)間內(nèi)，不能兌現(xiàn)政府承諾，造成政府違約的概率上升，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。

馬恩濤：PPP模式在中國是一個(gè) “新事物”，因此在實(shí)施過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些問題。特別是當(dāng)?shù)胤秸畬PP模式僅簡單機(jī)械地視為一種融資方式時(shí)，“偽PPP”和“泛PPP”就會(huì)順理成章地出現(xiàn)。

針對這些“偽 PPP”和“泛 PPP”，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件進(jìn)行了應(yīng)對。就當(dāng)前我國地方政府PPP項(xiàng)目的發(fā)展來說，其還存在著兩方面問題：一個(gè)是防范重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，特別是“牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”為PPP項(xiàng)目的發(fā)展帶來了重大挑戰(zhàn)，“去杠桿”以及國家金融政策的收緊使得簽約后的項(xiàng)目公司，特別是民企作為社會(huì)資本方的項(xiàng)目公司融資更加困難，很多項(xiàng)目因此被迫終止，導(dǎo)致“半拉子工程”大面積出現(xiàn)，這是很多PPP項(xiàng)目始料未及的。另一個(gè)是在PPP項(xiàng)目中，各參與方之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。雖然在PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案中規(guī)定了要對項(xiàng)目參與方進(jìn)行明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，理論上也存在著政府和社會(huì)資本各自根據(jù)自己的風(fēng)險(xiǎn)處置優(yōu)勢承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則，但實(shí)際上一些PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)往往是基于經(jīng)驗(yàn)而籠統(tǒng)地將項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)賦予社會(huì)資本并將政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)賦予政府，不是給予準(zhǔn)確的定量分析。我們甚至還無法確定PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例有無固定解、多大為合適，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理邊界比較模糊。

邵穎紅：由于我國特殊的制度環(huán)境，PPP模式在我國的推廣無經(jīng)驗(yàn)可循。過快地推行，泥沙俱下，產(chǎn)生了很多問題。

政府認(rèn)識(shí)和能力不足。一些地方政府對我國PPP模式的理解存在偏差，將PPP視為政策機(jī)遇，將各種項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，以各種名義套取財(cái)政補(bǔ)助資金。簡單地追求經(jīng)濟(jì)增長和政績的做法，后果必然是產(chǎn)生較多胡子工程，增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

存在非正式制度壁壘。包括對民營企業(yè)存在觀念上的偏見，PPP項(xiàng)目實(shí)施中對民營企業(yè)存在歧視行為，國有企業(yè)對民營企業(yè)的“擠占效應(yīng)”，對民營企業(yè)的承諾存在不確定性。

一些地方和金融機(jī)構(gòu)并未做到對所有意愿參與企業(yè)一視同仁，結(jié)果國有企業(yè)和地方政府控制的金融公司成為PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要力量，這勢必降低國家去杠桿的政策效果，造成PPP模式的異化。

政府執(zhí)行偏差。社會(huì)資本方選擇缺乏公開透明性，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方選擇時(shí)可以不采用公開招標(biāo)方式。由于政府采購市場不完善，缺乏競爭和低價(jià)惡性競爭并存。如何實(shí)現(xiàn)信息公開透明、公平競爭成為關(guān)鍵問題，不然長久下去，政府的公信力必將受到損害。

長期資本市場缺乏。PPP項(xiàng)目期限很長，回報(bào)時(shí)間很長，我國長期融資市場尚未成長起來，權(quán)益融資很困難，PPP項(xiàng)目很容易異化為明股實(shí)債、政府托底。后果必然是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加重。

社會(huì)資本構(gòu)成不合理。社會(huì)資本中承包商和金融資本為主，專業(yè)運(yùn)營商奇缺。施工單位主要為了獲得項(xiàng)目建設(shè)機(jī)會(huì)，短期行為嚴(yán)重，缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，金融資本明股實(shí)債，資金來源具有短期性，與項(xiàng)目期限不匹配。社會(huì)資本組成問題，極有可能引起PPP模式的失敗。

民營資本介入不足。無論是PPP項(xiàng)目的參與數(shù)量還是投資總量和規(guī)模上，社會(huì)資本中央企和地方國企均占絕對優(yōu)勢，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目相對不足，不僅如此，現(xiàn)階段根據(jù)我們的研究民營企業(yè)參與意愿也較低。

曹堂哲：早在2015年財(cái)政部就印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21 號(hào)）明確每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，拉開了PPP規(guī)范發(fā)展的序幕。2017年以來相關(guān)部門針對PPP發(fā)展中面臨的問題，采用“小步快跑”“打補(bǔ)丁”的方式，從項(xiàng)目庫管理、融資主體、運(yùn)營管理等方面對PPP進(jìn)行了規(guī)范。

一是PPP邊界問題。針對PPP中存在的泛化濫用現(xiàn)象，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)）明確要求糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，通過嚴(yán)把項(xiàng)目庫 “入口”、開展項(xiàng)目庫清理，厘清了PPP項(xiàng)目的范圍和邊界，使得PPP模式回歸壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施和公益性公共服務(wù)領(lǐng)域。

二是PPP的參與主體問題。國資委于2017年11月10日發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)），提高了央企投資PPP的門檻。

三是項(xiàng)目管理問題。2018年4月財(cái)政部印發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）針對PPP項(xiàng)目中立項(xiàng)不嚴(yán)謹(jǐn)、采購程序回避競爭、簽署PPP項(xiàng)目合同主體不規(guī)范、明股實(shí)債、固定回報(bào)和保底承諾、運(yùn)營建設(shè)割裂、政府隱性擔(dān)保、按效付費(fèi)機(jī)制缺失等問題從項(xiàng)目管理的角度提出了規(guī)范要求。

上述問題會(huì)引發(fā)三個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)：一是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是運(yùn)營和績效不彰的風(fēng)險(xiǎn)；三是破壞競爭性市場的風(fēng)險(xiǎn)。而此次《實(shí)施意見》則是規(guī)范PPP發(fā)展的綱領(lǐng)性、系統(tǒng)性指引，為PPP規(guī)范發(fā)展指明了方向。

魏翔：當(dāng)前PPP項(xiàng)目發(fā)展中存在的問題主要包括：一是“明股實(shí)債”問題。如果在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府出資方代表對社會(huì)資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購，就形成了“明股實(shí)債”，屬于具有剛性兌付的保本約定。二是民企參與PPP項(xiàng)目的成交額和市場份額偏低，某種程度違背了PPP模式的初衷。三是政府后續(xù)付費(fèi)不考核績效。政府付費(fèi)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相分離，承諾固定回報(bào)或最低收益等條款，形成地方政府債務(wù)。某些政府對PPP模式的理解存在誤差，政府主導(dǎo)的成分有不斷增強(qiáng)的趨勢，過度重視PPP融資功能。四是通過簽署“抽屜協(xié)議”提供擔(dān)保。由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾。政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目的比重較大，為地方政府的持續(xù)性治理形成了較大風(fēng)險(xiǎn)。五是PPP模式的運(yùn)作缺乏國家法律法規(guī)層面的支持，同時(shí)，PPP的政府-企業(yè)雙方在法律支撐較為缺乏的情況下對契約的理解、遵守和風(fēng)險(xiǎn)把控均呈較低水平。

PPP“既要規(guī)范、也要發(fā)展”

主持人：此次《實(shí)施意見》要求各級財(cái)政部門遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則，將規(guī)范運(yùn)作放在首位，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績效激勵(lì)考核。這些規(guī)范舉措的實(shí)施將給PPP工作開展帶來哪些影響？

劉窮志：一是在庫項(xiàng)目的清庫與整改，使在庫項(xiàng)目操作規(guī)范化。二是未來對列入負(fù)面清單的項(xiàng)目建立隔離墻，PPP項(xiàng)目總量增速趨緩。三是PPP工作回歸PPP本源，強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品供給效率。

溫來成：首先，進(jìn)一步明確了PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行過程中的政策界限，便于PPP項(xiàng)目的具體操作和管理。PPP項(xiàng)目在提供公共服務(wù)過程中，既有提高公共服務(wù)效率、擴(kuò)大公共服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量等方面的優(yōu)勢，又存在涉及主體眾多、建設(shè)運(yùn)營周期長、不確定因素多、風(fēng)險(xiǎn)大的問題，必須嚴(yán)格遵守政府制定的政策界限，才能有效管控風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到預(yù)期目的。這次《實(shí)施意見》的發(fā)布，有利于管控PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。其次，有利用適當(dāng)調(diào)節(jié)PPP項(xiàng)目發(fā)展的速度，提高項(xiàng)目質(zhì)量。如前所述，PPP模式本身存在較大風(fēng)險(xiǎn)，如果盲目快速發(fā)展，必然放大政府財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。這次《實(shí)施意見》的發(fā)布，有關(guān)數(shù)量界限的明確，有利于管控PPP項(xiàng)目的盲目發(fā)展。最后，有利于PPP模式未來的規(guī)范發(fā)展，這次《實(shí)施意見》采用正負(fù)清單的方式，對PPP模式進(jìn)行了規(guī)范，有利于PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

馬恩濤：財(cái)政部出于規(guī)范PPP運(yùn)作和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而出臺(tái)了《實(shí)施意見》。我覺得這些舉措的實(shí)施將給PPP工作開展帶來兩方面的影響：一方面，會(huì)提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，消除隱藏的風(fēng)險(xiǎn)?！罢媲鍐巍焙汀柏?fù)面清單”的有機(jī)結(jié)合既明確了PPP的發(fā)展空間也規(guī)定了PPP的實(shí)施禁地，從長期來看，既有助于“求真”“求實(shí)”進(jìn)而規(guī)范PPP的運(yùn)作，也有助于“去偽”“去泛”進(jìn)而防控地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。舉例來說，全生命周期管理要求以及落實(shí)項(xiàng)目績效激勵(lì)考核，將有助于改變PPP項(xiàng)目重建設(shè)輕運(yùn)營的問題；限制財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目有助于督促該地區(qū)統(tǒng)籌做好項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃和中長期財(cái)政規(guī)劃，防止中長期財(cái)政支出壓力過快增長，等等。另一方面，不可否認(rèn)的是，這些規(guī)范舉措的實(shí)施在短期內(nèi)可能會(huì)造成我國PPP項(xiàng)目落地率的下滑。實(shí)際上自去年下半年以來，由于不規(guī)范PPP清理風(fēng)暴以及金融領(lǐng)域政策的收緊，我國政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目落地率已經(jīng)出現(xiàn)了大幅度的下滑，《實(shí)施意見》的實(shí)施可能進(jìn)一步加重這一問題。因此，需要采取切實(shí)有效措施加大對PPP的融資支持，鼓勵(lì)民資和外企的參與。

邵穎紅：從過去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中我們不難發(fā)現(xiàn)一味地追求速度而忽略質(zhì)量的發(fā)展，其結(jié)果很可能是“欲速則不達(dá)”。那么只有做真正規(guī)范的PPP，才能為PPP項(xiàng)目的發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。此次的《實(shí)施意見》是以規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作為總抓手，將規(guī)范運(yùn)作放在首位，排查潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，加強(qiáng)信息披露，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫，這是非常及時(shí)和必要的。對正負(fù)面清單的規(guī)范舉措，有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的質(zhì)量管理，積極效應(yīng)明顯：

第一，規(guī)范運(yùn)作是全面實(shí)施績效管理的應(yīng)有之義。按效付費(fèi)機(jī)制是PPP模式的核心內(nèi)容，績效考核指的不單單是建設(shè)期的績效考核，更主要的是運(yùn)營期的績效考核，即項(xiàng)目建設(shè)成本要和運(yùn)營期的付費(fèi)績效考核掛鉤。通過強(qiáng)制掛鉤績效考核比例，有利于優(yōu)化全生命周期一體化管理，落實(shí)全面實(shí)施績效管理要求，發(fā)揮好PPP模式的正面效用。

第二，做好清查和規(guī)范工作有利于提高正負(fù)面清單項(xiàng)目管理的質(zhì)量，保證項(xiàng)目可規(guī)范推進(jìn)，示范項(xiàng)目得以充分發(fā)揮標(biāo)桿作用。經(jīng)過清理規(guī)范，表面上看PPP的規(guī)?？赡軙?huì)萎縮，但保留下來的PPP項(xiàng)目質(zhì)量會(huì)很好、更容易實(shí)現(xiàn)融資，對于投資人而言可以說是有百利而無一害。但另一方面這對社會(huì)資本方運(yùn)營能力的要求也會(huì)更高。

第三，及時(shí)將長期無實(shí)質(zhì)進(jìn)展的“僵尸項(xiàng)目”或不適宜繼續(xù)采用PPP模式的項(xiàng)目清退出庫，能夠緩解地方財(cái)政支出壓力，為更優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目入庫騰出財(cái)政承受能力空間，并充分利用好財(cái)政支出空間去拉動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)提升，降低不規(guī)范的PPP項(xiàng)目可能造成的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

曹堂哲：“正負(fù)清單”制度的實(shí)質(zhì)是對政府和社會(huì)資本方的雙向約束。對于政府而言“法無授權(quán)不可為”，需要正面清單對政府行為加以規(guī)范；對于社會(huì)資本而言，“法不禁止即可為”，需要負(fù)面清單對社會(huì)資本行為加以約束。正負(fù)清單制度是對PPP制度框架的一個(gè)原則性要求，有助于推動(dòng)政府行為的規(guī)范化，也有助于激發(fā)市場活力，體現(xiàn)了既要規(guī)范又要發(fā)展的要求。同時(shí)有助于防范地方政府的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升政府的治理現(xiàn)代化水平；也有助于鼓勵(lì)社會(huì)資本的積極參與。

全生命周期管理意味著PPP將進(jìn)入內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的新階段，相對于由政府直接提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，PPP模式的“比較優(yōu)勢”將更加明顯，通過全生命周期管理，把好PPP全生命周期的每一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其是在運(yùn)營階段的按績效付費(fèi)機(jī)制的落地，將倒逼社會(huì)資本在管理創(chuàng)新和技術(shù)革新上下工夫，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

李偉：采用PPP方式能大大提高政府提供公共服務(wù)的能力，在歐洲的發(fā)達(dá)國家都產(chǎn)生了廣泛的效益。我們國家實(shí)施PPP的過程中，很多問題出在兩個(gè)環(huán)節(jié)：第一是規(guī)則的完善，第二是規(guī)則的執(zhí)行。從規(guī)則完善方面，財(cái)政部、發(fā)改委、其他部門及地方政府已經(jīng)出臺(tái)了很多規(guī)則，隨著問題的出現(xiàn)不斷完善PPP的法規(guī)制度體系。有了制度規(guī)范后，就重在監(jiān)管，以及嚴(yán)格監(jiān)管下的規(guī)范運(yùn)行。所以，隨著規(guī)范舉措的實(shí)施，至少有三個(gè)方面影響：其一，有制度體系規(guī)范，并逐漸健全了具體流程、合同等內(nèi)容，重在有了規(guī)則；其二，嚴(yán)格制度的執(zhí)行，讓流程符合規(guī)范，重在按規(guī)則執(zhí)行；其三，執(zhí)行有監(jiān)督，重在各方監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行過程。這些都是PPP項(xiàng)目健康、有序發(fā)展的關(guān)鍵。

主持人：《實(shí)施意見》還要求強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。對于財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。確保每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國2519個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級）中，已有1144個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%。您如何看待這種現(xiàn)象？為什么要對財(cái)政支出責(zé)任作出限制？實(shí)踐中如何加強(qiáng)監(jiān)管？

劉窮志：當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，國家減稅但支出剛性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大，加之PPP項(xiàng)目規(guī)范性不夠，限制政府付費(fèi)項(xiàng)目是必然選擇。但拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長需要基建和公共項(xiàng)目，保持一定的PPP項(xiàng)目也是必須的。在實(shí)踐中，財(cái)政部門要從嚴(yán)把握財(cái)政承受能力報(bào)告審查關(guān)口，要充分公開項(xiàng)目信息，增加透明度，接受公眾監(jiān)督。

溫來成：這是因?yàn)镻PP模式在各地區(qū)發(fā)展不平衡，有些地方政府比較重視，近年來新上了較多的PPP項(xiàng)目，在地方財(cái)力有限的情況下，就容易出現(xiàn)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過了5%。此次《實(shí)施意見》提出了相應(yīng)的限制措施。這些措施的實(shí)施，有利于PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制，也有利于PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展。在實(shí)際監(jiān)管中，將上述規(guī)定付諸實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有：第一，PPP項(xiàng)目的信息公開，并接受社會(huì)的監(jiān)督。只有PPP項(xiàng)目信息公開了，社會(huì)各界才能了解本地區(qū)PPP項(xiàng)目發(fā)展與財(cái)政支出責(zé)任是否匹配，以監(jiān)督政府履行職責(zé)，既防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，又保障社會(huì)資本的合理回報(bào)的利益。第二，及時(shí)查處違反《實(shí)施意見》的案件，保持高壓狀態(tài)，保證PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展。即維護(hù)法律制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，使有關(guān)的政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員不能、不敢違反PPP的法律制度，保持PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

馬恩濤：地方政府投資的沖動(dòng)使得其總是想要充分利用中央政府給定的財(cái)政政策空間，甚至是采取一些擦邊球的舉措。既然中央政府規(guī)定PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任不得超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%，那很多地方政府就是按10%的上限來上PPP項(xiàng)目，甚至通過政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目支出來 “放大分母”進(jìn)而規(guī)避10%的紅線。而5%的新限制實(shí)際上是中央政府從控制政府PPP支出規(guī)模和維護(hù)國家財(cái)政整體安全的角度來考慮的。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，國務(wù)院早已明確地方政府負(fù)責(zé)償還債務(wù)，中央政府不進(jìn)行救助，各省也明確對下級政府實(shí)施不救助原則。因此，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一定要控制。以前10%的公共預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)是建立在財(cái)政收入持續(xù)增長的前提下，而近幾年我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政紛紛進(jìn)入新常態(tài)，部分地區(qū)財(cái)政收入增長趨勢很不樂觀，所以有必要對PPP項(xiàng)目財(cái)政支出進(jìn)一步進(jìn)行適當(dāng)控制。

邵穎紅：雖然有1144個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%，但PPP整體風(fēng)險(xiǎn)控制在安全區(qū)間內(nèi)。

PPP項(xiàng)目下融資的主體不是政府，而是社會(huì)資本方或特別目的公司（SPV），債務(wù)主體也是社會(huì)資本或SPV公司，但是政府潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大。實(shí)踐中也出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超出財(cái)政承受能力上項(xiàng)目甚至借PPP名義變相舉債等問題，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此需要對財(cái)政支出責(zé)任作出限制，堅(jiān)持必要、可承受的財(cái)政投入原則，防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)，防止政府支出責(zé)任過多、過重而加大財(cái)政支出壓力。

對于財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)定是延續(xù)了“防風(fēng)險(xiǎn)”的政策方向，作為PPP項(xiàng)目三種回報(bào)機(jī)制之一的政府付費(fèi)，給地方財(cái)政支出造成很大壓力。為防止觸及PPP項(xiàng)目的10%紅線，將新增純政府付費(fèi)項(xiàng)目的紅線從10%進(jìn)一步壓降到5%，進(jìn)一步收緊政府負(fù)債敞口。有助于督促該地區(qū)統(tǒng)籌做好項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃和中長期財(cái)政規(guī)劃，防止中長期財(cái)政支出壓力過快增長。同時(shí)由于國內(nèi)不少公共服務(wù)項(xiàng)目具有純公益屬性，政府付費(fèi)項(xiàng)目是地方政府的訴求，也是PPP項(xiàng)目的重要構(gòu)成?！秾?shí)施意見》中并未全部禁止，而是提出了具體標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地財(cái)政承受情況和項(xiàng)目類型而定，實(shí)務(wù)中更具操作性。

對于實(shí)踐中的監(jiān)管措施，提出以下建議：一是細(xì)化PPP財(cái)政承受能力評估，規(guī)范財(cái)政部門PPP財(cái)政承受能力論證工作。PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評估報(bào)告的編制應(yīng)更加深入，地方政府財(cái)政承受能力論證工作應(yīng)細(xì)致分析項(xiàng)目政府資金來源及組成，并提供測算依據(jù)。有必要時(shí)可以聘請第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成。二是細(xì)化PPP財(cái)政支出責(zé)任檢查內(nèi)容，嚴(yán)格檢查程序。檢查要點(diǎn)細(xì)化為財(cái)政支出責(zé)任測算、預(yù)算管理、財(cái)政支出責(zé)任臺(tái)賬管理等。制定財(cái)政檢查工作操作規(guī)范，履行現(xiàn)場檢查、復(fù)核審理、處理文書制發(fā)等規(guī)定程序。

曹堂哲：“對于財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”，這一規(guī)定為各地政府付費(fèi)類項(xiàng)目設(shè)定了紅線。“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”，明確了新簽約PPP項(xiàng)目的運(yùn)營補(bǔ)貼支出來源，避免了支出責(zé)任超出10%一般公共預(yù)算的支出從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算列支?！氨炯壢縋PP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%”則明確了地方本級PPP財(cái)政支出責(zé)任的總盤子。

這意味著財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%地區(qū)新的政府付費(fèi)項(xiàng)目將無法入庫。這一做法將倒逼地方政府加強(qiáng)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的計(jì)劃和統(tǒng)籌，將政府付費(fèi)類項(xiàng)目限制在合理的比例，在支出責(zé)任的總盤子中，用好可行性缺口補(bǔ)助。對財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行限制，在宏觀上有助于風(fēng)險(xiǎn)防控，在微觀上可以倒逼地方政府強(qiáng)化績效考核，建立按效付費(fèi)的機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)資本向管理和技術(shù)要效率，提高服務(wù)質(zhì)量。

加強(qiáng)財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)督，需要健全財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，用好全國PPP綜合信息平臺(tái)，充分披露PPP項(xiàng)目全生命周期信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

李偉：從目前項(xiàng)目管理庫的入庫項(xiàng)目來看，超過40%的項(xiàng)目采用政府付費(fèi)方式，這就意味著目前PPP項(xiàng)目的確增加了政府支出的負(fù)擔(dān)。而且隨著前期大量PPP項(xiàng)目落地，政府支出責(zé)任已經(jīng)吃緊，如果不對政府支出責(zé)任劃出紅線，就會(huì)造成政府支出責(zé)任負(fù)擔(dān)過重，既影響政府當(dāng)前職能的履行，也加大了政府風(fēng)險(xiǎn)。雖然規(guī)范的財(cái)政支出責(zé)任并不構(gòu)成地方負(fù)債，但這只是技術(shù)角度，而從表內(nèi)負(fù)債的角度，廣義上看合同支付仍然形成政府的長期負(fù)擔(dān)。所以必須對財(cái)政支出責(zé)任作出限制。

加強(qiáng)監(jiān)管，一是要防范過度樂觀估計(jì)未來財(cái)政收入，在做大分母的時(shí)候降低PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)所占比重；二是要防范從一般公共預(yù)算之外安排資金支出，比如政府性基金預(yù)算、國開行貸款預(yù)算等；三是要防范沒有全口徑統(tǒng)計(jì)所有PPP項(xiàng)目支出，這些都是從內(nèi)容上強(qiáng)化監(jiān)督。從形式上，一是要強(qiáng)化政府承受能力報(bào)告的編制責(zé)任，防止流于形式；二是建立測算的具體范圍和參數(shù)；三是要制定PPP項(xiàng)目具體信息披露的框架、準(zhǔn)則和技術(shù)規(guī)范；四是強(qiáng)化監(jiān)督還要建立實(shí)時(shí)財(cái)政支出責(zé)任的預(yù)警系統(tǒng)，做到實(shí)時(shí)反映。最后還要有處罰機(jī)制。

主持人：為了給PPP規(guī)范發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，《實(shí)施意見》提出鼓勵(lì)民資和外資參與、加大融資支持等七項(xiàng)舉措。統(tǒng)計(jì)顯示，累計(jì)落地的895個(gè)示范項(xiàng)目中，簽約社會(huì)資本共1589家，其中民企占39.8%；民資背景項(xiàng)目數(shù)467個(gè)、投資額7881億元，分別占落地示范項(xiàng)目的52.2%和39.2%。您對此作何評價(jià)？PPP規(guī)范發(fā)展如何更多地吸引民資和外資參與？

劉窮志：現(xiàn)階段民營企業(yè)參與PPP從總體上看還是具有相當(dāng)規(guī)模的，民營企業(yè)參與PPP最符合PPP本來面目即公私合作伙伴，未來還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大力度引入民營企業(yè)參與PPP。吸引民資外資參與PPP最根本的路徑是建立合作伙伴關(guān)系，近期主要的具體措施，一是取消歧視民資外資參與條款，與國企一視同仁；二是落實(shí)民資外資優(yōu)惠政策。

溫來成：這反映了我國PPP項(xiàng)目發(fā)展的階段性特點(diǎn)。PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展，如要更多地吸引民資和外資參加，需要重點(diǎn)解決以下問題：一是加快PPP立法，依法保障民資和外資的利益。PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營時(shí)間長達(dá)20、30年，如果沒有完善的法律制度，民資和外資對PPP項(xiàng)目的投資，往往是望而卻步，裹足不前。二是進(jìn)一步推進(jìn)PPP管理政策、制度的規(guī)范化，增強(qiáng)民資和外資PPP項(xiàng)目投資的信心。目前我國PPP項(xiàng)目管理的政策、制度由財(cái)政部、國家發(fā)改委兩個(gè)系統(tǒng)分別發(fā)布、實(shí)施，這種狀況，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營帶來很大的困難，需要盡快解決這個(gè)問題。三是加強(qiáng)地方政府信用制度建設(shè)。通過地方政府信用建設(shè)，有效解決新官不理舊事，一屆政府一朝政策，地方政府隨意撕毀合同、不履行合同的問題，為政府與社會(huì)資本合作創(chuàng)造良好的環(huán)境，吸引民資、外資投資PPP項(xiàng)目。

馬恩濤：目前，地方政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目的時(shí)候更愿意與國有企業(yè)合作，而與民資和外資企業(yè)合作的意愿比較低。這源于兩個(gè)方面：一是因?yàn)槊褓Y和外資的各方面實(shí)力往往與國有企業(yè)存在較大的差距，特別是在融資方面，民資和外資相比于國有企業(yè)具有天然的劣勢，這會(huì)使得項(xiàng)目未來風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增加；二是繞開國有企業(yè)而與民資和外資合作有時(shí)會(huì)讓地方政府遭受種種臆測，認(rèn)為與民資和外資合作而不與國企合作，里面可能有腐敗和貓膩。要想更好地吸引民資和外資參與PPP項(xiàng)目，對于政府來說，就應(yīng)該舍得將一些優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目拿出來給民資和外資，不能有“肥水不流外人田”的思想。如同《實(shí)施意見》中所規(guī)定的“向民營企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持”；而對于金融機(jī)構(gòu)來說，不要只把眼光盯著國有企業(yè)，也要對民資和外資在PPP項(xiàng)目參與上進(jìn)行融資支持。

邵穎紅：從總體實(shí)力來看，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示民營企業(yè)稅收貢獻(xiàn)超過50%，國內(nèi)生產(chǎn)總值占比超過60%、技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品占比超過70%、城鎮(zhèn)就業(yè)占比超過80%、對新增就業(yè)貢獻(xiàn)率超過90%。在PPP模式中，雖然民營背景投資項(xiàng)目占比超50%，但是總額卻還未達(dá)到40%，可以看出民營企業(yè)中標(biāo)的PPP項(xiàng)目平均規(guī)模并不大，民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的參與度與其自身實(shí)力還是存在一定差距的。因此，民營企業(yè)的參與度還需要并且能夠進(jìn)一步提高。

中國作為特色社會(huì)主義國家，存在大量實(shí)力雄厚的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)長期占據(jù)著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此國有企業(yè)不管是在資金還是經(jīng)驗(yàn)方面都領(lǐng)先于民營企業(yè)，這就導(dǎo)致了在中國情景之下，實(shí)施以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為載體的PPP模式無法完全剝離國有企業(yè)的作用，民營企業(yè)很難成為PPP市場的主力軍。

但是PPP的本質(zhì)應(yīng)該是啟動(dòng)民營資本參與基建設(shè)施從而起到分?jǐn)倗夜膊块T財(cái)務(wù)壓力以及提高整體效率等作用。發(fā)改委在2017年印發(fā)了 《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，從分類施策支持民間資本參與PPP項(xiàng)目，科學(xué)合理設(shè)定社會(huì)資本方選擇標(biāo)準(zhǔn)，依法簽訂規(guī)范、有效、全面的PPP項(xiàng)目合同，加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度等10個(gè)方面，提出了可操作、有針對性的政策措施。在各方努力下，示范項(xiàng)目中民營企業(yè)參與率有所提高，政策成效初見。此次《實(shí)施意見》也從推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、加大中國PPP基金支持力度等方面加大政策力度向民營企業(yè)傾斜。

下一步，仍需要持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、破除體制機(jī)制障礙。對此提出以下補(bǔ)充建議：一是建立問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)民營企業(yè)對政府部門的信任。民營企業(yè)是問責(zé)制中的問責(zé)主體，民營企業(yè)有權(quán)對公共部門在PPP項(xiàng)目中可能或已經(jīng)發(fā)生的影響民營企業(yè)利益環(huán)境的決策或行為問責(zé)。完善的問責(zé)機(jī)制需要具備以下條件：首先，在PPP項(xiàng)目建設(shè)初期，民營企業(yè)能夠通過相關(guān)的法律法規(guī)和合同條款規(guī)范公共部門的決策和行為；其次，在項(xiàng)目進(jìn)行的過程中，民營企業(yè)能夠通過評估制度和信息披露平臺(tái)約束公共部門的決策和行為；最后，如果項(xiàng)目由于公共部門的失責(zé)而發(fā)生損失的時(shí)候，能夠有完善的法律制度來懲罰公共部門的違約行為。二是完善保障機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)具有客觀存在性，再完備的機(jī)制設(shè)計(jì)，也無法完全規(guī)避地方政府的違約風(fēng)險(xiǎn)，須建立保障機(jī)制，為地方政府違約給民營企業(yè)帶來的損失進(jìn)行救助。例如可考慮建立省級保障機(jī)制，對進(jìn)入省級PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，若市政府出現(xiàn)違約，可由省級財(cái)政墊付一定金額，該金額在以后年度中從省級財(cái)政向市政府的轉(zhuǎn)移支付中逐年扣除。三是建立PPP項(xiàng)目信息共享平臺(tái)，完善信息公開機(jī)制。基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，信息共享平臺(tái)整合所有參與者的信息資源，能夠成為PPP項(xiàng)目高效的內(nèi)部管理工具。與一般項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目具有信息量大、信息來源廣、動(dòng)態(tài)變化和類型復(fù)雜等特點(diǎn)，作為信息劣勢的一方，為了保持民營企業(yè)平等和公平的社會(huì)交換地位，民營企業(yè)需要獲得更多的信息來改變其在PPP模式中信息不足的不利地位。信息共享平臺(tái)建立能夠緩解甚至消除民營企業(yè)與公共部門之間信息流動(dòng)的滯后性和不對稱性。通過信息共享平臺(tái)，公共部門和民營企業(yè)可以了解和掌握PPP項(xiàng)目的實(shí)時(shí)情況，更好地分配任務(wù)和資源，協(xié)調(diào)雙方的利益沖突。在信息披露質(zhì)量方面，還可以通過專業(yè)第三方獨(dú)立驗(yàn)證PPP項(xiàng)目信息，建立現(xiàn)代化社會(huì)多種信息披露渠道。

PPP模式應(yīng)用主要的問題還是在各級政府身上。政府利用PPP模式主要是吸引民間資本、分散政府的風(fēng)險(xiǎn)和提高效率。但是，在當(dāng)前沒有完整配套的法律環(huán)境和技術(shù)支持的情況下，要注意可能產(chǎn)生的負(fù)面影響：政府為了吸引民間的受讓方，往往出讓商業(yè)利益好的項(xiàng)目，或承諾政府付費(fèi)。這樣，有利可圖的項(xiàng)目給了民間，而沒有財(cái)務(wù)效益的項(xiàng)目留給政府，使政府的現(xiàn)金流陷入困境，有可能陷入更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。在這過程中也難免出現(xiàn)尋租和腐敗的可能性。政府提供過多的擔(dān)保使風(fēng)險(xiǎn)又重新回到了政府身上，也使民間受讓方免受市場競爭的壓力，這就從根本上違背了PPP模式的初衷。

曹堂哲：吸引民資和外資參與有助于PPP回歸其本源初心，避免“本級政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級PPP項(xiàng)目”所可能引發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)和效率風(fēng)險(xiǎn)。

加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目。研究完善中國PPP基金績效考核辦法，將投資民營企業(yè)參與項(xiàng)目作為重要考核指標(biāo)，引導(dǎo)中國PPP基金加大支持力度。各地在開展PPP項(xiàng)目時(shí)，不得對外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件。提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目需求特點(diǎn)，合理選擇采購方式，進(jìn)一步加強(qiáng)采購需求和履約驗(yàn)收管理，提高采購質(zhì)量。

李偉：民資和外資的積極參與本來就是PPP項(xiàng)目應(yīng)有之義，有了民資、外資的參與才更能實(shí)現(xiàn)PPP擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)資金投入范圍和提高項(xiàng)目運(yùn)行效率的初衷。但是一方面，多數(shù)民資、外資在融資渠道和融資成本方面相對于國有資本處于劣勢；另一方面，民資、外資逐利動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，如果沒有堅(jiān)實(shí)可信的使用者收費(fèi)方案以及穩(wěn)定的公共財(cái)政對后期收益的背書，民資、外資參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)也會(huì)更弱。

PPP項(xiàng)目要更多地吸引民資和外資的參與，一是要強(qiáng)化分類管理和分類推進(jìn)，對PPP項(xiàng)目在宏觀層面進(jìn)行細(xì)化管理，明確PPP項(xiàng)目的各種適應(yīng)類別。比如，旅游PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的運(yùn)營型需求和盈利性空間，就需要民資甚至外資在操作中提供更多的操作性和運(yùn)行性介入，獲取更多甚至更短期的回報(bào)，同時(shí)提供更全面的承諾框架。二是要強(qiáng)化約束地方政府行為、樹立政府信用的法律建設(shè)。地方政府的失信是社會(huì)資本最大的不確定性來源。三是呼應(yīng)目前中國開放金融業(yè)和基建投資的方略，在地方政府層面上創(chuàng)新出臺(tái)相關(guān)的扶持政策，對民資和外資提供區(qū)別性的激勵(lì)政策。

推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)

主持人：財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，PPP是一項(xiàng)長期的事業(yè)。此次出臺(tái)《實(shí)施意見》，希望通過傳遞明確的政策信號(hào)，能夠穩(wěn)定市場預(yù)期，提振市場信心，推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。您認(rèn)為未來該如何創(chuàng)新發(fā)展PPP，以形成財(cái)政與社會(huì)資本間的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)居民、政府和社會(huì)資本的多方共贏？

劉窮志：一是從制度上嚴(yán)格操作規(guī)范，堅(jiān)決禁止列入負(fù)面清單項(xiàng)目；二是建立政府與社會(huì)資本之間的平等地位，將PPP適用的法律關(guān)系定性為適用民法而不是適用行政訴訟法；三是盡快出臺(tái)PPP條例，穩(wěn)定各方預(yù)期。

溫來成：我認(rèn)為主要做好以下幾點(diǎn)：一是堅(jiān)持PPP的基本準(zhǔn)則，防止對PPP模式的泛化、濫用；二是加快法律制度建設(shè)，依法保護(hù)PPP模式的行穩(wěn)致遠(yuǎn)；三是解決PPP管理體制的統(tǒng)一問題；四是PPP管理政策、制度的統(tǒng)一，以及規(guī)范化、科學(xué)化。

馬恩濤：從地方政府的角度來說，要建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；要樹立好正確的政績觀，既“盡力而為”，又“量力而行”，根據(jù)自己的實(shí)際情況，控制好PPP項(xiàng)目的政府支出規(guī)模，堅(jiān)決防范地方政府隱形債務(wù)的形成。

從金融機(jī)構(gòu)的角度，當(dāng)前，金融對PPP項(xiàng)目貸款要求條件比較苛刻，使得PPP項(xiàng)目融資成本也比較高。金融機(jī)構(gòu)的不給力，配套不到位，可能成為制約我國當(dāng)前PPP項(xiàng)目發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)然，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)特別是“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的底線也要求金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行貸款時(shí)要嚴(yán)格監(jiān)管，量力而行。

從社會(huì)資本的角度來說，要發(fā)揮自己的優(yōu)勢，不能一心追求暴利，更不能重建設(shè)輕運(yùn)營。

邵穎紅：一是PPP與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展。除了利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，為各項(xiàng)信息提供公開化的環(huán)境以外，還可以運(yùn)用科技賦能、科技力量結(jié)合PPP行業(yè)當(dāng)前的訴求加強(qiáng)合作，統(tǒng)籌各個(gè)方面的資源。比如在PPP項(xiàng)目上，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)記錄項(xiàng)目每個(gè)階段的信息，能夠保證數(shù)據(jù)不被篡改，最大限度地保證隱私。用人工智能技術(shù)，通過多維度的分類和建模，實(shí)現(xiàn)地方一般公共預(yù)算支出的科學(xué)預(yù)測，把地方商界支出和債權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行聯(lián)合計(jì)算，實(shí)現(xiàn)對未來各個(gè)年度的PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力紅線動(dòng)態(tài)預(yù)警。

二是創(chuàng)新PPP發(fā)展模式。近年來一些地方政府與社會(huì)資本深度合作，探索將PPP與我國制度背景相結(jié)合，產(chǎn)生了包括產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、園區(qū)開發(fā)、全域旅游等的“開發(fā)性PPP模式”。這一模式發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)勢，避免傳統(tǒng)開發(fā)模式的弊端。此外，在未來基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，也可考慮推動(dòng)TOD、EOD、XOD模式的資源補(bǔ)償型項(xiàng)目落地。另外，為加大基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的流動(dòng)性，也可以建設(shè)相關(guān)股權(quán)交易市場、衍生金融產(chǎn)品交易市場等。

三是加強(qiáng)地方政府PPP管理創(chuàng)新。地方政府立足地方實(shí)際，突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)事求是，注重內(nèi)容創(chuàng)新，避免立法完全照搬中央部委政策文件。地方政府PPP制度化管理應(yīng)不斷加強(qiáng)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與PPP行業(yè)的發(fā)展，逐步出臺(tái)有針對性的地方制度規(guī)定來指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。比如出臺(tái)地方PPP績效管理辦法。隨著越來越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入績效考核階段，國家相關(guān)部委對PPP規(guī)范操作的要求不斷完善，更加凸顯績效管理的重要性。目前財(cái)政部、發(fā)改委出臺(tái)的相關(guān)PPP規(guī)范性文件雖有涉及績效管理內(nèi)容，但非常缺乏針對PPP績效管理的專門政策文件，不利于地方持續(xù)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展和實(shí)際運(yùn)行，因此需要當(dāng)?shù)卣Y(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)PPP項(xiàng)目績效評價(jià)管理辦法。

曹堂哲：未來需要按照規(guī)范發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的要求，切實(shí)讓PPP回歸本心，發(fā)揮其物有所值的比較優(yōu)勢。按照文件精神，把好入口關(guān)，做好全生命周期規(guī)范管理，營造良好的發(fā)展環(huán)境。一是強(qiáng)調(diào)績效導(dǎo)向。PPP項(xiàng)目發(fā)揮比較優(yōu)勢的關(guān)鍵是相比于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給模式而言，具有效率優(yōu)勢，顯得物有所值。以物有所值為主線，建立PPP全生命周期績效管理體系，做好事前評估，建立按效付酬機(jī)制是當(dāng)前亟需完善的地方之一。二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警。強(qiáng)化對地方政府支出責(zé)任的監(jiān)測和預(yù)警，提高制度執(zhí)行力，做好信息披露，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是營造健康的營商環(huán)境和信用環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)民營資本和外資的積極性，為PPP市場注入新的活力。

李偉：創(chuàng)新發(fā)展PPP，要做好幾個(gè)方面：第一，創(chuàng)新發(fā)展PPP的融資方式。比如資產(chǎn)證券化，為PPP項(xiàng)目發(fā)展提供長期資金支持。但是目前采用資產(chǎn)證券化支持PPP項(xiàng)目融資，也存在項(xiàng)目周期與現(xiàn)有ABS產(chǎn)品不匹配、基礎(chǔ)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化難度大、項(xiàng)目信息不透明、社會(huì)資本借機(jī)“甩包袱”等問題，只有好好解決這些問題，才能實(shí)現(xiàn)真正創(chuàng)新發(fā)展PPP。第二，創(chuàng)新政府考核的績效標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新政府考核的標(biāo)準(zhǔn)，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，更多地考核向居民提供的社會(huì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，倒逼地方政府有動(dòng)機(jī)去利用多種資源提高公共產(chǎn)品的供給，優(yōu)化營商環(huán)境。第三，創(chuàng)新PPP信息披露的形式、內(nèi)容、規(guī)范。以方便披露、統(tǒng)計(jì)分析和評價(jià)為基礎(chǔ)的PPP信息披露規(guī)范應(yīng)盡快出臺(tái)，為全面和全方位監(jiān)管打好基礎(chǔ)。第四，創(chuàng)新對咨詢機(jī)構(gòu)和專家的管理。只有創(chuàng)新對咨詢機(jī)構(gòu)和專家管理的內(nèi)容、流程和機(jī)制，才能更好地發(fā)展PPP。第五，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和適合做成PPP的項(xiàng)目。■