●朱 軍 宋成校

一、引言

當今世界，國際社會的競爭核心是經(jīng)濟質(zhì)量和政府治理水平的競爭。而城市則是一國經(jīng)濟體中吸收、聚合各類生產(chǎn)要素，創(chuàng)新和輻射各種技術(shù)的中心地帶，其發(fā)展水平是反映一國經(jīng)濟質(zhì)量和水平的核心主體。城市同時也是人類文化發(fā)展到一定時期的高級形態(tài)，至今已有幾千年的歷史。當前社會，城市則具備了技術(shù)集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、信息聯(lián)通、治理結(jié)構(gòu)和行政意義。因而城市經(jīng)濟的發(fā)展對于提升一國戰(zhàn)略定位、平衡區(qū)域經(jīng)濟差距、引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展舉足輕重，對城市經(jīng)濟進行研究也顯得尤為重要。對此周慶智（2015）就重點關(guān)注了城市化建設問題，馬俊和林慕華（2012）則重點討論了城市財力配置的治理問題?？傮w上，對城市的經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行挖掘研究，通過對城市經(jīng)濟變量的搜集與分析，可以深入了解城市的潛力特征、存在問題以及城市與城市之間的差別。首先，定量的實證分析可以科學地剖析城市經(jīng)濟發(fā)展存在的問題及產(chǎn)生問題的原因，提出可行的政策建議。其次，對城市經(jīng)濟進行研究，能夠清晰、全面地了解到城市發(fā)展的優(yōu)勢與劣勢，尋找城市最佳的經(jīng)濟發(fā)展模式。研究城市經(jīng)濟、分析城市核心競爭力有利于實現(xiàn)不同城市在資源整合、要素配置方面的最優(yōu)化，例如打造城市群、城市帶、城市經(jīng)濟圈，尋找城市與城市之間優(yōu)劣互補的路徑。最后，對城市進行經(jīng)濟研究，也是完善城市治理、提升政府運作效率的重要途徑。一些城市為獲得更大競爭力、獲得更多的認可，會采取一些特色措施促進本地發(fā)展。這些特色措施的總結(jié)和交流也能夠間接地提升全國城市的整體運行效率。

然而要實現(xiàn)城市經(jīng)濟的實證研究，需要依賴問卷調(diào)查或城市統(tǒng)計數(shù)據(jù)，需要對城市經(jīng)濟透明度進行全方位、立體式的考察。因此，剖析城市經(jīng)濟信息公開水平、綜合評估城市經(jīng)濟透明度對城市經(jīng)濟研究意義重大。城市經(jīng)濟的透明度，可以理解為：在整個城市經(jīng)濟體中，所有參與者都能夠以合法的方式公開獲得或依申請獲取所需的城市經(jīng)濟信息?；蛘哒f城市經(jīng)濟信息的持有者，能夠最大限度地向社會公開經(jīng)濟信息、經(jīng)濟數(shù)據(jù)等，而信息索取者，能夠通過合法的方式高效便捷地獲取所需信息。這也是《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利。我國憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，信息公開是政府的一項職責，擁有信息并非政府的一類特權(quán)，實現(xiàn)信息公開才應該是政府工作的常態(tài)。因此，中國政府與學術(shù)界也在不斷致力于提升城市經(jīng)濟的透明度。在2015年，中國人民銀行正式通報中國決定采納國際貨幣基金組織數(shù)據(jù)公布的特殊標準（SDDS）。①此前中國從2002年開始一直按照國際貨幣基金組織（IMF）公布的通用系統(tǒng)（GDDS）不斷改進統(tǒng)計數(shù)據(jù)編制和發(fā)布制度。此外，上海財經(jīng)大學于2009年開始連續(xù)推出《中國財政透明度報告》，針對中國省級政府財政透明度進行評估；2012年，清華大學發(fā)布《中國市級政府財政透明度研究報告》，旨在對中國市級政府財政透明度展開評估。

另一方面，城市經(jīng)濟透明也是加強城市政府監(jiān)管的一把利劍，對于提升市場效率與公平、強化監(jiān)管與約束，增強經(jīng)濟數(shù)據(jù)的真實性等都具有深遠的意義。其次，城市經(jīng)濟透明度對于從事科研人員的重要性不言而喻。城市經(jīng)濟透明度的提升也會解決研究的滯后性、提高城市經(jīng)濟預測的準確性等問題；最后，經(jīng)濟透明還是國家、政府自信的體現(xiàn)，是提高治理水平、實現(xiàn)長治久安的重要保障。只要提高政府的透明度，公眾對政府進行評價的準確度就會增加。②《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）于2008年正式施行，加快了中國政府信息公開化的進程。2019年4月3日通過新修訂的《條例》，并于2019年5月15日施行。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求政府加快信息公開，包括決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果等幾個方面的內(nèi)容。這些要求在《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》中得到進一步重申。2016年中國《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》又提出了推進政務陽光透明、擴大政務開放參與的具體要求。

二、研究背景與文獻回顧

現(xiàn)有的研究主要集中在政府財政透明度、政府信息公開和城市經(jīng)濟透明度的因果效應等方面。就政府信息公開、政府透明度的必要性而言，政府信息公開法治化能夠規(guī)范行政行為，最大限度地防止腐敗，因為陽光是最好的防腐劑。從而有許多的研究討論在推動中國各級政府的透明化工作。但是由于基本范疇不清，導致所提倡的政務公開沒有得到應有的關(guān)注，違背了民主、公開的真正內(nèi)涵，導致信息公開還存在諸多問題。③實際上，信息公開法可以抑制腐敗案件的發(fā)生。④在實踐操作中，中國政府先后推出了《中國政府透明度指數(shù)報告》《中國司法透明度指數(shù)報告》《中國檢務透明度指數(shù)報告》等若干科研成果報告。但現(xiàn)有的研究集中在政府總體透明度的解釋和論證，并未涵蓋地級市的信息公開，而且主要是以主動公開數(shù)據(jù)為主，多未結(jié)合依申請公開的信息。

在《條例》的法理研究方面有較多的討論。譬如對于知情權(quán)，周偉⑤認為由于中國長期存在的輕視、忽略甚至對知情權(quán)的誤解，在相當一些地方和部門，行政機關(guān)沒有意識到信息公開的重要性。信息公開與能夠獲取所需信息分別是政府的責任、義務和公民的基本權(quán)利⑥。而在關(guān)于信息公開的范圍和邊界方面，行政機關(guān)對于信息的具體類別難以界定，并且以消極的思想應對信息公開可能出現(xiàn)的問題，⑦同時，政府也往往傾向于選擇有利于政府形象的信息進行公開。并且法律法規(guī)制定者往往傾向于站在自己的立場。作為信息公開規(guī)則的制定者，政府部門自身存在一些不合理之處，政府在信息公開規(guī)則制定時很難首先考慮公眾的需求。⑧在政府信息公開化過程中，甚至有許多工作人員會把擁有的信息當成自身享有的一種特權(quán)。這種錯誤的做法在某些部門存在，甚至用紅頭文件的形式加以確認。⑨最后，《條例》有關(guān)規(guī)定與新《預算法》還不能有效銜接，并且在一國城市透明度的研究中，不能只考慮部分財政收支透明度，還需要更多的數(shù)據(jù)公開以反映城市整體經(jīng)濟的透明度。

在城市經(jīng)濟透明度的因果效應方面，朱榮用實證研究從國家審計的角度討論了提升政府透明度的作用。⑩政府信息公開有助于抑制腐敗、促進行政效率的提升，以及保證整個國家的長治久安。11政府信息公開在完善政府政策、促進干群關(guān)系方面發(fā)揮極大作用，同時還有利于提升政治信任。12而政府信息公開在一定程度上意味著接受民眾的監(jiān)督，提升政府運行效率以及減少腐敗等行為。13進一步地，提高公共服務透明度、擴大公民參與是提高地方政府公共服務質(zhì)量和效能、完善公共服務機制的重要途徑。政府信息公開在一定程度上也是一把雙刃劍：公眾對政府信息公開滿意度較高時能夠促進政府和整個社會的和諧發(fā)展，政府官員如果意識到信息公開有助于政府行政效率的提高、有助于政府治理，他們也往往愿意提升政府信息公開程度；但當民眾對政府信息公開存在質(zhì)疑，反而起到逆向阻礙作用，阻礙政府行政效率的提升，破壞政府形象，影響社會風氣。

總之，現(xiàn)有文獻研究的不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：目前主要針對全國總體或省級行政單位進行研究，或者只研究部分地級市，并未包含所有地級城市；對政府信息公開的研究集中在財政部門，主要是針對財政數(shù)據(jù)，并未包括所有經(jīng)濟數(shù)據(jù)；現(xiàn)有研究并沒有對政府信息透明程度形成一致認定的范圍，使得不同政府間透明度無法合理比較；并且現(xiàn)有研究對城市透明度的討論主要針對政府主動公開，并未結(jié)合依申請公開。僅有的結(jié)合依申請公開的研究（《中國市級政府財政透明度研究報告》《中國財政透明度報告》）存在評估口徑窄、范圍小的問題。對此本文實現(xiàn)以下三點創(chuàng)新：從實證視角，對所有地級城市（包括自治州）進行研究；考察政府所有的重要經(jīng)濟數(shù)據(jù)，對政府全部經(jīng)濟信息進行描述；對2014-2016年3年的經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行全方位、立體式考察，結(jié)合主動公開與依申請公開兩種方式。在依申請公開中，按照法定流程，多輪寄信申請，全程記錄，確保評估的科學性。

三、研究設計及評估結(jié)果

本項目研究分為四部分：第一部分，選擇具有代表性的經(jīng)濟變量，將主動公開與依申請公開相結(jié)合；第二部分，根據(jù)對申請資料過程的記錄，簡要描述數(shù)據(jù)采集的詳細過程；第三部分，根據(jù)數(shù)據(jù)采集過程中的詳細記錄，以省為單元匯總計算地級市的經(jīng)濟透明度；第四部分，根據(jù)實際結(jié)果和對方反饋情況總結(jié)信息公開的異同點，并結(jié)合實例解釋說明。

（一）城市經(jīng)濟指標的選擇

參考Mankiw14等、Levine15關(guān)于經(jīng)濟增長研究的經(jīng)典設置，本項目對反映城市經(jīng)濟的透明度指標進行設計——審慎思考經(jīng)濟透明度指標的選取范圍，不只停留在對政府財政收支、一般公共服務支出等財政數(shù)據(jù)的研究，而是涵蓋金融數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、外資數(shù)據(jù)、就業(yè)數(shù)據(jù)等。具體見表1所示。

表1 反映城市經(jīng)濟增長的指標及其含義

（二）經(jīng)濟數(shù)據(jù)的獲得過程

數(shù)據(jù)采集工作從2018年3月15日開始，至2018年7月31日結(jié)束。在數(shù)據(jù)采集初期 （2018年3—4月份），主要是利用網(wǎng)絡搜集，搜集內(nèi)容包括《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國教育統(tǒng)計年鑒》、各省統(tǒng)計年鑒、各城市年鑒，以及各城市統(tǒng)計公報、財政預決算等相關(guān)資料。雖然333個地級市都有主動公開，但不統(tǒng)一；對于相應指標，相關(guān)年鑒上有部分數(shù)據(jù)，公報上有些零散數(shù)據(jù)，預決算公開有些零散數(shù)據(jù)。初期采集主動公開的數(shù)據(jù)耗時近2個月，但是大部分數(shù)據(jù)未能收集到。

在數(shù)據(jù)采集的中期（2018年5—6月份），主要是通過郵寄平信、EMS、電子郵件、市政府及各辦公室網(wǎng)站申請等依申請公開方式獲取。對于1個月內(nèi)沒有回復的，采取EMS第二次申請，更有一部分EMS寄信三次、電子郵件3-5次不等、網(wǎng)站依申請公開多次。在利用電子郵件和網(wǎng)站依申請公開時，項目組附上了申請材料（包括所缺數(shù)據(jù)、身份證證明、工作證明、科研項目證明等）。在申請材料中備注了所需信息用途：“因承擔國家級科研項目，并用于公益性的學術(shù)研究、內(nèi)部保密使用，特申請獲取貴省各地級市宏觀變量數(shù)據(jù)，如FDI、CPI、總?cè)丝?、就業(yè)人口等，并請及時回復”，以及信息使用和保密的承諾：“個人承諾：所獲得的數(shù)據(jù)僅用于科研目的，絕不公開原始數(shù)據(jù)，絕不轉(zhuǎn)給其他單位和個人，絕不用于商業(yè)用途。絕不泄密給境外組織和機構(gòu)”，同時還附上相關(guān)條例：“根據(jù)《條例》第13條規(guī)定，向你單位申請相關(guān)數(shù)據(jù)。并請?zhí)顖筚F單位掌握的數(shù)據(jù)、或是填滿（如有誤請糾正，如沒有2017則填到 2016）”、“根據(jù)《條例》第26條規(guī)定，以上信息，申請人要求將數(shù)據(jù)填報完整并返回寄給申請人”。但是政府審核時間較長，在遞交材料后，快則10天左右，慢則1個月到4個月，甚至無期限。

在信息采集末期（2018年7月），缺乏的部分數(shù)據(jù)獲取較為困難，特別是一些城市的政府債務余額數(shù)據(jù)。對于該項數(shù)據(jù)，項目組負責人和助研人員逐一打電話聯(lián)系各部門。電話聯(lián)系解釋多次、提供并核實個人身份、解釋獲取聯(lián)系信息的途徑，并獲得相關(guān)部門提供的電子郵箱以通過網(wǎng)絡聯(lián)系加快獲得依申請公開的信息。

（三）匯總的經(jīng)濟數(shù)據(jù)透明度

為了便于比較不同區(qū)域間政府信息公開度的差異，本文以省為單元匯總各市的情況，計算出以省為單元的透明度，并且將主動公開方式與依申請公開方式相區(qū)分，如表2所示。

表2 以省為單元匯總城市透明度的評估結(jié)果

通過表2表3發(fā)現(xiàn)：不同地區(qū)信息公開程度存在差異。除西藏的人口與就業(yè)數(shù)據(jù)、新疆地區(qū)所有項目、極少數(shù)城市的零星政府債務余額數(shù)據(jù)，如不考慮依申請獲取的難度，基本上每個地區(qū)都可以通過依申請公開獲得所缺數(shù)據(jù)。

四、現(xiàn)行城市經(jīng)濟信息公開的成就與不足

（一）“圓”——取得的成就

1、政府部門積極響應。2008年《條例》正式施行后，經(jīng)過這十多年的迅速發(fā)展，政府、民眾以及整個社會也都產(chǎn)生了信息需要公開的意識。通過本項目的評估發(fā)現(xiàn)：對于合規(guī)的依申請公開，絕大多數(shù)政府部門都會積極響應。對于依申請公開的數(shù)據(jù)，政府在收到相關(guān)資料后，會積極處理，打電話確認身份（核對身份證號、工作機構(gòu)網(wǎng)站中的個人信息），或解釋為什么不能提供（雖然有些解釋不太合理）等；雖然有些部門的反饋方式有些守舊，郵寄紙質(zhì)信件確實不如電子郵件效率高，但在多次申請要求下，有些政府部門依然同意以電子郵件的方式提供；政府部門的責任意識逐漸加強，其中以中國人民銀行系統(tǒng)最為規(guī)范、高效和統(tǒng)一。以中國人民銀行蘭州支行為例，在提供相關(guān)金融數(shù)據(jù)后會積極要求填寫回執(zhí)單，而且在整個依申請過程中比較認真，主動打電話詢問是否收到相關(guān)資料。

表3 以省匯總各市的透明度評估（續(xù)）

2、省市共同提供或是協(xié)調(diào)地市提供。在信息采集的過程中，財政部門的政府債務余額數(shù)據(jù)是最敏感、最難獲取的，但是各部門會有不同的回復態(tài)度。其一，有些省財政部門不愿提供各市相關(guān)數(shù)據(jù)，而要求申請者向各市咨詢；各市財政部門為了避免承擔責任或者為了工作方便，又建議申請者向省財政部門咨詢申請，或建議申請者深入到縣、區(qū)申請。其二，項目組通過反復溝通發(fā)現(xiàn)，省、市之間推卸責任的現(xiàn)象也會隨著項目組負責人的堅持而逐漸減少，大多數(shù)省和市之間能夠積極協(xié)調(diào)、積極配合，確保申請資料、信息的完整性。對于政府債務余額數(shù)據(jù)，江西、河北、四川積極協(xié)助項目組聯(lián)絡地市提供，整個過程依法、合規(guī)、通暢。其三，對于教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)、居民消費價格指數(shù)或是FDI數(shù)據(jù)，雖然有些數(shù)據(jù)市級政府沒有，又或者是省級部門沒有，但在遞交申請材料、申請證明后，省、市相關(guān)部門也會積極反饋，及時做出解釋說明。并且省級部門會積極配合、主動協(xié)調(diào)聯(lián)系地市，以確保申請信息的完整性。譬如石嘴山市政府工作人員周末不休息與項目負責人聯(lián)系協(xié)調(diào)某一個指標數(shù)據(jù)的獲取途徑。雖然與省、市、具體經(jīng)辦機構(gòu)等聯(lián)系、協(xié)調(diào)耗時較多，但不得不指出：中國城市政府信息公開工作整體上有了非常大的進步，依法行政取到了長足的進步。

3、重視非營利性的公共行為。在整個數(shù)據(jù)的采集過程中，雖費時比較多（四個多月），但最終還是基本完成，其中最重要的原因之一在于——項目負責人在依申請公開的過程中提交了完整的、體現(xiàn)非營利性的證明材料，強調(diào)了“公共利益”價值。通過強調(diào)國家級科研項目的“公共利益”，在多次協(xié)調(diào)、解釋的情況下，絕大多數(shù)城市政府積極配合，提供所需資料。在依申請公開的過程中，強調(diào)項目研究的非營利性行為是推動依申請成功的重要方面。由于是國家級的科研項目（國家社會科學基金項目）并用于公益性的學術(shù)研究，權(quán)威性與公益性相結(jié)合，絕大部分城市政府還是能夠積極配合。這也在一定程度上反映了城市政府部門對非營利項目、對公共利益的重視。

4、信息化有力地提升了透明度。在主動公開方面，信息化建設有力地提升了城市經(jīng)濟的透明度。所有的城市政府都建立了政府網(wǎng)站，絕大部分地方政府都擁有部門官網(wǎng)。譬如對財政部門而言，絕大部分地方財政局都提供了政府信息公開或預算公開欄目，并且還專門設立了的依申請公開欄目、政府信息公開辦公室。這使得城市經(jīng)濟透明度建設逐步趨于規(guī)范。另一方面，許多地方政府在依申請公開方面，為提高效率、避免信函丟失，都提供了電子郵件服務。在依申請公開、接受電子郵件聯(lián)絡方面，中國人民銀行各支行（分行）在提供城市級政府的金融數(shù)據(jù)時，所有地區(qū)都接受電子郵件回函，許多支行（分行）同意提供電子郵件形式的數(shù)據(jù)回復。部分地區(qū)甚至會同意添加項目負責人的微信聯(lián)系方式，如河南、山西等。在財政部門，極少數(shù)地區(qū)也會同意接受項目負責人的微信聯(lián)系方式的添加，如信陽、鶴壁、中衛(wèi)等。

（二）“缺”——存在的不足

1、部門間政府信息公開情況差異大。不同政府部門之間對待依申請公開的態(tài)度截然不同。對于部分城市，通過官方網(wǎng)站、省市統(tǒng)計年鑒，或是統(tǒng)計公報等，可以便捷地獲得全方位的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，而且項目清晰、分類有序、一目了然；但在一些城市政府官網(wǎng)中很難搜索到有價值的信息，甚至有些部門無官方網(wǎng)站，或者官方網(wǎng)站形同虛設。網(wǎng)站中找不到相關(guān)資料，又很難發(fā)現(xiàn)聯(lián)系方式抑或無任何聯(lián)系方式?？傮w上金融部門透明度工作做得最好，雖然所有省級機構(gòu)未公布地市級的金融數(shù)據(jù)，但通過向各省支行（分行）依申請公開，都會積極響應、提供項目組所需的數(shù)據(jù)，整體效率與態(tài)度最佳。而且所有地區(qū)都會要求回執(zhí)以確保收到并回函存檔。同時，各支行（分行）的官方網(wǎng)站統(tǒng)一、規(guī)范有序，公布的信息欄目統(tǒng)一、內(nèi)容齊全、聯(lián)系信息明確。這也是垂直管理下政府部門官方網(wǎng)站的優(yōu)秀典范。

對比之下，財政部門顯得差異很大。首先，各地區(qū)財政部門的官方網(wǎng)站大相徑庭，公開內(nèi)容不一。并且許多財政部門的辦公網(wǎng)絡整合在市政府網(wǎng)站上；聯(lián)系上財政部門后，各部門也并不積極，或是對申請信函不予理睬，或是電話告知以保密為理由不予提供所需數(shù)據(jù)。甚至有些地區(qū)馬上處理應付一下，但實際上對提交的申請材料置之不理；最后，財政部門的數(shù)據(jù)獲取存在缺乏便捷性、流程復雜的問題，有時過于強調(diào)提供的形式——如只提供書面的回復。有些地區(qū)履行由分管領(lǐng)導報批的流程，最后回復：部分提供或是無回應。獲取有用的信息必須要通過復雜程序或信息分散在不同的部門，原因在于多地政府缺乏負責協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、監(jiān)督的統(tǒng)一申請機構(gòu)?？傮w上，就主動公開與依申請公開的關(guān)系而言，前者成效更明顯，但是一些行政機關(guān)主動公開的信息數(shù)量仍然偏少，停留在公開辦事制度與辦事程序上。

2、省市及部門之間的權(quán)責不清。政府部門內(nèi)部分工的職責范圍不明確、權(quán)利界限不清晰，也是影響城市政府經(jīng)濟信息透明度的重要方面。研究發(fā)現(xiàn)：其一，省市之間職能交叉，相互推諉，部分省廳建議向市局申請，市政府部門又建議向省相關(guān)部門咨詢；其二，某些部門官網(wǎng)雖有公布所設機構(gòu)部門的相關(guān)權(quán)責，卻沒有明確到具體某項業(yè)務應該咨詢什么部門、聯(lián)系電話與負責人是誰、無電子郵箱信息；其三，公開的網(wǎng)絡信息陳舊，聯(lián)系方式?jīng)]有相應的更新：或是無人接聽，或是稱該業(yè)務不屬于自己的工作范圍，抑或提供幾個其他號碼去聯(lián)系。

3、提供的統(tǒng)計范圍和口徑有差異。在匯總城市層面的主動公開數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)，城市政府表現(xiàn)出統(tǒng)計范圍、口徑的不統(tǒng)一。具體包括：《中國城市統(tǒng)計年鑒》和省統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計范圍、口徑不一，省與省之間統(tǒng)計范圍不一，省與市之間的統(tǒng)計范圍又不相同，同省所轄各市的統(tǒng)計范圍也是各不相同；各地方統(tǒng)計局和統(tǒng)計調(diào)查總隊統(tǒng)計職責、統(tǒng)計內(nèi)容劃分不明確，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能形成互享。譬如居民消費價格指數(shù)隸屬統(tǒng)計調(diào)查總隊，向省統(tǒng)計局申請時絕大部分省份不掌握；各部門對經(jīng)濟統(tǒng)計指標的口徑解釋有限、宣傳甚少，專業(yè)人士理解費時、困難，普通公眾則更不容易理解。以地方債務數(shù)據(jù)為例，存在政府債務余額數(shù)據(jù)、政府性債務余額數(shù)據(jù)、政府債券余額數(shù)據(jù)、一類債務、二類債務等。地方債務的統(tǒng)計口徑非常復雜。每年財政部、審計署最后統(tǒng)計出的數(shù)字往往沒有統(tǒng)一的指標口徑。總體上，城市級政府統(tǒng)計范圍不一、口徑多等極大地降低了城市經(jīng)濟公開信息的嚴肅性和可比性。

4、違規(guī)問題難以低成本地解決。除了自上而下的法律條款推動城市政府政務和經(jīng)濟信息公開，目前還缺乏強有力的約束用以保證信息公開的范圍和程度。而且政府部門作為一個理性經(jīng)濟人，在激勵-約束機制不健全的情形下也追求自身內(nèi)在的利益，或是存在機構(gòu)與負責人明哲保身的保守態(tài)度。以S市為例，打了30余次電話，每次要打3遍以上才能接通，第一次不予理睬，工作人員態(tài)度急躁；第二次勉強給出電子郵箱，把申請資料發(fā)在電子郵箱里；第三次打電話說已交給相關(guān)部門審核處理；但在時隔一周后，再次電話聯(lián)系，負責的同志說沒有收到電子郵件，也不清楚關(guān)于本項目的申請。再以L市為例，與辦公室人員聯(lián)系后，答應提供，但是轉(zhuǎn)到預算科后，超過1個月未有回復。政府信息不公開一般屬于違規(guī)行為，而且沒有明確具體負責人，并不能起到有效的約束規(guī)范。

（三）影響透明度提升的原因

1、對《條例》的認識存在差異?！稐l例》自2008年正式施行，但缺乏必要的細則解釋，沒有對信息公開與不公開的范圍作出詳細的說明。新修訂的《條例》在此基礎(chǔ)上進一步完善，但各地政府尚未認真學習、體會。因此，同級別的地級市政府之間，甚至是同省的不同地級市政府，對《條例》的認識存在很大差異，產(chǎn)生不同的回復與解讀結(jié)果。例如對地方政府債務余額數(shù)據(jù)，項目組在依申請公開后，有些市級政府會積極配合提供；但部分城市政府部門拒絕，或直接以保密為由不予提供。這表明中央政府要求與地方政府制度與法律障礙之間的矛盾，其是造成財政信息公開不力的關(guān)鍵原因；其次，部門內(nèi)部的管控超越《條例》的規(guī)定而不予提供。譬如某財政廳不提供地方政府債務余額數(shù)據(jù)，同時之前該地區(qū)通過內(nèi)部會議限制地市級政府提供全市的地方政府債務余額數(shù)據(jù)。這使得財政內(nèi)部的會議指示超越《條例》法律條款的執(zhí)行。最后，由于缺乏必要的細則解釋，對公開與不公開范圍解釋權(quán)、監(jiān)督權(quán)完全歸政府所有，也直接影響信息公開程度。因為根據(jù)《條例》第30條規(guī)定：政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關(guān)負責對行政機關(guān)政府信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查?！稐l例》的執(zhí)行者是政府，監(jiān)督者也是政府，這無疑會降低城市政府經(jīng)濟透明度的提高。以政府債務余額數(shù)據(jù)為例，對《條例》認識的差異具體見表4整理。

2、城市數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的公開范圍和口徑。項目組通過5個月的跟蹤報告、實證統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)：第一，不同省級統(tǒng)計部門對所轄地市經(jīng)濟數(shù)據(jù)的公開范圍不統(tǒng)一。譬如對于地區(qū)總?cè)丝跀?shù)據(jù)，西藏統(tǒng)計局則沒有；不同省教育廳對地市數(shù)據(jù)的公開也不統(tǒng)一，如河南省有匯總并公布、浙江無匯總、陜西有匯總但不公布。第二，就不同的地市而言，數(shù)據(jù)公開也不統(tǒng)一。譬如寧夏、青海等地區(qū)沒有統(tǒng)計各市吸引外資的數(shù)據(jù)，其他省份則有。這就使得上一級統(tǒng)計部門很難對下一級統(tǒng)計部門作出匯總。此外，無論是從省級層面、還是市級層面，不同年鑒公布的內(nèi)容也不統(tǒng)一。第三，目前沒有法律、法規(guī)規(guī)定省所轄市的公開內(nèi)容，也沒有文件規(guī)定市級年鑒或是統(tǒng)計公告所需公布的具體內(nèi)容。這使得不同城市公布的內(nèi)容各不相同。譬如以衡量人力資本的教育信息為例，在統(tǒng)計公告中，有的城市公布了普通中學的數(shù)據(jù)，有的城市公布了普通中等學校的數(shù)據(jù)；在這些數(shù)據(jù)中有些城市公布了在校生的數(shù)據(jù)，有的城市公布了當年招生的數(shù)據(jù)；更進一步地，有的地區(qū)分初中、高中分別公布，有的城市則合并提供。最終使得在全國層面難以以統(tǒng)一的指標進行測度。

3、部分地市依申請受限且聯(lián)系方式有限。信息化改變了城市政府的信息傳遞方式，并且一些中介評估機構(gòu)的介入也推動了城市政府的信息化建設，如“中國軟件評測中心”對地級市政府網(wǎng)站的績效評估。但項目組在獲得城市政府主動公開數(shù)據(jù)以及依申請公開數(shù)據(jù)時，發(fā)現(xiàn)部分地市的聯(lián)系方式有限且依申請受限。具體表現(xiàn)在：第一，政府聯(lián)系信息公開方式較為單一。一些城市政府為了集中辦公和信息化統(tǒng)一的需要，沒有設置各部門的網(wǎng)址。這導致無法獲取這些地區(qū)的郵寄地址；少數(shù)城市有獨立的部門網(wǎng)址，但只能在官網(wǎng)上搜集到一些電話聯(lián)系方式，且網(wǎng)站長期未更新；有些地區(qū)無電子郵箱，或有電子郵箱但一直無回應。第二，限制性的設置增加了依申請公開的難度。在依申請公開的網(wǎng)絡提交過程中，有些地區(qū)需要提交50K以下的身份證照片（指定的格式）；有些地區(qū)網(wǎng)站始終無法提交；有些地區(qū)要求填報依申請表中 “所需信息的編號”，申請人無法獲知應屬事后提供的編碼，導致無法提交。第三，對網(wǎng)絡報錯無提示信息，進而無法成功提交。一些在線申請平臺對于相關(guān)欄目出現(xiàn)填寫錯誤時不給予明確的提示，令申請者無法提交。譬如有些地區(qū)要求填寫申請日期時沒有示例（日月年、月日年、年月日、中西格式的問題），導致無法提交。除此之外，極個別地區(qū)要求申請人親臨相應城市簽訂保密協(xié)議以獲得紙面數(shù)據(jù)。

表4 財政部門公開政府債務余額與否的法理差異

4、缺乏必要的激勵約束措施。中國城市政府透明度不高的一個重要原因是缺乏必要的激勵措施。對于政府部門而言，提供信息與否并不影響行政官員的晉升或是福利。具體實證研究發(fā)現(xiàn)：第一，信息公開內(nèi)容與質(zhì)量并沒有納入到地方政府官員的政績考核中，而政績考核直接影響政府工作人員的評先評優(yōu)與晉升。由于缺乏這項激勵，政府官員缺乏對信息公開工作的重視，通常是常規(guī)性履行《條例》的公開工作，并在主觀判斷公開的內(nèi)容是否敏感或是否不當后，會選擇不回復、或是部分回復。第二，政府官員的任用與晉升通常在網(wǎng)上進行公示，但項目組研究城市官員公示的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，幾乎都未體現(xiàn)出信息公開工作對其晉升所做的貢獻。這意味著對政府官員而言，信息公開工作的內(nèi)容、質(zhì)量似乎并不重要。第三，在優(yōu)秀干部的工作履歷中，也未找到對政府信息公開工作表現(xiàn)好的案例。各種因素長期積累之下，這勢必會對信息公開工作的人員產(chǎn)生負激勵作用。政府對信息公開這項工作缺乏必要的激勵與約束措施，抑或是不完善，使得相關(guān)工作人員會對信息公開工作產(chǎn)生惰性情緒，影響工作積極性。

五、走向經(jīng)濟透明度的現(xiàn)實路徑

（一）提高《條例》的法律地位、完善法律解釋

建議在《條例》的基礎(chǔ)上，將其上升為法律并出臺相應的細則，利用上位法強化對城市經(jīng)濟信息的公開。在完善《條例》的法律解釋、實施細則方面，建議：其一，在新修訂的《條例》中，政府堅持“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，但還需進一步對各項信息公開條例做出詳細解釋，詳細說明哪些內(nèi)容可以公開，哪些不屬于公開的范圍，或者需要滿足什么條件才可以獲取，明確公開與不公開的界限。同時應該對公開形式以及獲取方式、獲取期限等作出嚴格、統(tǒng)一的規(guī)定。譬如第26條規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開”就存在一定爭議。因此，為了避免這些爭議，政府公開條例必須得使用更加嚴謹?shù)拇朕o和完善詳細的配套細則。其二，做好對政府公開條例的法律解釋。有必要進一步完善現(xiàn)行《保密法》，將民眾知情權(quán)和國家政府機密結(jié)合起來充分考慮，在保證國家安全的前提下又充分保障公民的知情權(quán)。其三，從機制建設角度看，建議整合政府不同部門，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，能夠有效地解決具體的信息獲取難問題。其四，任何權(quán)利都是相對的，都有其行使的限度。在強調(diào)提升城市透明度的過程中，建議立法或援引其他規(guī)定對申請權(quán)濫用行為進行必要的規(guī)制，同時也設置一定的條件避免行政機關(guān)濫用該限制。

（二）增強違規(guī)的行政成本和法律成本

建議在《條例》中將責任明確到個人，對違反規(guī)定者進一步加大行政及法律處罰力度。具體建議：城市級政府及每個部門都應當配備信息公開機構(gòu)和人員，專門負責政府信息公開工作，維持工作人員的穩(wěn)定性，并確保其具備管理、法律、信息技術(shù)等方面的專業(yè)知識；對政府信息公開相關(guān)工作者制定法律法規(guī)并明確職責約束，明確責任人（包括總負責人、某項具體內(nèi)容負責人），并對外公布。信息公開出現(xiàn)問題或者公開數(shù)據(jù)不實，都應該將責任落實到總負責人和該項內(nèi)容負責人，對其進行相應的行政處罰，例如罰薪、降級等；最后需要形成強有力的社會監(jiān)督者。不管監(jiān)督者是政府還是社會媒體，一旦接受被賦予的監(jiān)督職責，必須嚴格執(zhí)行。對監(jiān)督者或監(jiān)管部門也要制定條款形成違規(guī)成本和法律成本，對信息公開部門監(jiān)督不到位的失職行為，應該考慮追究其負責人或者部門相關(guān)人員的法律責任。

（三）分享平級或是上下級的統(tǒng)計信息

建議由國家統(tǒng)計局牽頭，統(tǒng)一省級層面應公開的地級市的經(jīng)濟數(shù)據(jù)范圍，統(tǒng)一規(guī)定各地級市必須公布的基本范圍、統(tǒng)計口徑、項目解釋，如教育方面的具體數(shù)據(jù)——采用初中、高中、其他分類的年度招生數(shù)、在校生數(shù)。應由中央教育部、省教育廳、市教育局分享下級的統(tǒng)計信息，類似的同樣適用于其他部門，如商務部門。這樣有利于中央和省級部門既可以從宏觀總量上掌握城市經(jīng)濟的信息，也有利于從微觀上了解每個城市的經(jīng)濟信息，并且保證口徑和范圍的統(tǒng)一，做到數(shù)據(jù)具有可比性。對于省統(tǒng)計局和省調(diào)查總隊，應積極分享相關(guān)數(shù)據(jù)。對此可以創(chuàng)建信息共享平臺，實現(xiàn)資源的共享與互補。這樣可以方便各省統(tǒng)計年鑒中統(tǒng)一各個城市的相關(guān)信息，又可以保證全國城市經(jīng)濟信息的統(tǒng)一性、可比性。

（四）完善城市政府網(wǎng)站的信息公開功能

在信息時代努力打造好政府公共信息服務平臺這一公共產(chǎn)品，多元化提供政府信息的獲取形式。同時，保留傳統(tǒng)的郵件信函聯(lián)系，這是提高申請人可追蹤、痕跡化的重要方式。建議各城市網(wǎng)站無論是否有獨立的部門網(wǎng)址，都應該提供各個部門的常規(guī)通信地址、聯(lián)系電話、電子郵箱和具體的負責人，方便公眾的依申請公開；應定期檢查、更新各部門網(wǎng)站的關(guān)鍵信息，如檢查財政部門在每年6月份后應提供上年的財政預決算報告；對于依申請公開，不應該設置過多的限制措施，通過內(nèi)部人的自行試用、邀請外部評估試用等方式，提高依申請的可行性、可靠性。并強調(diào)要對申請人做出及時的回復與反饋，努力為申請者帶來最大的方便。

（五）強化信息公開中的激勵問責

為提高政府部門工作人員、參與分管人員的積極性，建議完善政府信息公開的部門績效考核，掛鉤職稱、職務晉升。具體建議：對政府官員政績考核方式作出適時調(diào)整，努力將信息透明工作納入到業(yè)績考核的范圍中，在晉升公示中，將政府信息公開作為其一項貢獻突出體現(xiàn)，以此激勵政府相關(guān)工作人員；在優(yōu)秀干部履歷中，增添其對政府信息公開工作所做的貢獻，強化各級政府官員對信息公開的重視。通過優(yōu)秀干部信息公開工作的示范作用，推動城市政府各部門的信息由被動公開轉(zhuǎn)為主動自愿公開；市級政府對不同部門的信息公開工作進行評選與考核，對表現(xiàn)突出者采取一定的獎勵措施，而不應看作是“攪局者”；加大對信息公開的監(jiān)督與違規(guī)的處罰。要實行責任落實到個人，強化責任追究。具體建議加強中介機構(gòu)、人大代表、媒體等的監(jiān)督，強化問責。對違規(guī)不公開并且受質(zhì)疑、訴訟的人員，客觀地給予行政處罰或者追究其相關(guān)法律責任。既有考核與激勵，又有監(jiān)督與問責，相輔相成、互相配合，才能真正推動城市政府信息公開、提高城市經(jīng)濟透明度。

當然，本文的研究對大量核心、關(guān)鍵領(lǐng)域的深層次信息——如部門重大行政決議記錄、政府人員的財產(chǎn)信息、各部門資產(chǎn)負債表等未涉及。然而這關(guān)系到更敏感的政府信息獲取，也是發(fā)現(xiàn)違紀違法、反腐敗斗爭的關(guān)鍵領(lǐng)域，依申請公開獲取的難度非常大。但中國2016年《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》正開始推動這些方面的信息公開，也為后續(xù)研究提供了方向。■

注釋：

①SDDS和GDDS均為國際貨幣基金組織制定的數(shù)據(jù)公布標準，二者框架基本一致，但SDDS對數(shù)據(jù)覆蓋范圍、公布頻率、公布及時性、數(shù)據(jù)質(zhì)量、公眾可得性等方面要求更高，并且需按標準公布實體經(jīng)濟、財政、金融、對外和社會人口等五個部門的數(shù)據(jù)。

②John Ferejohn，“Accountability and Authority:Toward a Theory of Political Accountability，” in Adam Przeworski，Susan Stokes and Bernard Manin(eds.)Democracy，Accountability and Representation，New York，NY:Cambridge University Press，1999，131-153.

③朱立言、陳宏彩：《制度文明的發(fā)展與中國行政公開制度的建立》，《管理世界》2003年第12期。

④Adriana S.Cordis&Patrick L.Warren，“Sunshine as Disinfectant:The Effect of State Freedom of Information Act Laws on Public Corruption，” Journal of Public Economics，Vol.115，No.7，2014，pp.18-36.

⑤周偉：《當代中國公共信息公開制度及其法制化研究》，《政治學研究》2003年第3期。

⑥曹宇輝：《服務行政視域中的政府信息公開》，《政治學研究》2013年第3期。

⑦李廣宇：《政府信息公開判例百選》，北京：人民法院出版社，2013年，第222頁。

⑧王晟：《我國財政信息公開制度構(gòu)建研究》，《政治學研究》2011年第1期。

⑨吳磊明、李明：《加強信息公開 提高政府透明度》，《情報資料工作》2004年第S1期。

⑩朱榮：《國家審計提升政府透明度的實證研究》，《審計與經(jīng)濟研究》2014年第3期。

?Ann M Florini，A，“Does the Invisible Hand need a Transparent Glove?The Politics of Transparency，”An Overview Paper Prepared for the Annual World Bank Conference on Development Economics，Washington D.C.，Carnegie Endowment for International Peace，1999.

? 于文軒：《政府透明度與政治信任》，《中國行政管理》2013年第2期。

?Alasdair Roberts， “Blacked Out:Government Secrecy in the Information Age，” Cambridge:Cambridge University Press，Vol.25，No.1，2006，pp.97-98.

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