吳九興,周 楠

(1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院,江蘇 南京 210023;2.安徽師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院,安徽 蕪湖 241002)

中國“三農(nóng)問題”的本質(zhì)是農(nóng)民民生問題,其中“住有所居”是農(nóng)民民生的重要方面。自1949年以來,中國農(nóng)村宅基地制度發(fā)生了數(shù)次大變革,均對農(nóng)民生產(chǎn)、生活產(chǎn)生過重大影響,這些影響直接體現(xiàn)在農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)方面。至今,有關(guān)農(nóng)村宅基地與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)關(guān)系的研究很多。有學(xué)者指出宅基地的功能具有單一性,主要是保障農(nóng)民生活的功能,而缺失財產(chǎn)權(quán)功能,使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容較為單一,不能一味高歌猛進搞宅基地財產(chǎn)權(quán)化[1-3]。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行法律、政策嚴(yán)禁宅基地買賣、租賃、抵押等行為,對宅基地的退出也存在不少限制,使宅基地的資產(chǎn)價值難以發(fā)揮出來，農(nóng)村住房市場發(fā)育停滯不前，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)[4-6]。雖然中國的土地制度處于不斷完善中,但農(nóng)村宅基地制度卻沒有跟上改革的步伐,在一定程度上限制了農(nóng)民增收。有學(xué)者主張把增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和城鎮(zhèn)化結(jié)合起來,利用級差地租來提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入[7];賦予農(nóng)民完整的房屋產(chǎn)權(quán),改革宅基地使用與交易制度,消除宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的障礙,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)市場,以實現(xiàn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目標(biāo)[8-10]。提高農(nóng)民的人力資本和基本素質(zhì),增加農(nóng)民財產(chǎn)類要素的擁有量,構(gòu)建與完善農(nóng)村金融市場,擴展農(nóng)民投資融資渠道[11-13]。進行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革,發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織,使農(nóng)民獲得集體資產(chǎn)的增值收益[14]。在經(jīng)驗層面上,有研究證實了農(nóng)村“三權(quán)”抵押可提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入[15]。從文獻回顧可知,相關(guān)研究對農(nóng)村宅基地和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)做了大量卓有成效的工作,在借鑒相關(guān)研究基礎(chǔ)上,分析農(nóng)村宅基地及其財產(chǎn)權(quán),總結(jié)農(nóng)民收入增長的主要特征,揭示以宅基地改革增加農(nóng)民收入的障礙和促進因素,提出以宅基地改革增加農(nóng)民收入的政策建議。

一、農(nóng)村宅基地及宅基地財產(chǎn)權(quán)

(一)農(nóng)村宅基地

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民建房所占土地及院墻內(nèi)土地的總稱。20世紀(jì)50年代末,農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民所有,國家允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn),這一時期的土地制度為土地農(nóng)民私有制度[16]。20世紀(jì)60年代,國家出臺法規(guī)與政策明確農(nóng)民所享有宅基地使用權(quán)權(quán)能,但限制宅基地的自由流轉(zhuǎn)。進入21世紀(jì)后,國家出臺《土地管理法》(2004年修正案)、《物權(quán)法》(2007年),嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利范圍,嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)[17]。我國對農(nóng)村宅基地的相關(guān)政策變化可分為三個階段:第一階段,第一次土地改革期間,國家給予了農(nóng)民土地所有權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán),農(nóng)民獲得了完整的宅基地財產(chǎn)權(quán)；第二階段,隨著高級農(nóng)業(yè)合作社的建立,國家將土地及其他生產(chǎn)資料等一并收為集體所有,嚴(yán)禁出租、買賣宅基地,農(nóng)民僅擁有宅基地使用權(quán),失去了宅基地的財產(chǎn)權(quán)；第三階段,國家對宅基地流轉(zhuǎn)管制有了部分松動,但仍限制參與交易的主體范圍,僅局限于村民集體成員之間。從總體上看,第三階段的宅基地使用權(quán)制度忽視了農(nóng)民對切身利益的訴求,影響了農(nóng)民實施生計轉(zhuǎn)型的可能。嚴(yán)格地講,國家創(chuàng)設(shè)宅基地制度的良好初衷是為了滿足沒有土地所有權(quán)的農(nóng)民的住房用地需求,使每個農(nóng)民實現(xiàn)“住有所居”,但隨著社會的發(fā)展，過時的宅基地制度已成為前進道路的絆腳石。有研究表明,經(jīng)濟較發(fā)達的城市周邊區(qū)位較好的宅基地獲得了大量的增值收益,展現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)的調(diào)整、發(fā)展和實現(xiàn)的可行性[18-19]。總之,農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了一個強保護—弱保護—強保護的演進路徑。

(二)宅基地財產(chǎn)權(quán)

農(nóng)民財產(chǎn)性收入是指農(nóng)民通過對自己擁有的財產(chǎn)行使交易權(quán)能而獲得的經(jīng)濟收入。當(dāng)前,中國農(nóng)民的財產(chǎn)大體上分為土地類、房屋類和資金類。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源大致分為三個方面:一是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金收入、土地被征收后獲得的補償收入;二是農(nóng)民房屋的租賃收入、買賣收入或拆遷補償收入;三是資金(存款)的利息收入,即農(nóng)民將資金存入銀行等金融機構(gòu)而所獲得的經(jīng)濟收入。由于中國農(nóng)民所擁有的不動產(chǎn)數(shù)量較少,且農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后,導(dǎo)致農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的渠道較少。總之,農(nóng)民財產(chǎn)性收入主要來源于土地征收補償、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)租金、集體財產(chǎn)收益分配、房屋租金或轉(zhuǎn)讓收入等。由于政府對宅基地使用權(quán)的限制嚴(yán)格,使得農(nóng)村宅基地所發(fā)揮的財產(chǎn)權(quán)作用有限,宅基地帶來的收入所占比例較低。

二、農(nóng)民收入增長的主要特征

(一)收入增長快、增速不穩(wěn)

一般地,農(nóng)民人均可支配收入包括工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。表1概述了2000—2016年農(nóng)民可支配收入及其增長率。以2000年為基期進行計算,發(fā)現(xiàn)2001—2016年15年間,農(nóng)民人均可支配收入增長了4.5倍,工資性收入增長了6.2倍,經(jīng)營性收入增長了2.3倍,財產(chǎn)性收入增長了5.0倍,轉(zhuǎn)移性收入增長了28.5倍。從各部分收入的增長速率來看,農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長率大于經(jīng)營性收入的增長率,但低于工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增長率。從表1可以得出,農(nóng)民的財產(chǎn)性收入整體上呈現(xiàn)出較高增長率,但增速不穩(wěn)的特征。

表1 2000-2016年中國農(nóng)民人均可支配收入及其增長率

注:數(shù)據(jù)由2001—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理、計算得到。

(二)收入基數(shù)小、增長貢獻率低

相對于農(nóng)民其他類別的收入,農(nóng)民財產(chǎn)性收入基數(shù)過小?？疾?000—2016年農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長率可發(fā)現(xiàn),16年間農(nóng)民的財產(chǎn)性收入一直保持高速增長的態(tài)勢,但受限于基數(shù)太小,2016年底農(nóng)民的財產(chǎn)性收入僅為272元,占年度人均可支配收入的2.2%,幾乎可忽略不計;與2000年相比,所占比例沒有多大改變。在農(nóng)民的可支配收入中,占比較大的是經(jīng)營性收入和工資性收入,兩項收入之和占到了人均可支配收入的86.5%.

通過對2000—2016年數(shù)據(jù)作進一步整理分析,得到表2。表2顯示,農(nóng)民各部分收入中增長貢獻率最大的為經(jīng)營性收入和工資性收入,而財產(chǎn)性收入的增長貢獻率卻持續(xù)偏低?？赡艿脑蚴?一方面隨著改革開放與城市化進程的快速推進,形成了數(shù)量巨大的農(nóng)民工,工資變成很多農(nóng)民的主要收入來源;另一方面近年來國家通過修改一系列的法規(guī)政策逐步放寬對農(nóng)戶經(jīng)營的限制,鼓勵農(nóng)戶進行經(jīng)營管理機制創(chuàng)新,助力提高農(nóng)民的經(jīng)營性收入。

表2 2000-2016年各部分收入對中國農(nóng)民可支配收入增長的貢獻率

注:數(shù)據(jù)由2001-2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理、計算得到;表中的增長量是相對于上一年度而言的。

(三)相對收入低、地區(qū)差異顯著

從城鄉(xiāng)收入差異來看,2016年城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)性收入是農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入的4.2倍。若以2000年為基期計算,2001—2016年16年間,城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入增長了7.9倍,而農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入僅增長了5.0倍，見表3。

表3 2000-2016年中國城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)性收入及其增長率

注:數(shù)據(jù)由2001-2017年《中國統(tǒng)計年鑒》整理、計算得到;表中的增長率是相對于上一年度而言的。

從整體上看,農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長幅度較大,但依然低于城鎮(zhèn)居民,且受限于基數(shù)過小,以至于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均財產(chǎn)性收入的差距還在不斷地被擴大。可能的原因主要有以下三個方面:其一,農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益長期得不到應(yīng)有的重視和保護,如在農(nóng)地轉(zhuǎn)用或土地征用的增值收益分配中,政府獲得了收益的六七成,村集體大約獲得了收益的二點五成,農(nóng)民獲得的收益不到一成；其二,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、城市住房制度改革和城鎮(zhèn)化推進,城市房產(chǎn)的增值空間遠大于農(nóng)村房產(chǎn)的增值空間,使城市居民從房屋的租賃、買賣上獲取的財產(chǎn)性收益遠大于農(nóng)村居民;其三,城市居民在理財方面具備的專業(yè)知識更多,理財意識更強,擁有更多的金融平臺或可選的理財產(chǎn)品,獲得財產(chǎn)性收益的方式或途徑要多于農(nóng)村居民。

從地區(qū)差異來看,2016年農(nóng)民財產(chǎn)性收入東部地區(qū)最高,其次是東北地區(qū),西部地區(qū)最低,但中部地區(qū)和西部地區(qū)的差距并不大。從增長的倍數(shù)來看,中部地區(qū)的農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長最大,2016年農(nóng)民財產(chǎn)性收入是2000年的8.8倍,東北地區(qū)2016年農(nóng)民財產(chǎn)性收入是2000年的6.8倍,東部地區(qū)2016年農(nóng)民財產(chǎn)性收入是2000年的6.6倍,西部地區(qū)2016年農(nóng)民財產(chǎn)性收入是2000年的5.3倍，詳見表4。由此可見,中國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入表現(xiàn)出明顯的地區(qū)之間增長不平衡。

表4 2000—2016年中國分地區(qū)農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入 元

注:蘇、滬、浙、閩、粵、魯、皖、瓊、京、津、冀列入東部地區(qū);遼、吉、黑作為東北地區(qū);豫、湘、鄂、贛、晉、內(nèi)蒙古列入中部地區(qū);其他省份記為西部地區(qū)。

從各省市之間的對比來看,2016年北京市農(nóng)民的財產(chǎn)性收入最高,貴州省農(nóng)民的財產(chǎn)性收入最低,前者是后者的20倍。從增加的數(shù)量來看,2000—2016年農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增幅靠前的為北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、內(nèi)蒙古等省市,增幅靠后的為河南、湖北、湖南、廣西、貴州、甘肅等省份。從農(nóng)民的財產(chǎn)性收入最高的省份變動來看,2000年浙江省的農(nóng)民財產(chǎn)性收入最高,2005—2016年間北京市農(nóng)民的財產(chǎn)性收入穩(wěn)居第一位,表明北京市農(nóng)民的財產(chǎn)轉(zhuǎn)換為收入的可能或機會較其他省份更多。從農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增長倍數(shù)來看,2000—2016年間增長倍數(shù)靠前有重慶、天津、廣西、青海、內(nèi)蒙古、江蘇等省市,增長倍數(shù)靠后的有西藏、福建、浙江、云南、陜西、寧夏、遼寧、海南等省份，見表5。

表52000-2016年中國分省市農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入變化元

省份年份20002005201020152016增長倍數(shù)省份年份20002005201020152016增長倍數(shù) 北京1585881 3401 2041 3509湖北20171071611598 天津4315336877589421湖南21421021741437 河北63941822362584廣東741674013373665

續(xù)表5元

省份年份20002005201020152016增長倍數(shù)省份年份20002005201020152016增長倍數(shù) 山西20632141421498廣西8183411614919內(nèi)蒙古357316442545313海南38561081951394 遼寧581132342322584重慶9319127829635 吉林311483771992327四川30421442242699 黑龍江612313445255739貴州736117846710 上海1434589707758606云南48761771481523 江蘇4815039954560613西藏1072171691471491 浙江1812795256086624陜西4757971521593 安徽25451421621878甘肅1621401281288 福建77992452332563青海256212132632513 江西192610018520411寧夏8149991902924 山東581032383263596新疆40341272102236 河南2936591571686

注:本表不涉及港澳臺地區(qū)。

三、以宅基地改革增加農(nóng)民收入的障礙與促進因素

(一)宅基地政策限制較多,阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展

一般來講,農(nóng)民的財產(chǎn)性收入主要來源于土地,包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金收入、宅基地使用權(quán)租金或轉(zhuǎn)讓收入,以及土地征收獲得的補償收入。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地征收主要是針對農(nóng)用地而言,少部分來自宅基地流轉(zhuǎn)和征收補償。因為中國現(xiàn)行法律法規(guī)與政策制度對宅基地的限制較多,如《土地管理法》《物權(quán)法》等都嚴(yán)令禁止農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地。這些法律法規(guī)出臺的目的,一是為了維持農(nóng)民宅基地作為農(nóng)民保障性用地的屬性不變,二是為了防止因宅基地的無序流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地、房產(chǎn)市場混亂局面的出現(xiàn)。但是,必須看到這些政策在保障農(nóng)民權(quán)利的同時,也在很大程度上限制著農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展,城鎮(zhèn)居民可通過其房產(chǎn)獲得增值收益,但農(nóng)民卻因政策限制無法從其土地、房產(chǎn)流轉(zhuǎn)中獲得收益,使得城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)性收入差距被拉大,不利于城鄉(xiāng)融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,要從宅基地流轉(zhuǎn)入手,放寬對宅基地的限制,盤活存量宅基地市場,提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

(二)宅基地大量閑置浪費,難以發(fā)揮效益

改革開放以來,中國農(nóng)民的收入在不斷增長,使得許多農(nóng)戶都向村集體申請宅基地用于新建住房,以改善居住條件。由于中國農(nóng)村土地實行集體制,很多農(nóng)民在新建住房時都存在多占集體土地和“誰占得少誰吃虧”的行為與心態(tài),導(dǎo)致每戶都新建寬敞住宅,但利用率卻較低，而大量的農(nóng)民外出務(wù)工更是加劇了“空心村”現(xiàn)象的形成。因此,要改革創(chuàng)新宅基地制度,減少宅基地資源的浪費,盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地,使有限的建設(shè)用地得到合理開發(fā)與利用,增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入。

(三)城鎮(zhèn)化推動地租上漲,可增加農(nóng)民收入

目前,中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,使得城市建設(shè)用地需求量大增。位于城市外圍、城鄉(xiāng)接合部的土地因其天然的區(qū)位優(yōu)勢可獲得大量的增值收益。遠離城市的農(nóng)村地域很難通過宅基地利用、出租和轉(zhuǎn)讓獲得較大的經(jīng)濟收益。要借力城鎮(zhèn)化帶來的地租、地價增長契機對宅基地制度進行深入改革,充分利用級差地租,緊跟城鎮(zhèn)化進程的步伐,可極大地提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。因此,應(yīng)以宅基地改革與城鎮(zhèn)化過程的關(guān)聯(lián)為切入點,改革創(chuàng)新宅基地制度,讓農(nóng)民從城鎮(zhèn)化過程和宅基地流轉(zhuǎn)中獲利,提升農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入。

四、以宅基地改革增加農(nóng)民收入的政策建議

(一)改革與創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)民從宅基地中獲得的財產(chǎn)性收入低的主要原因是國家的法律、法規(guī)與政策對宅基地的流轉(zhuǎn)限制太多。因此,要在現(xiàn)有宅基地制度的架構(gòu)下進行改革創(chuàng)新,在維持農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地市場之間平衡穩(wěn)定可控的狀態(tài)下放寬宅基地政策,改變對流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定,建立起規(guī)范有序的宅基地市場和農(nóng)房交易市場,使更多的農(nóng)民從宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)房流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)收入增長。

(二)擴展與保障宅基地多元權(quán)利

財產(chǎn)權(quán)擴充和保障是農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收益的前提條件。換言之,只有擴充和保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),才能使農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入。在保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的同時,要進一步地創(chuàng)新、擴充農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)。例如,允許農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)進入金融市場作抵押貸款試點,取得成功后再逐步推廣應(yīng)用,這樣農(nóng)民將獲得更多的資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,進而獲得更多的經(jīng)濟收益[20-21]。

(三)推進宅基地征收與入市改革

在土地征收過程中,政府把集體土地所有權(quán)收歸國有,再以招拍掛的方式將土地使用權(quán)出讓。但在這個環(huán)節(jié)中,農(nóng)民獲得的增值收益僅占一成不到,其中大部分增值收益都屬于政府。因此,要對土地征收過程中的收益分配比例進行調(diào)整,堅持公平、公正，照顧農(nóng)民利益的原則,改革完善土地征收制度,給予農(nóng)民公正合理的征地補償。此外,可以在農(nóng)民和市場間建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道,使土地流轉(zhuǎn)直接對接市場[22-23],可以在國土空間用途管制下,逐步放開農(nóng)村宅基地市場,使得市場機制在農(nóng)村宅基地資源配置中發(fā)揮決定性作用。

(四)建立農(nóng)民自愿退出宅基地補償機制

由于大量農(nóng)民選擇進城打工獲得收入,其中還有部分農(nóng)民在城市買房定居,導(dǎo)致農(nóng)村住宅空置率高。一般來講,一旦農(nóng)民擁有城市戶籍就應(yīng)放棄基于集體成員權(quán)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)等資源。城市居民可通過原有的房產(chǎn)來獲得財產(chǎn)性收入,但農(nóng)民卻因為戶籍的變遷就要放棄原有的財產(chǎn)，這對于剛走進城市的農(nóng)民來說很不公平。因此,需要制定一個完善的宅基地退出機制以解決進城落戶農(nóng)民宅基地退出資格權(quán)的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不需收回或全部收回進城落戶農(nóng)民對原有土地財產(chǎn)的占有、使用、處分和收益之權(quán)利,反而應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民自主處理這部分財產(chǎn)的完全權(quán)利,真正地提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。