朱弢

2019年5月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（下稱《意見》）。

《意見》提出了實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體目標和步驟。

到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立，城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護交易制度框架基本形成，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善，城鎮(zhèn)化進入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)。

到本世紀中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型，城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)。

在中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵看來，這是自改革開放以來，中國第一次從城鄉(xiāng)融合的角度，頒布具有強烈改革色彩的文件。《意見》的核心是從城鄉(xiāng)兩頭來推進要素的市場化流動，激發(fā)出中國新的發(fā)展?jié)撃芎蛢?nèi)在動力，這表明，中國改革并沒有結(jié)束，仍然在路上。

農(nóng)村改革再出發(fā)

《財經(jīng)》：這次為什么會把農(nóng)村作為一個改革的重點？

李鐵：上世紀80年代初期確立起農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這是中國改革開放40年的一個重要起點，事實已證明，這場起始于農(nóng)村的改革取得了巨大成功。

當年的農(nóng)村改革釋放了巨大生產(chǎn)潛力，形成大量的農(nóng)業(yè)資源剩余和勞動力剩余，隨著剩余勞動力和剩余資源逐步轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，最終帶動整個中國以市場為主導的工業(yè)化進程。

在過去40年，中國通過一系列改革，釋放了市場化的活力。以最低的成本，包括勞動力成本、土地成本和環(huán)境成本來推動工業(yè)化進程。這一過程的影響是極其深遠的，效果也是顯著的。

當年的改革紅利到現(xiàn)在仍然在逐漸釋放，但是已經(jīng)遇到了嚴峻的體制挑戰(zhàn)。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程來看，原有的制度在釋放了數(shù)億計的農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)之后，卻又因改革的滯后形成了新的桎梏，已經(jīng)進城的農(nóng)民得不到與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。雖然他們已經(jīng)蘊含著巨大的消費和投資潛力，但卻沒有能及時轉(zhuǎn)化，沒有成為推動宏觀經(jīng)濟發(fā)展更大的、更可釋放的動力。

同時，由于各種土地管理制度改革的嚴重滯后，已經(jīng)進城的農(nóng)民沒有辦法把家鄉(xiāng)宅基地和房屋轉(zhuǎn)化為可實現(xiàn)價值的資本，不便于他們帶資在城市落戶定居。由于他們長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，農(nóng)村的宅基地資源和房屋資源閑置，而且流動范圍受到嚴格限制，導致這些資源難以得到更加有效的利用。

《財經(jīng)》：農(nóng)村的問題并非一日之寒，為什么沒有更早地提出解決辦法？

李鐵：我們過去研究農(nóng)村問題很少從城市角度出發(fā)，所以對于許多政策制定者來說，長期以來通過剪刀差和對農(nóng)村資源的低價征用，農(nóng)村勞動力進城就業(yè)始終得不到公平待遇等，政策的出發(fā)點更多地是針對弱勢群體的農(nóng)民，比如農(nóng)民利益應該如何得到更好保護？如何有更多的投入來支持落后的農(nóng)村發(fā)展？

在前一個十年，中央提出兩個反哺，也就是工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺，城市對農(nóng)村的反哺。兩個反哺在某種程度上講，是政府通過國家意志和行政資源的再分配，對農(nóng)村進行補償和補貼。這些方法和手段基本是按照計劃經(jīng)濟模式來解決三農(nóng)問題，支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

《財經(jīng)》：對農(nóng)村的補償補貼有用嗎？

李鐵：無論十八大、十九大，都提出了以市場為主導來配置資源。那么，站在市場配置的角度來看，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，通過政府來進行補貼和支持，是效率最低的一種方式，因為政府的投入，并不考慮未來可能形成的回報，也不可能激發(fā)農(nóng)民自身的創(chuàng)造力。

繼續(xù)實行政府無償支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和支持農(nóng)村的發(fā)展，要具備兩個必要的前提，一是從事農(nóng)業(yè)勞動的人口占總?cè)丝诘谋戎卮蠓陆?；二是要通過市場化的方式促使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的閑置資源逐步釋放，并最大限度地提升農(nóng)業(yè)的收益。否則根據(jù)中國的國情，對如此眾多的農(nóng)村人口進行補償，并不會帶動農(nóng)村活力的增加，也不會從根本上改變農(nóng)村面貌，反而會造成農(nóng)村對于補貼的過度依賴，資源和要素繼續(xù)處于閑置和浪費狀態(tài)。

《財經(jīng)》：除了補償和補貼，政府不斷出臺各種惠農(nóng)政策，想了很多辦法來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，這能夠推動農(nóng)村的繁榮嗎？

李鐵：這還是從農(nóng)村的角度出發(fā)來看問題。僅僅靠農(nóng)業(yè)的發(fā)展來支持農(nóng)村經(jīng)濟的改變，面臨著很大現(xiàn)實約束。比如說，我們的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率在全世界是最低的。農(nóng)業(yè)面臨的幾個剛性約束中，最關(guān)鍵的是人均占有資源過低。這可以通過數(shù)據(jù)來說明，現(xiàn)在中國戶均占有耕地面積是0.9公頃，即使未來城鎮(zhèn)化率達到70%，戶均的占有耕地面積也只能達到1.1公頃。對比一下城市化水平已經(jīng)超過80%的韓國和日本，韓國的戶均占有耕地面積是1.5公頃，日本是2公頃，是我們的一倍。即便如此，日本的農(nóng)業(yè)還在享受政府的大量補貼，仍然是弱勢產(chǎn)業(yè)。歐洲戶均占有耕地最少的國家是荷蘭，有22公頃，法國、歐洲、德國都是30公頃，甚至五六十公頃，再看美國差不多達到169公頃。只有農(nóng)業(yè)人均占有資源達到一定規(guī)模的情況下，農(nóng)業(yè)才有可能從接受補貼，轉(zhuǎn)化為正收益。

中國如果要靠發(fā)展農(nóng)業(yè)來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，除非把戶均占有耕地面積大幅度提高到歐美的水平。但是，中國有這么多的人口，根本無法實現(xiàn)。這就意味著未來還需要通過政府補貼，來保護農(nóng)業(yè)這個弱勢產(chǎn)業(yè)。何況首先還要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何進入城鎮(zhèn)，如何釋放他們?nèi)匀粨碛修r(nóng)村閑置資源的活力問題。因此，所謂的惠農(nóng)政策和支農(nóng)政策的大前提，是要打通城鄉(xiāng)要素流動的通道，解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的最大短板，就是人均占有資源過少的矛盾，通過市場化的要素流動過程，釋放農(nóng)村發(fā)展的潛力。之后才是如何對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進行各種支持以及政策補貼問題。

《財經(jīng)》：未來農(nóng)村的出路在哪里呢？

李鐵：這次新出臺的《意見》已經(jīng)指明了出路，未來要真正調(diào)動農(nóng)村的社會資源，參與工業(yè)化進程和非農(nóng)化進程。那么，農(nóng)村最重要的資源就是土地。這些土地資源，以及坐落在土地上的房產(chǎn)資源，如果不能夠進入市場，也就不可能通過所謂市場化方式吸引各種城市資本來進行投入。

還需要看到，雖然中國實施了最嚴格的耕地保護制度，但到目前為止，耕地仍然在城鄉(xiāng)兩頭被不斷占用。農(nóng)村的集體建設(shè)用地，從17萬平方公里增加到19萬平方公里，這還是在城鎮(zhèn)化常住人口水平大幅度提高，也就是農(nóng)村人口大量進入城市的情況下發(fā)生的。而同時城市也在占地，城鎮(zhèn)的建成區(qū)占地11萬多平方公里。兩頭都在占地，耕地保護的國策難以實現(xiàn)。

回過頭來看，現(xiàn)在農(nóng)村的19萬平方公里的集體建設(shè)用地，在很大程度上是閑置的資源，沒有被充分利用。2.2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市里就業(yè)，但是他們在農(nóng)村的住房卻是閑置的，這怎么能帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展呢？所以，如果希望解決農(nóng)村的資源閑置問題，要更多利用市場力量，來激活這塊資源，來參與城市建設(shè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要實現(xiàn)這一點，必須要給予農(nóng)村以體制性的活力刺激，使得這些資源能夠流動起來，比如利用這些閑置資源從事多種經(jīng)營，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或者吸引城市資本的進入。

《財經(jīng)》：《意見》還提出要建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度，以及推動更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)落戶的目標，這和激活農(nóng)村資源是什么關(guān)系？

李鐵：過去，戶籍管理制度改革存在多種約束。從城市看，不愿讓農(nóng)民落戶是一面。但從農(nóng)村看，集體資產(chǎn)——土地、房屋的羈絆，使得農(nóng)民不愿意進城落戶是另一面。根據(jù)我們的調(diào)研，中西部地區(qū)城市的戶籍大多已經(jīng)全部放開了，但農(nóng)民在這些城市落戶的意愿非常之低。原因是所有農(nóng)民在家鄉(xiāng)都有土地、有房屋，還有一些集體經(jīng)濟福利，包括還享受著國家對農(nóng)村的各項補貼。如果未來農(nóng)民可以把他們在家鄉(xiāng)的土地使用權(quán)和宅基地資格權(quán)、房屋所有權(quán)通過流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，來獲取進城定居落戶的資金，這就等于給予了他們一個重要的選擇權(quán)，減少了后顧之憂。

從這個意義上說，激活農(nóng)村資產(chǎn)，解決農(nóng)民的后顧之憂，是推動農(nóng)民進城落戶的一個必要條件。未來應該有效地通過改革把農(nóng)村資產(chǎn)的活力釋放出來。比如說過去土地的流轉(zhuǎn)是在村內(nèi)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民沒有辦法實現(xiàn)土地和房屋的資產(chǎn)增值。但是未來如果能在縣域，或者在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，或者與城市的資本相結(jié)合，那么農(nóng)村的土地和房屋的真實市場價值就會實現(xiàn)。甚至這些土地和房屋可以作為資產(chǎn)抵押，作為農(nóng)民進入城市的資本。對農(nóng)民來講，對農(nóng)村改革來講，對推進城鎮(zhèn)化進程來講，這是最大的利好所在。

《財經(jīng)》：農(nóng)村人口和資源能夠被激活，對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的意義是什么呢？

李鐵：農(nóng)業(yè)要想取得很好的效益，需要實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。實際上中國制定的農(nóng)村發(fā)展政策也已經(jīng)提出了推進農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；枰嗟匕淹恋叵蚍N田能手集中。但是不能僅僅從耕地的流轉(zhuǎn)來探討這個問題。比如說，土地承包經(jīng)營權(quán)雖然可以轉(zhuǎn)讓，但受讓者并不擁有土地所有權(quán)。而且使用權(quán)的期限雖然已經(jīng)延長，但是經(jīng)營者因為沒有本地居民的戶籍，沒有宅基地和地上房屋。種種限制之下，致使經(jīng)營者缺乏長期的預期，也就不可能持續(xù)地把資本投入對土地的長期經(jīng)營，也不會將更多的現(xiàn)代化要素投入到農(nóng)業(yè)經(jīng)營中。最終的結(jié)果是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率無法提高。這是導致中國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度仍然滯后于發(fā)達國家的重要原因之一。

回到現(xiàn)實中，可以說中國農(nóng)村的發(fā)展遇到了一個坎，就是不站在城鄉(xiāng)融合的角度去解決農(nóng)村發(fā)展的問題，不解決農(nóng)村的要素和資源按照市場化的方式與城鎮(zhèn)發(fā)展融合的問題，繼續(xù)停留在傳統(tǒng)的以保護為名，實際上大大地約束農(nóng)村發(fā)展的制度環(huán)境下，或者僅僅只是站在農(nóng)村的角度去解決農(nóng)村的問題，這條路徑已經(jīng)走到了盡頭。

換句話講，通過市場化的方式激發(fā)農(nóng)村的活力，釋放農(nóng)村閑置資源參與到城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)中，就是對農(nóng)民利益最大的保護。因為唯有打通農(nóng)村資源參與城鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)，發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的通道，才能最大限度地遏制城市繼續(xù)低價征用農(nóng)村的土地，繼續(xù)壓低農(nóng)村的要素價格，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，通過市場化進程獲取最大收益。

城鎮(zhèn)化紅利有待釋放

《財經(jīng)》：現(xiàn)在我們來談城鄉(xiāng)融合的另一方——城市，你認為城市現(xiàn)在遇到的問題是什么？

李鐵：城市當前也遇到嚴峻挑戰(zhàn)。從2017年到2018年，從宏觀經(jīng)濟的指標來看，下滑的勢頭比較明顯。首先是地方債問題愈來愈突出，雖然賬面上看是18萬億元，但是局部地區(qū)更為嚴重。三四線城市房地產(chǎn)銷售數(shù)量下滑，實體經(jīng)濟銷售普遍出現(xiàn)了停滯和下滑的跡象。比如，我們引以為自豪的汽車產(chǎn)業(yè)，在2018年到2019年初，經(jīng)歷了28年來首次嚴重的銷售危機，今年一季度，國內(nèi)乘用車總銷量同比下降10.5%，汽車行業(yè)哀鴻遍野。去年以來從旅游消費、中小企業(yè)的經(jīng)營狀況等等，我們都可以看到經(jīng)濟增長已經(jīng)嚴重放緩。

另一方面，國際貿(mào)易和國際環(huán)境也變得越來越不利，為遏制中國的崛起，國際上對中國的打壓，特別是美國對中國的打壓，手段越來越惡劣。雖然中美貿(mào)易談判仍在持續(xù)中，但可以預計未來的談判結(jié)果，極有可能會影響中國進出口貿(mào)易增長。

至少從2018年開始，中國的進出口貿(mào)易出現(xiàn)了下滑，可以預見這一趨勢對中國經(jīng)濟的影響是非常嚴重的。同時，由于國內(nèi)勞動力成本、土地成本、環(huán)境成本的上升，引發(fā)一些企業(yè)向海外轉(zhuǎn)移，這會影響整個中國經(jīng)濟增長和人均收入水平，以及就業(yè)水平的增長。另外，由于城鎮(zhèn)化速度放緩，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入也相應放緩，地方債務(wù)大幅度增加，也在一定程度上影響整個經(jīng)濟增長速度。

《財經(jīng)》：你提到各種成本都在上升，那么其中最重要的成本是什么？

李鐵：是土地成本，土地成本在所有的中小城市和大城市都在上升。土地成本上升導致一個結(jié)果，原來房地產(chǎn)主導的發(fā)展模式難以為繼。

《財經(jīng)》：土地成本上升的原因是什么？

李鐵：結(jié)構(gòu)性的土地供給不足是原因之一，另外的原因是地方政府對房地產(chǎn)發(fā)展的極度渴望。因為推動房地產(chǎn)發(fā)展，城市政府可以從出讓土地中獲得巨大利益。由于城市政府強烈的利益動機，通過鼓勵房地產(chǎn)過度發(fā)展，人為推高了土地成本?，F(xiàn)在中國的特大城市，土地一畝價格要幾千萬元，中小城市也要幾百萬元。

傳統(tǒng)征地模式導致各個城市通過高價出讓土地，發(fā)展房地產(chǎn)，來換取城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金以及對招商引資的補償。這種發(fā)展模式，因為房地產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性波動和供給嚴重過剩，變得不可持續(xù)。

在當下，原有的政府征地模式和土地指標分配制度，甚至涉及到的現(xiàn)行的土地管理制度已經(jīng)遇到了嚴峻挑戰(zhàn)，由于過高的土地成本，直接影響到地方的債務(wù)無法償還，這意味著未來無法再延續(xù)過去以土地謀發(fā)展的傳統(tǒng)路徑。

《財經(jīng)》：這意味著房地產(chǎn)的發(fā)展到頭了嗎？

李鐵：很多經(jīng)濟學家都說中國的房地產(chǎn)存在泡沫。但我認為，中國房地產(chǎn)的問題實質(zhì)是結(jié)構(gòu)性波動，并不是泡沫。中國的情況與發(fā)生過房地產(chǎn)泡沫的日本和美國不一樣，它們的城市化率已經(jīng)超過80%以后，通過房地產(chǎn)來帶動經(jīng)濟發(fā)展的那條路已經(jīng)走到頭了，開始把增長寄托于外需。

我反復強調(diào)中國房地產(chǎn)沒出現(xiàn)泡沫的依據(jù)在于，我們的城鎮(zhèn)化紅利還沒有完全釋放。巨量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市后，他們沒有條件、沒有能力，甚至沒有資格去買房。我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率看似已經(jīng)接近60%了，但其中有數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因為無法享受與城市居民同等的公共服務(wù)，缺乏在城市落戶生根的預期，因而不愿意在城市買房，即使買房也要回到家鄉(xiāng)去買。

這樣看來，現(xiàn)有的2.2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和7000萬城鎮(zhèn)間流動人口，他們的消費潛力沒有得到充分的釋放，這些消費潛力會帶動服務(wù)業(yè)的就業(yè)需求。而且，如果按照城鎮(zhèn)化率每年增長1個百分點計算的話，每年還會有1000多萬的人口進入城市，這意味著到2035年，還有將近2億人會進入城市。這樣算起來，未來還有5億人口的消費潛力可以釋放。

《財經(jīng)》：但房地產(chǎn)的發(fā)展目前確實已經(jīng)遇到了瓶頸，怎么理解這種現(xiàn)象？

李鐵：很多人都說中國要發(fā)展實體經(jīng)濟，但就像我一直所說的，發(fā)展實體經(jīng)濟是和住房連在一起的。如果沒有住房，人們會考慮購買其他工業(yè)制成品嗎？所以從城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需潛力的角度，就是要釋放5億人口的消費潛力。要想實現(xiàn)這一點，就需要大幅度的政策調(diào)整。就是要實現(xiàn)勞動力要素和土地要素在城鄉(xiāng)間的流通。這種流通并不是單向的，不再是按照傳統(tǒng)的低價征用或者只管進城就業(yè)、不管公共服務(wù)的方式，而是要允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，平等地參與城市的市場競爭，平等地享受城市的各項公共服務(wù)，分享城鎮(zhèn)化的成果。因此可以說，中國經(jīng)濟增長還有一副好牌可打，這就是通過促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化。

城鄉(xiāng)如何融合？

《財經(jīng)》：如何理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展？

李鐵：在我看來，城鄉(xiāng)融合的一個關(guān)鍵詞就是激活?，F(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)遇到了坎，城市發(fā)展遇到了更大的坎，影響了整個國民經(jīng)濟發(fā)展。這次出臺《意見》最重要的作用就是要破解中國經(jīng)濟發(fā)展遇到的坎。

簡單說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質(zhì)就是通過市場來配置資源和要素，打通城鄉(xiāng)之間的壁壘，從而實現(xiàn)降低發(fā)展成本，激發(fā)經(jīng)濟活力，進而推動經(jīng)濟增長?！兑庖姟肥侵醒胝疄閷崿F(xiàn)上述目標進行的一項重大戰(zhàn)略部署。

《財經(jīng)》：打通城鄉(xiāng)壁壘如何實現(xiàn)？

李鐵：把城市原來征收土地，一次性收取土地出讓金的模式，通過改革，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地入市，城市資本與集體經(jīng)濟組織長期合作的模式。這樣可以把城鄉(xiāng)融合開發(fā)的短期利益變成長期利益，大大降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本。

再有，征地模式改變，可以在都市圈內(nèi)更好地發(fā)揮小城鎮(zhèn)和小城市的活力，通過降低土地和住房成本，配合公共服務(wù)均等化的舉措，可以進一步壓低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口在就業(yè)地落戶的定居成本，從而容納更多的進城人口。這會使城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)定、順利地推進。

從宏觀上看，整個中國經(jīng)濟增長面臨著最重要的轉(zhuǎn)型。一直以來，推動中國發(fā)展的增長動力源和消費動力源是中等收入以上群體。最近我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國不同收入群體呈現(xiàn)出一個馬鞍型結(jié)構(gòu)：高收入人群固化，中等收入人群收入增長速度下降，人口規(guī)模停留在3億左右，中低收入人口仍然在總?cè)丝谥姓即箢^，而這些中低收入人口絕大多數(shù)是農(nóng)村人口。

未來必須要促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市，使他們在就業(yè)過程中提高自己的收入水平，進一步擴大中等收入人群規(guī)模。減少中低收入人口總量，使中等收入人群成為人口的主體部分，形成橄欖型人口結(jié)構(gòu)，才能使社會保持穩(wěn)定的良性的互動和發(fā)展，避免中等收入陷阱。

可以這么說，增加城市人口，釋放活力，降低成本，最大的空間來自于城鄉(xiāng)融合。降低體制成本，是激活城鄉(xiāng)要素流通的最重要的制度性選擇。一直以來橫亙在城鄉(xiāng)之間的土地管理制度和戶籍管理制度，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙。只有把戶籍制度改革和土地管理制度改革進一步深入推進，那么才能實現(xiàn)促進中國經(jīng)濟增長、降成本、激活力的目標。

從這次發(fā)布的《意見》來看，這個思路已經(jīng)形成，從城鄉(xiāng)兩頭去打通這個體制障礙，可以實現(xiàn)城市資本下鄉(xiāng)，帶動鄉(xiāng)村振興帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面農(nóng)民帶資進城，把他們長期的消費和投資預期轉(zhuǎn)向城市，然后激活城市的消費，帶動整個中國經(jīng)濟的增長。

從這方面來看，《意見》對未來中國經(jīng)濟發(fā)展的影響，意義是極其深遠的，有望打破幾十年來一直難以逾越的體制障礙，也指出了實現(xiàn)從小康社會奔向現(xiàn)代化社會的重要路徑。

《財經(jīng)》：《意見》涵蓋農(nóng)村和城市，牽涉范圍如此之廣，涉及人群如此之大，政策落地的前景如何？

李鐵：主要是解決幾個擔憂。

第一個擔憂就是政策是否得到落實。作為中共中央頒發(fā)的文件，權(quán)威性顯而易見。剩下的就是要有關(guān)部門具體貫徹落實這個文件，具體地制定促進城鄉(xiāng)要素流通的政策方案。

第二個擔憂涉及到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整?！兑庖姟诽岬綉艏芾碇贫雀母?，除了北京、上海等個別超大城市之外，其他各大城市包括廣、深等超大城市都可以放開或者放寬落戶管理限制。2020年要實現(xiàn)1億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，重點是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，而不是行政劃轉(zhuǎn)。重點是人口流入地區(qū)放開和放寬落戶標準。這個目標是有明確要求的，也需要各級地方政府貫徹落實?！兑庖姟芬裁鞔_，要因地制宜，根據(jù)各地方發(fā)展實際情況來制定具體的方案。

第三個擔憂是集體土地入市后，會不會導致集體經(jīng)濟組織大肆建房地產(chǎn)，大辦企業(yè)，出現(xiàn)新一輪“村村點火，處處冒煙”，農(nóng)民改蓋房子而不種莊稼？對于這點，《意見》是有明確限制的，比如說在推進集體建設(shè)用地入市的過程中，要嚴格守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。另外，未來的政府角色會發(fā)生轉(zhuǎn)變，征地模式下，政府既是運動員又是裁判員，但一旦集體建設(shè)用地進入市場，政府就不再是運動員，而是已經(jīng)變成裁判員，監(jiān)管的力度也可以加強。近幾年國家在加強規(guī)劃管理、嚴格實行環(huán)境保護、促進生態(tài)文明建設(shè)等方面，加大了執(zhí)法力度，已經(jīng)取得了明顯的效果，有目共睹。政府角色的轉(zhuǎn)換，強化各類監(jiān)管力度，在一定程度上也杜絕了各種擔憂的隱患。

還有一個擔憂是，大量農(nóng)村人口進入城市后，會不會出現(xiàn)貧困、就業(yè)及社會問題。農(nóng)村人口進入城市后，會拉動內(nèi)需，還會帶動工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，這是不爭的事實。經(jīng)濟增長也會帶來更多就業(yè)機會。從歷史上看，中國的城鎮(zhèn)化是以就業(yè)為導向的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進城首選是就業(yè)，而不是無目的流民式的城鎮(zhèn)化，這和國外一些國家是有本質(zhì)區(qū)別的。

同時，新的政策不是鼓勵農(nóng)民盲目進入城市，而更多是解決那些已經(jīng)在城市定居，或者長期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受城市公共服務(wù)的問題。

新時期的改革方法論

《財經(jīng)》：中國的城鄉(xiāng)格局幾十年來一直如此，為什么選擇現(xiàn)在這個時機來推進變革？

李鐵：我前面提到過，中國當前面臨著雙重約束。

一個約束來自于內(nèi)部，傳統(tǒng)的發(fā)展模式遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)，包括地方債務(wù)增加，城市發(fā)展的傳統(tǒng)模式難以為繼，房地產(chǎn)在三四線城市遇到了嚴重的波動，金融風險繼續(xù)加大，環(huán)境問題日益突出等等。

另一個約束來自于外部，包括中美貿(mào)易戰(zhàn)，全球格局的根本性轉(zhuǎn)變。假設(shè)外部環(huán)境沒有那么大的壓力，中國還可以通過開放和對外貿(mào)易來緩解國內(nèi)壓力。比如，繼續(xù)和美國、歐洲保持順差，繼續(xù)向非洲和“一帶一路”沿線國家開展投資等。但現(xiàn)在外部世界已經(jīng)出現(xiàn)一堵高墻，試圖去阻止甚至限制中國的發(fā)展。

內(nèi)外雙重壓力作用，就需要找到新的增長動力。假如在15年到20年內(nèi)，我們充分利用城鄉(xiāng)融合來推進城鎮(zhèn)化，通過內(nèi)需緩解外部壓力，刺激經(jīng)濟增長，就會有充足的實力來越過當前發(fā)展中遇到的坎兒，之后通過外部性繼續(xù)促進經(jīng)濟增長。從這個意義上來說，當下這個時機是過去所不具備的。

《財經(jīng)》：改革是逼出來的？

李鐵：在任何一個時期，推動改革的目的都是要解決發(fā)展中的矛盾和體制約束。其根本動力大多來源于一種倒逼機制，迫使我們在關(guān)鍵時刻做出某種選擇。通過城鄉(xiāng)要素市場的流通來激發(fā)經(jīng)濟活力，降低發(fā)展成本，在當下這個時點，是非常重要的改革選擇，目標是要解決經(jīng)濟發(fā)展的短板和瓶頸問題。

《財經(jīng)》：除了指明了中國未來經(jīng)濟發(fā)展的路徑，《意見》有什么更多值得解讀的地方？

李鐵：《意見》背后的意義至少有兩點，第一打消了各方面的疑慮，中國還會不會繼續(xù)改革開放？答案是會的。十八大和十八屆三中全會以來，中央已經(jīng)提出了很多的改革思路。很多人抱有疑問，近幾年來中央沒有再提出新的重大改革舉措，是不是意味著改革到此就停滯了。但這次《意見》的頒布，我們可以看出，改革并沒有結(jié)束，還是在路上，也能看出中央政府每一次的戰(zhàn)略部署是非常清晰的，對于改革的態(tài)度是非常明確的。

第二是在當今的發(fā)展階段，我們要改革什么？答案是要尋找經(jīng)濟發(fā)展中存在的薄弱環(huán)節(jié)和難點，有針對性地解決問題。目前的問題就是要從城鄉(xiāng)融合的角度上來進行城鄉(xiāng)兩側(cè)的市場化溝通，釋放農(nóng)民進城的活力，釋放土地要素的活力和激發(fā)城鄉(xiāng)閑置資源的潛力，降低體制成本和要素成本。

《財經(jīng)》：中國改革有著自己的內(nèi)在邏輯？

李鐵：過去很多人談改革，似乎是把改革當做一個目標。為了改革而改革，實際上就是完全按照發(fā)達國家的經(jīng)驗和模式來前進。但是很多想法、建議和思路是理想化的，在現(xiàn)實道路中走不通。因為我們不是在一張白紙上作畫，而且還要面對世界上最龐大的人口。

那么改革到底是什么？它到底是手段，還是目標？我堅定地認為，改革是手段，目標是現(xiàn)代化和小康社會，是人民生活更美好，是中華民族的復興。改革是為實現(xiàn)這些目標服務(wù)的。需要看到，中國的改革有它特殊的發(fā)展路徑和發(fā)展模式，并不能完全照抄西方國家。

比如說，在一些已經(jīng)實現(xiàn)了完全市場化的發(fā)展中國家，為什么沒有取得像中國這么大的進步，很多國家停留在相對比較落后的發(fā)展階段，甚至被國內(nèi)的社會矛盾所困擾。拿印度來說，他們實行市場化很多年，他們也有充足的勞動力人口。中國在改革開放初期落后于印度，但經(jīng)過40年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)遠遠超出印度。再看南美的國家、東南亞國家，有些經(jīng)濟曾經(jīng)很發(fā)達，它們也都采取了西方的做法，但是事實上并沒有獲得成功。

《財經(jīng)》：我們注意到，這次頒布的《意見》里專門提出正確處理改革和穩(wěn)定的關(guān)系。

李鐵：在改革過程中，一旦觸動社會利益和矛盾，它帶來的損失和代價是巨大的，甚至會影響改革措施有效推行。如果過于激進地推進改革，很多利益群體的反饋必定通過各種不同方式表現(xiàn)出來，這會造成巨大的社會動蕩，是任何一個國家都不能承受的。在改革過程中，一定要考慮到整體的利益，而不是局部的利益，考慮更多人的利益，而不是少數(shù)人的利益，考慮到社會大眾的利益，而不是考慮少數(shù)官僚、富人的利益。

這次《意見》既涉及到戶籍制度改革，還涉及土地制度改革，都事關(guān)占中國人口總量一半以上的農(nóng)民的利益，他們的絕大部分是中低收入人口，他們也是改革開放的受益者，對于他們來說，改革是雪中送炭。比如說，在一些城市，城鎮(zhèn)戶籍居民已經(jīng)形成了一個穩(wěn)定的利益群體。對他們來說，戶籍管理制度改革的政策可能帶來更多的是未來福利增長的速度會因為人口的增加而放緩。而對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口來說，從進城就業(yè)到定居落戶可能得到更多的是新增收益。所以，如何緩解這類社會矛盾，需要在推進改革過程中審慎處理。但是從長期看，新增的人口會增加城市的活力，會帶來更多的就業(yè)機會，會為城市的增長釋放潛力，也會使城鎮(zhèn)的所有居民都得到更多的預期收益。道理講通了，矛盾就會小很多。穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)就不會發(fā)生變化。

從國際上看，中等收入陷阱和城市化過程中人口的貧困、疾病、公共衛(wèi)生、社會問題都有關(guān)。一些發(fā)展中國家由于不能很好地處理穩(wěn)定和發(fā)展間的關(guān)系，最后導致經(jīng)濟發(fā)展的失敗，全國人民都因此而承受代價。所以強調(diào)發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系尤為重要，選擇改革的時機也尤為重要。

《財經(jīng)》：中國經(jīng)歷了過去幾十年的改革，得出什么的經(jīng)驗？

李鐵：有些人總是說中國沒有改革，但如果中國沒有改革，沒有自己的優(yōu)勢，怎么就成了美國最大競爭對手了呢？未來中國仍然要推進改革，但也需要分清按哪種方式進行改革？

很多人認為西方發(fā)達國家的進步來自于內(nèi)部組織變革，實際上并非完全如此，這些國家的發(fā)展很多來自于外部性。全球化和一戰(zhàn)、二戰(zhàn)之后，整個全球格局的改變，觸動了市場全球化，通過外部需求的擴大帶動西方國家內(nèi)部的技術(shù)變革。如果一個國家極早地融入了全球化，極早地進入世界市場范疇，就會被激勵通過學習、自我創(chuàng)新而帶動增長。中國也是如此，中國在改革開放后進入全球化進程，通過政治制度的穩(wěn)定，確保國內(nèi)沒有影響整個經(jīng)濟增長的負面因素。然后在改革的過程中，又以極低的要素價格來吸引資本流入，通過開放來刺激我們內(nèi)部的技術(shù)變革和革新，實現(xiàn)整個中國經(jīng)濟增長。

實踐經(jīng)驗證明，中國改革開放的整個過程是穩(wěn)步有序的，雖然經(jīng)過一些波瀾，但是整個改革的大方向是既定的。我特別要強調(diào)，改革不是目標，而是解決中國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的一系列體制問題迫切需要采取的手段。