舒安東

（天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072）

引言

依據(jù)我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此，面對嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，地方政府迫切需要提高環(huán)境治理水平，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。在庇古看來，政府應(yīng)該對污染主體的生產(chǎn)行為實(shí)施必要的干預(yù)或規(guī)制，才能確保社會整體的福利水平達(dá)到帕累托最優(yōu)。近年來，各級政府采取了嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，可是環(huán)境質(zhì)量的改善并不盡如人意，環(huán)境規(guī)制的效果也就備受關(guān)注，現(xiàn)有研究傾向于將其歸結(jié)為地方政府的不完全執(zhí)行[1]。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的地方政府不完全執(zhí)行主要分為兩種，一是不作為，就是沒有正確認(rèn)識地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，將經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)對立起來，或是“先發(fā)展、后治理”，或是“要環(huán)保，不要民生”。隨著中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的落實(shí)與壓實(shí)，自上而下的壓力會推動(dòng)各級政府的積極環(huán)保行為。二是亂作為，存在層層加碼、級級提速等簡單政策輸出現(xiàn)象，存在“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等敷衍應(yīng)對做法，存在以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為借口緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡單粗暴的“一刀切”行為。這些亂作為，有認(rèn)識和意識問題，更多的原因是地方政府沒有能力做到分區(qū)施策和分區(qū)管治，沒有能力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治污，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)沒有跟上生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢和需要，誤認(rèn)為環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度越大越好、環(huán)境規(guī)制手段越多越好，才致以出現(xiàn)動(dòng)作過大、行為過火。建設(shè)美麗中國，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，地方政府需要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關(guān)鍵之一就是提升環(huán)境規(guī)制的治理效果，這就要充分考慮環(huán)境規(guī)制手段的效果差異性，做到辨證施治。

與現(xiàn)有研究相比，本文的貢獻(xiàn)是：第一，考慮環(huán)境規(guī)制手段的差異性，從中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐入手，實(shí)證檢驗(yàn)環(huán)境規(guī)制不同手段的減排效果，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)指引；第二，考慮環(huán)境規(guī)制手段選擇或偏好的地區(qū)差異性，進(jìn)一步揭示不同環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度與減排效果的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作受制于地方財(cái)力，因此，依據(jù)地方政府一般公共預(yù)算收入對環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的門檻效應(yīng)進(jìn)行分析，能夠進(jìn)一步揭示環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度與減排效果的關(guān)系，為地方政府環(huán)境規(guī)制的分區(qū)施策、分區(qū)管治提供經(jīng)驗(yàn)支撐。

1 文獻(xiàn)綜述

雖然大多數(shù)研究并沒有就環(huán)境規(guī)制對資源配置效率[2]、企業(yè)創(chuàng)新效率[3]、綠色技術(shù)創(chuàng)新[4]等方面的經(jīng)濟(jì)影響達(dá)成一致，但卻普遍認(rèn)同了環(huán)境規(guī)制對污染減排的積極影響，認(rèn)為提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度或水平有助于治污減排[5]，認(rèn)為環(huán)境規(guī)制在一定程度上增加了企業(yè)的排污成本，并進(jìn)一步影響了競爭力[6]、研發(fā)投入[7]，甚至還增加了行業(yè)壁壘，從而抑制低生產(chǎn)率企業(yè)進(jìn)入和促進(jìn)低生產(chǎn)率企業(yè)退出[8]。波特假說則進(jìn)一步站在動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角，認(rèn)為環(huán)境規(guī)制存在創(chuàng)新補(bǔ)償效應(yīng)，嚴(yán)格且合理恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境規(guī)制能夠倒逼企業(yè)進(jìn)行環(huán)境友好的創(chuàng)新投入，使得企業(yè)在提高競爭力的同時(shí)達(dá)到降低污染排放的目的。

隨著現(xiàn)實(shí)需要和研究深入，一些研究開始關(guān)注環(huán)境規(guī)制減排效果的差異性。通常認(rèn)為，嚴(yán)格環(huán)境管制，大多表現(xiàn)出較好的污染減排效果[9]。不過，有研究認(rèn)為，基于市場的激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制或源自公眾的非正式環(huán)境規(guī)制的效果則可能因地區(qū)或行業(yè)等因素而表現(xiàn)出不同的減排效果[10,11]。與此同時(shí)，環(huán)境規(guī)制手段的實(shí)際減排效果還受到其強(qiáng)度的影響。一方面，低強(qiáng)度的環(huán)境規(guī)制行為可能無法起到抑制污染排放的作用[12]。另一方面，環(huán)境規(guī)制不同手段與污染排放、或企業(yè)環(huán)保投入的關(guān)系則可能隨著強(qiáng)度的增加而表現(xiàn)出多種的非線性模式[13,14]。同樣基于非線性的角度，有的學(xué)者開始認(rèn)為，在考慮技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、外商投資等其他經(jīng)濟(jì)社會因素的情況下，環(huán)境規(guī)制的減排效果可能發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，表現(xiàn)出顯著的門檻特征[15,16]。

綜合已有的研究，不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境規(guī)制不同手段的減排效果確實(shí)存在差異，很重要的原因在于采用了不同的代理變量來表征環(huán)境規(guī)制[17]，還有的原因是實(shí)證檢驗(yàn)樣本的不同，既有數(shù)據(jù)樣本選擇的差異，還有環(huán)境規(guī)制主體的差異性或異質(zhì)性。此外，雖然多種環(huán)境規(guī)制手段并存于我國的環(huán)保實(shí)踐中，但由于不同地區(qū)間地理稟賦、污染排放、發(fā)展模式存在差異，加上不同規(guī)制手段對制度環(huán)境、污染物種類等因素表現(xiàn)出的異質(zhì)性[18]，不同環(huán)境規(guī)制手段的實(shí)際影響效果表現(xiàn)出明顯差異[19]。例如，市場激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制手段雖然較命令控制型有著更低成本和更高合意目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能力，但由于對制度基礎(chǔ)有著較高要求[20]，市場激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制可能僅在市場化水平較高的地區(qū)才能表現(xiàn)出顯著的減排效果[21]。

2 模型與數(shù)據(jù)

2.1 模型設(shè)定與變量定義

環(huán)境規(guī)制不同手段的減排效果不盡相同，那么，作為實(shí)施各項(xiàng)環(huán)境規(guī)制手段的主體，地方政府本身的個(gè)體異質(zhì)性因素是否也會影響到某種環(huán)境規(guī)制手段的減排效果？換言之，對地方政府而言，環(huán)境規(guī)制不同手段及其強(qiáng)度可能會影響到減排效果。地方政府環(huán)境規(guī)制的選擇與施行取決于政府實(shí)施某一規(guī)制手段的成本與收益的關(guān)系[22]，而地方政府的規(guī)模往往是這一關(guān)系的決定性因素[23]。實(shí)際上，不同規(guī)模的地方政府往往也會面臨不同程度的地區(qū)環(huán)境污染問題[24]，進(jìn)而環(huán)境規(guī)制手段及其強(qiáng)度在不同規(guī)模的地方政府下也可能存在顯著差異。環(huán)境規(guī)制手段的減排效果可能在當(dāng)?shù)胤秸?guī)模達(dá)到一定程度、越過一定的門檻值后才開始顯現(xiàn)，或是由關(guān)系不顯著而變?yōu)轱@著。因此，針對于地區(qū)發(fā)展實(shí)際選取適當(dāng)?shù)沫h(huán)境規(guī)制手段是進(jìn)一步提高環(huán)境規(guī)制減排效果的重要舉措。

考慮到政府規(guī)模這一異質(zhì)性因素的影響，對環(huán)境規(guī)制手段與污染排放之間可能呈現(xiàn)出的不同門檻特征進(jìn)行分析?；贖ansen[25]提出的面板門檻模型，構(gòu)建門檻效應(yīng)如下模型：

因變量為環(huán)境污染（Pollu），分別采用工業(yè)SO2排放量、工業(yè)COD排放量表征（單位：萬t）?！笆晃濉敝?，主要污染物減排量納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的約束性指標(biāo)，相應(yīng)地，工業(yè)SO2、工業(yè)COD的排放量就受到環(huán)境規(guī)制的影響。

自變量為環(huán)境規(guī)制（Policy）。類似研究大多依據(jù)研究目標(biāo)而對環(huán)境規(guī)制手段進(jìn)行分類，在此，根據(jù)第六次全國環(huán)境保護(hù)大會的界定，從行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)四個(gè)手段予以刻畫。第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上提出“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，其中一個(gè)轉(zhuǎn)變就是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。行政手段（Admin），用各地實(shí)施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)表征[26]（單位：件）；法律手段（Legis），用各地累積頒布的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)表征[21]（單位：件）；經(jīng)濟(jì)手段（Econ），主要包括排污費(fèi)、治理激勵(lì)和可交易的排污許可證，其中后兩者發(fā)揮作用需要完善的市場經(jīng)濟(jì)體系作為支撐，且排污收費(fèi)制度實(shí)施時(shí)間較早[28]，故用實(shí)際征收排污費(fèi)總額表征（單位：萬元）；技術(shù)手段（Tech），承擔(dān)課題數(shù)可以衡量一個(gè)地區(qū)的研究開發(fā)性成果[29]，故用高校與科研機(jī)構(gòu)R&D課題數(shù)來表征技術(shù)手段的強(qiáng)度（單位：個(gè)）。

門檻變量為政府規(guī)模（Size），用地方一般公共預(yù)算收入表征政府規(guī)模[30]（單位：億元）。需要說明的是，即使中央政府通過各種途徑對地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)予以財(cái)政支持，地方財(cái)力仍是影響地方政府環(huán)保行為的主要變量，因此選擇地方政府一般公共預(yù)算收入作為門檻變量是有依據(jù)的。

γ為需要估計(jì)的門檻值。β1和β2分別為門檻變量在thr≤γ和thr＞γ時(shí)自變量環(huán)境規(guī)制對因變量污染排放的影響系數(shù)。

控制變量包括：經(jīng)濟(jì)水平（Gdp），用各地人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）表征（單位：萬元/人）；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（Stru），鑒于中國經(jīng)濟(jì)增長主要來自第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)，且第三產(chǎn)業(yè)增加值是反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級趨勢的主要指標(biāo)，采用第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)增加值的比值表征[31]（單位：1）；能源消費(fèi)（Energy），用各地區(qū)能源消耗總量表征（單位：噸標(biāo)準(zhǔn)煤）；外商直接投資（Fdi），用外商投資企業(yè)投資總額表征（單位：百萬美元）。

2.2 數(shù)據(jù)來源

選擇中國30個(gè)省份作為研究樣本（基于數(shù)據(jù)可獲得性的原因，樣本不包括中國香港、澳門、臺灣和西藏地區(qū)），時(shí)間跨度為1996—2014年，所有數(shù)據(jù)均來自相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國環(huán)境年鑒》和《中國能源年鑒》。此外，針對少量缺失值采用直線插值法進(jìn)行補(bǔ)全處理。

3 實(shí)證分析

首先，進(jìn)行門檻效果檢驗(yàn)以確定門檻的個(gè)數(shù)，進(jìn)而確定模型的形式。依次在不存在門檻、一個(gè)門檻和兩個(gè)門檻的設(shè)定下對模型（1）進(jìn)行估計(jì)，得到的F統(tǒng)計(jì)量和采用自抽樣（Bootstrap）方法得出的F值、門檻估計(jì)值及相應(yīng)的95%置信區(qū)間見表1。

由表1可以看出，如果用工業(yè)SO2排放量表示環(huán)境污染，法律手段和技術(shù)手段只有雙重門檻顯著，而單一門檻不顯著，說明在將政府規(guī)模作為門檻變量下，法律、技術(shù)這兩類環(huán)境規(guī)制手段不存在門檻效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的單一、雙重門檻顯著，而三重門檻不顯著，說明存在雙重門檻效果。如果用工業(yè)COD排放量表示環(huán)境污染，行政手段和經(jīng)濟(jì)手段具有雙重門檻效應(yīng)，說明這兩類環(huán)境規(guī)制手段與環(huán)境污染的關(guān)系可能在當(dāng)政府規(guī)模依次超越兩個(gè)門檻值后，呈現(xiàn)出不同的效果，即規(guī)模不同的地方政府在采取行政手段或經(jīng)濟(jì)手段時(shí)可能具有不同的減排效果。技術(shù)手段、法律手段沒有表現(xiàn)出顯著的門檻效果，說明這兩類環(huán)境規(guī)制手段與環(huán)境污染的關(guān)系并沒有受到地方政府規(guī)模變化的影響。

表1 門檻效果檢驗(yàn)

對于存在門檻特征的環(huán)境規(guī)制手段，使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的固定效應(yīng)模型對門檻模型進(jìn)行回歸，結(jié)果見表2。

可以看出，以工業(yè)SO2排放量表征環(huán)境污染，政府規(guī)模（Size）較小（即地方政府財(cái)力不足時(shí)），行政手段的估計(jì)系數(shù)在1%的水平下顯著為負(fù)，經(jīng)濟(jì)手段的估計(jì)系數(shù)不顯著。在政府規(guī)模（Size）中等時(shí)，行政手段的估計(jì)系數(shù)不再顯著，經(jīng)濟(jì)手段的估計(jì)系數(shù)在10%的水平下顯著為正。在政府規(guī)模（Size）較大（即地方財(cái)力雄厚）時(shí)，行政手段的估計(jì)系數(shù)仍然不再顯著，經(jīng)濟(jì)手段的估計(jì)系數(shù)在1%的水平下顯著為負(fù)。同樣，用工業(yè)COD排放量表征環(huán)境污染，在政府規(guī)模（Size）較小時(shí)，行政手段的估計(jì)系數(shù)在5%的水平下顯著為負(fù)，經(jīng)濟(jì)手段的估計(jì)系數(shù)在10%的水平下顯著為正。在政府規(guī)模（Size）中等時(shí)，行政手段的估計(jì)系數(shù)在1%的水平下顯著為正，經(jīng)濟(jì)手段的估計(jì)系數(shù)在5%的水平下顯著為正。在政府規(guī)模（Size）較大時(shí)，行政手段的估計(jì)系數(shù)在1%的水平下顯著為負(fù)，經(jīng)濟(jì)手段的估計(jì)系數(shù)不再顯著。綜合來看，可以判定，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（通常一般公共預(yù)算收入較?。?，行政手段能夠抑制污染排放，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（通常一般公共預(yù)算收入較大），經(jīng)濟(jì)手段能夠抑制工業(yè)污染排放。此外，法律手段和技術(shù)手段這兩類環(huán)境規(guī)制手段未因地方政府的異質(zhì)性因素而表現(xiàn)出明顯的門檻特征，說明對于不同規(guī)模的地方政府而言，法律、技術(shù)這兩類環(huán)境規(guī)制手段都有顯著的治污減排效果。

表2 門檻回歸結(jié)果

4 主要結(jié)論與政策建議

4.1 研究結(jié)論與展望

長期以來，我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域通過環(huán)境規(guī)制不斷強(qiáng)化落實(shí)地方政府環(huán)保主體責(zé)任，因而有必要檢驗(yàn)環(huán)境規(guī)制的減排效果。本文利用1996—2014年中國30個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，從行政、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)四個(gè)領(lǐng)域來刻畫環(huán)境規(guī)制，實(shí)證檢驗(yàn)了環(huán)境規(guī)制不同手段的減排效果是否具有門檻效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境規(guī)制的強(qiáng)度確實(shí)因環(huán)境規(guī)制的手段不同而有所不同，其中，法律手段、技術(shù)手段未因地方政府的異質(zhì)性表現(xiàn)出明顯的門檻特征，而行政手段在政府規(guī)模較小地區(qū)的減排效果顯著，經(jīng)濟(jì)手段在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的減排效果顯著。

當(dāng)然，環(huán)境規(guī)制的分類，以及環(huán)境規(guī)制效果的實(shí)證，都是基于變量選擇的數(shù)據(jù)結(jié)果，并不能完全、真實(shí)地反映環(huán)境規(guī)制不同手段及其強(qiáng)度的減排效果。本文根據(jù)第六次全國環(huán)境保護(hù)大會所提出的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，將環(huán)境規(guī)制手段分成法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段和行政手段，并分析環(huán)境規(guī)制手段減排效果的門檻效應(yīng)，分析結(jié)果自然受到環(huán)境規(guī)制手段分類、變量選擇的影響。正是因?yàn)榄h(huán)境規(guī)制不同手段及其強(qiáng)度的減排效果可能存在不同，因此，需要更多的實(shí)證去分析環(huán)境規(guī)制不同手段及其強(qiáng)度的減排效果、作用路徑，從而為地方政府制定環(huán)境規(guī)制政策工具組合提供更好的經(jīng)驗(yàn)支撐。

4.2 政策建議

基于本文的實(shí)證研究，提出如下政策建議：

（1）加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)，堅(jiān)持依法保護(hù)環(huán)境。法治是建立長效保護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)。近些年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出臺了許多政策和制度，僅中央層面審議通過40余項(xiàng)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)具體改革方案，有必要進(jìn)一步通過環(huán)境立法予以固化和細(xì)化，并在健全環(huán)境立法、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、推動(dòng)自覺守法的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)境司法、信息公開和公眾參與等各個(gè)環(huán)節(jié)。

（2）完善環(huán)境質(zhì)量和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，培育發(fā)展新動(dòng)能。新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換，技術(shù)升級是關(guān)鍵，創(chuàng)新發(fā)展是引領(lǐng)。無論發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，還是改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，既需要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量需要和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，加快修訂完善大氣、水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，去化解淘汰落后產(chǎn)能，也需要用標(biāo)準(zhǔn)去引領(lǐng)生產(chǎn)技術(shù)升級。要鼓勵(lì)有條件的地區(qū)制定實(shí)施嚴(yán)于國家的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化排污者責(zé)任，堅(jiān)持源頭防治。

（3）科學(xué)統(tǒng)籌綜合施策，綜合運(yùn)用各種環(huán)境規(guī)制手段。展望“十四五”乃至今后較長一段時(shí)期內(nèi)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍然處于負(fù)重前行期，要基于不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載能力，響應(yīng)不同地區(qū)對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的期待和要求，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。在標(biāo)本兼治的基礎(chǔ)上，鐵腕治理，仍需要強(qiáng)化有短期治理效果的環(huán)境規(guī)制手段，守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能改善不能惡化的底線。