滕飛

在國家發(fā)改委日前印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》中，首次在官方文件中提到了“收縮型城市”，并明確指出“收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中”。

目前，我國對“收縮型城市”現(xiàn)象的關注尚處于起步階段，但“明者遠見于未萌”，我們要深入思考新時代背景下收縮型中小城市如何切換發(fā)展動能，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

“收縮”是中國城市發(fā)展的新現(xiàn)象之一。我國在經(jīng)歷了四十多年的高速城鎮(zhèn)化之后，城市發(fā)展動力、產(chǎn)業(yè)結構、人口增長速度和結構等都出現(xiàn)了變化，“收縮”正成為當今我國城市發(fā)展的新現(xiàn)象之一，特別是許多中小城市的“收縮”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，這也是我國不同區(qū)域的城市發(fā)展分化的結果。人口在我國不同城市之間的分布產(chǎn)生了差異，人口流動造成城市之間在規(guī)模上的“零和博弈”，一些發(fā)展條件較好的城市聚集了越來越多的人口，甚至出現(xiàn)城市人口膨脹，產(chǎn)生“大城市病”;而一些發(fā)展條件處于劣勢的城市發(fā)生了人口凈流出，產(chǎn)業(yè)衰退，出現(xiàn)了“城市收縮”現(xiàn)象。但這種現(xiàn)象不是我國所特有的，在歐美等發(fā)達國家都曾出現(xiàn)過這種現(xiàn)象，并且“收縮型城市”的概念是從國外引入的。

收縮型城市為何“收縮”？收縮城市的人口流失是由某些結構性的危機引發(fā)的，城市收縮的原因有很多，往往與城市的區(qū)位變化、產(chǎn)業(yè)結構、行政等級、國家政策影響等有關，特別是區(qū)位交通條件差、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比大、資源環(huán)境壓力大的城市比較容易出現(xiàn)收縮。概括起來，城市收縮的原因可以分為三大類：一方面，因為城市經(jīng)濟發(fā)展動力不足造成就業(yè)不足，從而導致人口流失。這在老工業(yè)城市和資源型枯竭城市中比較普遍。例如，因城市產(chǎn)業(yè)衰退造成失業(yè)增加，東北本溪、大慶、吉林等城市比較典型。另一方面，由于城市化過程中的“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，導致城市“攤大餅”式擴張。因地方政府“土地財政”引起城市空間的持續(xù)擴張，一些城市在城區(qū)常住人口下降的同時，城市建成區(qū)面積卻在增長，形成人口和面積反向發(fā)展的現(xiàn)象，這造成了資源錯配的情況。還有一些城市在粗放式無序發(fā)展，雖然其城區(qū)常住人口并未絕對下降，但因城區(qū)建設面積的過快拓展，導致城區(qū)人口密度下降。也就是說，城區(qū)擴張速度快于城區(qū)常住人口的流入速度。此外，行政和政策原因也會造成城市人口的流失。我國城市按照行政級別劃分，導致資源過度向行政級別高的大城市集中，而行政等級低的中小城市在大城市“虹吸效應”影響下更容易收縮。

我國城鎮(zhèn)化已進入了一個新的發(fā)展階段，城市發(fā)展不能再僅僅考慮城市增長和擴張，更應該冷靜思考一些中小城市在收縮中遇到的各種“新問題”。要借鑒“精明收縮”理念，增強城市發(fā)展動力，增加產(chǎn)業(yè)支撐，優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)“收縮型中小城市”精致化高質(zhì)量發(fā)展。

首先，要改變“城市必須增長”的思維慣性。在過去很長的一段時間內(nèi)，我國無論是大城市，還是中小城市都朝著做大規(guī)模的方向發(fā)展，很多城市大規(guī)模建設城市新城、新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。但是，“城市收縮”并不等于“城市衰敗”，而是要通過適度調(diào)整，科學、合理進行整體規(guī)劃。

其次，中小城市瘦身強體重點是要“強”，核心是要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)，從而吸引人口。重新審視“收縮型城市”的比較優(yōu)勢，依托土地和人力要素成本較低等優(yōu)勢，營造良好的營商環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)項目落地。

再次，轉(zhuǎn)變城市土地利用模式，杜絕城市盲目低效擴張。以“控制增量、盤活存量”為土地利用的主要形式，著力提高土地利用效率。深化“人地錢掛鉤”等配套政策，全面落實城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。

最后，要以人民為中心，提升公共服務均等化水平，改善城市生態(tài)環(huán)境，改善居民生活質(zhì)量，發(fā)展小而美的城市。

（作者系國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副研究員）