曹淑嫻

摘要：共享經(jīng)濟的迅速興起推動了經(jīng)濟的發(fā)展，但市場無法應對共享經(jīng)濟飛猛發(fā)展帶來的問題，加之政府規(guī)制被動、滯后，導致共享經(jīng)濟在經(jīng)歷了一段野蠻生長的自由時期后出現(xiàn)了衰落的趨勢。共享單車作為共享經(jīng)濟中活躍的行業(yè)，在發(fā)展中也產生了車輛投放過量、押金退還難等問題，這反映出市場調節(jié)的失靈，這些問題的解決也給政府監(jiān)管帶來了不小的挑戰(zhàn)。當前的難點在于傳統(tǒng)“全有全無”的監(jiān)管模式并不能應對日新月異的市場變化，現(xiàn)有的法律法規(guī)無法及時對市場變化作出反應。因此，政府在對共享經(jīng)濟進行監(jiān)管時就必須考慮各方面的變化，劃定政府權力的邊界，適當干預，建立科學法律制度體系，構建彈性的動態(tài)機制。同時，政府與共享平臺之間應該加強交流，信息交互，一方面是為政府制訂監(jiān)管措施提供第一手資料，另一方面也避免企業(yè)盲目地制訂戰(zhàn)略。堅持行業(yè)自我規(guī)制為主，行政監(jiān)管為輔，包容審慎，堅持激勵，改變監(jiān)管滯后的尷尬，為共享經(jīng)濟營造良好的發(fā)展環(huán)境。

關鍵詞：共享經(jīng)濟 政府監(jiān)管 動態(tài)平衡 多元合作

中圖分類號：F572 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2019）07-0072-03

我國的共享經(jīng)濟起源于2011年的愛日租，隨后滴滴打車等軟件的上線使共享經(jīng)濟在我國迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共享經(jīng)濟已經(jīng)廣泛涉及24類行業(yè)且規(guī)模仍在不斷擴大。共享經(jīng)濟作為一種新型的商業(yè)模式，它的迅速興起推動了經(jīng)濟發(fā)展，使人們原本閑置的資源重新發(fā)揮價值。但對于政府監(jiān)管而言，共享平臺的加入，治理對象、內容發(fā)生了根本性的變化，傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式無法適應快速的市場變化，這就迫使政府拋棄“全有全無”的觀念，也就是說，傳統(tǒng)的政府監(jiān)管必須進行制度創(chuàng)新，以適應共享經(jīng)濟這一新型商業(yè)模式。共享經(jīng)濟涉及領域廣泛，本文就以共享單車為例，分析共享單車存在的問題及解決措施，以探索共享經(jīng)濟模式下政府監(jiān)管應完成怎樣的角色轉變。

一、我國共享單車的問題及解決

（一）車輛投放問題

2017年是共享單車發(fā)展最為迅速的一年，不管是單車投放的城市還是數(shù)量都是迅速擴張，城市內的共享單車數(shù)量供大于求。根據(jù)上海自行車行業(yè)協(xié)會的預估，上海市區(qū)可容納的單車數(shù)量在50萬至60萬輛，而2017年，上海市12家單車企業(yè)共同投放的單車總數(shù)居然達到150萬輛，達到城市所能容納最大數(shù)量的二至三倍。交通運輸部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年7月，全國共享單車累計投放量超過1600萬輛，大部分集中在一、二線城市。面對共享單車的投放量逐漸飽和，多座城市先后宣布了暫停共享單車新增投放。即便各地紛紛限制共享單車的投放，之前過分投放產生了大量的廢棄車輛堆成的“車山”，杭州就出現(xiàn)過上萬輛共享單車被棄荒野的現(xiàn)象，嚴重影響了城市交通秩序和形象，威脅著城市環(huán)境。為了解決投放過量帶來的城市管理問題，許多城市不得不動用大量的人力物力清理過度投放的共享單車。

現(xiàn)在，經(jīng)過政府發(fā)布禁令、政企之間的合作清理，“車山”現(xiàn)象已經(jīng)得到了解決，但這種現(xiàn)象背后暴露出政府監(jiān)管的滯后性。雖然不能用傳統(tǒng)的嚴格市場準入標準管制共享經(jīng)濟，但是政府可以采取與共享平臺溝通與協(xié)商的方式，實現(xiàn)信息共享。政府清楚一座城市的單車容納極限，面對多家單車企業(yè)，可采用招標等方式分配各單車企業(yè)投放單車的名額，決定城市內可以有一家或幾家共享單車企業(yè)進駐，每家企業(yè)可以投放的數(shù)量是多少。以事前調整代替事后調整，變消極為積極。如果不能限制共享單車的數(shù)量，缺乏政府的控制，將會導致大量的商家涌入共享單車市場，如此一來的結果就是低利潤、服務質量差。但為了不使共享經(jīng)濟失去發(fā)展的活力，對于車輛數(shù)量的控制可以采取動態(tài)調節(jié)機制，政府只在必要時進行規(guī)制，例如企業(yè)之間惡性競爭、搶占市場先機，瘋狂投入車輛，其他時候交由市場這只“無形的手”調節(jié)。這樣可以避免單車投放過量造成城市容貌受影響的問題，企業(yè)也不會為了搶占市場先機而盲目下達車輛訂單造成資源浪費，同時也不會發(fā)生政府與共享單車企業(yè)因僵尸車輛清理問題相互推諉、關系緊張的情況。

（二）押金退還問題

共享單車用戶在交納一定金額的押金之后才可以使用共享單車，共享單車用戶的大量增加導致共享單車企業(yè)出現(xiàn)大量的沉淀資金。這些原本作為債權擔保的押金，往往會被企業(yè)挪用以維持企業(yè)的運轉，沒有做到押金與企業(yè)資本分賬戶管理。共享單車用戶交納押金成了企業(yè)一種無息融資或募集資金的行為，企業(yè)能夠輕而易舉獲得巨額利益及孳息收入。一旦共享單車企業(yè)的融資速度跟不上各種優(yōu)惠活動燒錢的速度，出現(xiàn)了運營困難、破產而退出市場的情況時，用戶之前交納的押金難以退還。我國共享單車兩巨頭之一的ofo“小黃車”日前就遭遇了財務危機，自2018年下半年起頻繁遭遇起訴，已有近1億財產遭到法院凍結。面對用戶紛紛申請退還押金，ofo只能采取“排隊”的方式企圖緩和，至今仍有超過千萬的用戶在等待押金的退還。在廣州，廣東省消費者委員會收到了超過3000次關于小鳴單車未在承諾期限內退還用戶押金的投訴，隨后向小鳴單車企業(yè)詢問有關情況，但小鳴單車并不配合，省消委無奈之下只能提起了消費民事公益訴訟，成為共享單車押金第一案。

押金應與企業(yè)正常運轉資本分賬戶進行管理，企業(yè)挪用押金、拒絕退還押金的行為侵犯了共享單車用戶的合法財產權益。通過訴訟途徑解決押金退還問題是一種費時費力的辦法，加大對企業(yè)押金使用管理的監(jiān)管，從源頭上遏制企業(yè)亂挪用押金才是徹底解決押金退還難問題的關鍵。單獨設立押金專用賬戶，企業(yè)不得隨意挪用押金，定期公開相關信息，特別是在企業(yè)退出共享單車市場時，更應由政府規(guī)定企業(yè)應在多長時間內退還用戶押金以及沒有按時退還的后果。對于通過訴訟解決押金退還問題，筆者認為是最后一道防線，因為我國的司法資源是有限的，有限的司法資源很難面對大量消費者的維權訴訟。雖然有人認為通過公益訴訟的手段解決押金問題是一個不錯的選擇，因為公益訴訟可以聚集眾多共享單車用戶，直接增加不法商家的賠償數(shù)額，大幅度提高共享單車企業(yè)的違法成本。表面上是為了法院節(jié)約司法資源，但實質上是暴露了政府的監(jiān)管不到位。盡管交通運輸部等十部門發(fā)布的《關于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》中規(guī)定共享單車企業(yè)不得使用押金，但對于如何監(jiān)管這些押金的管理卻沒有具體明確的行政執(zhí)法行為，亟需完善立法。

（三）安全責任問題

2017年1月，北京馮某使用ofo共享單車在騎行時因車輛失控而摔傷，車輛失控的原因是剎車失靈，馮某認為自己摔傷是ofo未盡檢修義務，產品出現(xiàn)了質量缺陷和安全隱患而導致的，于是將北京拜克洛克科技有限公司訴至北京市朝陽區(qū)法院，此案最終達成和解。共享單車是面向大眾的自行車租賃服務，在使用過程中難免會出現(xiàn)剎車失靈、車座丟失等問題，企業(yè)此時往往怠于維修甚至直接放任單車成為廢棄車輛。針對因車輛故障導致用戶人身或財產權利遭到侵害，單車企業(yè)應當進行賠償。

對于車輛在正常使用過程中出現(xiàn)的影響到安全騎行的質量問題，首先應當要求共享單車企業(yè)承擔起共享單車所有人、管理人的責任。完善車輛維修制度，配備足夠的維修人員，劃區(qū)域分配任務，增加運營巡視車輛明確規(guī)定用戶反饋車輛問題后多長時間內維修人員須到達現(xiàn)場將車輛運回維修，這樣不僅能夠提升單車維修效率，減少因車輛維修不及時而產生的騎行安全問題，還可以提供大量的就業(yè)機會。政府在車輛安全方面，可以規(guī)定共享單車的車型及質量標準。雖然對共享單車行業(yè)的市場準入不宜設定過嚴格的條件，但是基于安全問題設定單車的標準，是合理的。

（四）車輛使用問題

共享單車的出現(xiàn)在一定程度上方便了市民的出行，但是亂停亂放的現(xiàn)象十分突出，有的直接停放在路邊影響機動車輛的行使、無序停放在人行道盲道上、堆積在地鐵口等交通樞紐地段，這樣不規(guī)范的停車行為影響到了正常的交通秩序，也對市容市貌造成了影響。因為共享單車即停即走的特點，交通管理部門很難對亂停亂放的共享單車用戶進行處罰。共享單車數(shù)量過多，企業(yè)也無法做到及時挪動亂停放車輛到合適停放區(qū)域，加之用戶認為自己僅僅作為單車的使用者，共享單車企業(yè)會有專門人員拜訪車輛，自己出行方便才是最重要的，所以開始隨意停放。此外，共享車輛損毀、盜竊、惡意占有的問題也十分嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計，ofo小黃車的損毀率已高達10%到20%，摩拜單車的損毀率也達到10%以上，甚至有用戶通過上鎖、私藏等方式將共享單車占為己有。

對于這種問題，我們應完善個人社會信用評分體系，提高破壞車輛的違法成本，增強公民的法律意識。采用信用積分的形式，如果發(fā)現(xiàn)用戶有故意破壞車輛、隨意停放車輛、惡意占有車輛等情況，則扣減個人信用積分。在美國加州，Uber會對申請成為Uber司機的公民進行犯罪記錄調查，禁止有非暴力性犯罪和非性犯罪記錄的人士成為Uber司機。共享單車管理也可參考Uber的做法，使用共享單車須實名認證，同時企業(yè)與公安部門加強信息交流，對于曾有犯罪記錄的公民，禁止使用共享單車或者附加限制條件。此外，公安部門在破案時也可利用共享單車企業(yè)掌握的用戶運動軌跡而展開偵查活動。

二、完善政府監(jiān)管共享經(jīng)濟的建議

上文基于對共享單車產生的問題進行分析，雖然只是反映了共享經(jīng)濟帶來政府規(guī)制難題的一小部分，但是也足以反映這種在中國巨大人口紅利和風險資本上興起的創(chuàng)新運作方式帶來的主體間權責不明、大數(shù)據(jù)應用、風險安全等方面的問題。對于政府是否應該對共享經(jīng)濟進行規(guī)制一直是具有爭議的問題，但隨著共享經(jīng)濟的野蠻自由生長，暴露出一些不利于社會發(fā)展和日常生活的問題，于是政府開始有所作為，采取規(guī)制措施以正共享經(jīng)濟發(fā)展之軌。

行政法作為捍衛(wèi)公民私權和公共利益不受違法侵害的防火墻，不可放任共享經(jīng)濟自由生長，不能完全放任市場調節(jié)。但政府監(jiān)管不能將傳統(tǒng)的監(jiān)管模式用在共享經(jīng)濟模式上，不給企業(yè)增加不必要的運營成本。市場行為的變化之快遠遠超乎制訂政策時規(guī)制者所能預見的情形，所以規(guī)制者制訂的規(guī)范很快就不再適應現(xiàn)實情況，即讓現(xiàn)有的法律法規(guī)挑戰(zhàn)共享經(jīng)濟帶來的問題是不可能的。如此一來，政府的規(guī)制一直是滯后的，這就要求政府必須通過監(jiān)管制度創(chuàng)新適應共享經(jīng)濟的發(fā)展，變被動為主動。在面對共享經(jīng)濟時，拋棄傳統(tǒng)的全有全無的監(jiān)管手段，放棄生硬的準入標準，適當減少直接規(guī)制手段，構建一個公平競爭、多元動態(tài)的監(jiān)管環(huán)境。

（一）完善共享經(jīng)濟法律制度框架

我們雖然無法打造全能政府，但是政府也要有效完成規(guī)制行政任務，不能因為沒有完善的共享經(jīng)濟法律制度而不作為。我國現(xiàn)有的共享經(jīng)濟規(guī)制法律規(guī)范以指導意見、規(guī)定辦法為主，效力等級不高，并且在信息數(shù)據(jù)、隱私保障等領域存在空白。國家應加快推進共享經(jīng)濟立法進程，實現(xiàn)央地兩級聯(lián)合監(jiān)管，但在學界對于是地方先行立法試點中央統(tǒng)一明確，還是中央先行出臺統(tǒng)一的規(guī)范性文件，地方結合本地具體情況再制訂地方法規(guī)產生了分歧。

筆者認為中央先行統(tǒng)一立法、地方再制訂地方法規(guī)的做法比較適合，還是以共享單車的立法過程為例。2017年8月2日，交通運輸部、公安部等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》。但在此之前，各地方政府已經(jīng)出臺了一系列的政策法規(guī)，例如北京市的《北京市鼓勵規(guī)范發(fā)展共享自行車的指導意見（試行）征求意見稿》《天津市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理暫行辦法》等。對這些地方的法律古法進行整理分析后，不難發(fā)現(xiàn)地方政府制訂的相關法律法規(guī)缺乏針對性和全面性，并未從共享單車存在的企業(yè)間無序競爭、侵占公共資源和公眾損壞等方面進行系統(tǒng)的約束。各地政策大同小異，措辭模糊，執(zhí)行力差，文件呈現(xiàn)出碎片化，沒有明確規(guī)定牽頭監(jiān)管的部門?？梢?，在沒有中央統(tǒng)一制訂規(guī)范性文件的情況下，地方的立法沒有明確的指向標，涵蓋的方面也有缺陷，并沒有解決掉我國法律在共享經(jīng)濟方面的供給不足。因此，中央先行出臺統(tǒng)一的規(guī)范性文件，然后地方再結合本地具體情況制訂地方法規(guī)才是正確的選擇。

一項規(guī)制制度的正當化依賴于兩點：具有能夠被證成的政策目標，以及相關規(guī)制手段能夠合理地實現(xiàn)該目標。中央在立法時應制訂統(tǒng)一的規(guī)范性文件，要具有指引性、開放性；地方在結合本地具體情況立法時，應當將重點放在市場準入、責任劃分方面，將中央統(tǒng)一立法中指引性、開放性的內容變成確定的權利與義務。

（二）動態(tài)監(jiān)管共享經(jīng)濟發(fā)展

鑒于共享經(jīng)濟的特點，政府不應再采取傳統(tǒng)的“全有全無”的策略，而是選擇回應型規(guī)制策略較為適宜。同時，政府還需要尊重市場的自我調節(jié)性，堅持以自我調節(jié)為主、政府監(jiān)管為輔的態(tài)度，盡可能減少直接干預。也就是說，政府干預的重點在于“適度”，這個標準不是說干預范圍的大小或程度的深淺，而是監(jiān)管手段是否適合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要決定的，是要符合市場自身發(fā)展規(guī)律的。當面對一個新興的商業(yè)模式，規(guī)制者往往因為深陷傳統(tǒng)行業(yè)“全有全無”的規(guī)制理念，采取的規(guī)制手段會限制經(jīng)濟的發(fā)展。共享經(jīng)濟剛剛在我國興起，特別是在網(wǎng)約車影響到傳統(tǒng)出租車發(fā)展時，許多地方都對網(wǎng)約車發(fā)出了禁令。這就是一種典型的規(guī)制失靈，想當然的將“互聯(lián)網(wǎng)+”理解為“+互聯(lián)網(wǎng)”進行規(guī)制，是絕對錯誤的認識。對于共享經(jīng)濟的監(jiān)管，我們應當堅持行業(yè)自我規(guī)制為主、行政兼顧為輔的態(tài)度，包容審慎，堅持激勵企業(yè)發(fā)展，為共享經(jīng)濟的發(fā)展提供一個良好的環(huán)境。

因此，我們要依托公平競爭審查制度為中心出臺政府監(jiān)管政策法規(guī)，既能“放得開”，促進創(chuàng)新經(jīng)濟模式發(fā)展，又能“管得住”，一旦共享經(jīng)濟平臺危及公共利益，應及時采取行動，控制創(chuàng)新所帶來的法律風險。

（三）建立多元合作機制

規(guī)制共享經(jīng)濟的合作機制有兩種，一種是政府內部的合作機制，即公安、交通管理、城市管理執(zhí)法等部門的合作。共享單車的監(jiān)管主體涉及城市管理執(zhí)法、公安、交通管理、工商等多個部門，對共享經(jīng)濟監(jiān)管不到位的原因之一是沒有牽頭的部門，不同部門之間的責任劃分不明確，各個部門都對規(guī)制各執(zhí)一詞，這樣會造成政府的規(guī)制失靈。因此，對于共享經(jīng)濟的監(jiān)管要明確牽頭部門。

除此，共享經(jīng)濟的治理也不能完全推給政府，政府本身承擔著許多職能，政府無力獨自承擔起這個責任，此時就必須依靠市場、社會組織等多方的合作治理。這就是規(guī)制共享經(jīng)濟的第二種合作機制。政府監(jiān)督企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的同時積極與其溝通協(xié)商，在制訂法律法規(guī)時，可以充分聽取企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的意見，使每一項規(guī)定都符合實際情況，具有可執(zhí)行性，以便制訂出的規(guī)范性文件更加科學、更加合理。企業(yè)、行業(yè)協(xié)會也應當及時向政府提供相關數(shù)據(jù)信息，及時反饋情況。例如，面對共享單車押金退還難的問題，政府加強與金融機構的合作，在共享單車企業(yè)收取押金后的第一時間進行監(jiān)管。企業(yè)與政府加強信息交流，不是為了全方位“監(jiān)視”企業(yè)的一舉一動，而是為了政府獲取原始數(shù)據(jù)信息——科學、合理制訂監(jiān)管措施的依據(jù)。滴滴、摩拜等企業(yè)掌握的用戶運動軌跡、出行高峰期、交通擁堵地區(qū)，政府可以此分析城市的交通，采取措施進行監(jiān)管，例如在熱點地區(qū)增加共享單車的停放區(qū)域等。

可見，政府向其他治理主體分散治理權力后再進行信息整合，其他主體也能發(fā)揮各自能力與優(yōu)勢，多元治理主體才能實現(xiàn)合作共贏。盡管共享單車的治理主體不僅包括政府部門還包括共享單車企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及公民等參與，但在多元主體合作治理的格局之中，我們還是要保證政府仍發(fā)揮著不可替代的作用，要堅持以政府為主導。

共享經(jīng)濟的出現(xiàn)給人們的生活帶來了極大的便利，日常中處處可見的共享單車、共享充電寶、網(wǎng)約車只是共享經(jīng)濟很小的一部分。對于共享經(jīng)濟這種新型的商業(yè)模式，不能放任其野蠻生長。無法律則無行政，無行政則無發(fā)展。比起傳統(tǒng)行業(yè)來說，共享經(jīng)濟的主體更為復雜，交易更加自由，并且扎根于互聯(lián)網(wǎng)這一平臺，利用大數(shù)據(jù)快速擴大領域。因此，政府更應適當對共享經(jīng)濟加強監(jiān)管，但要掌握好力度，探索創(chuàng)新符合共享經(jīng)濟的監(jiān)管模式，減少直接規(guī)制手段，構造一種動態(tài)調節(jié)機制，在創(chuàng)新與規(guī)制之間尋找動態(tài)平衡。

參考文獻：

[1]張智全.公益訴訟能否破解共享單車押金退還難[N].人民法院報，2017-12-21：2.

[2]張效羽.互聯(lián)網(wǎng)分享經(jīng)濟對行政法規(guī)制的挑戰(zhàn)與應對[J].環(huán)球法律評論，2016（5）.

[3]李卓霖.互聯(lián)網(wǎng)+時代共享單車行業(yè)的政府監(jiān)管——基于整體性治理理論視角[D].浙江大學，2018.

[4]（美）史蒂芬·布雷耶.規(guī)制及其改革[M].李洪雷譯.北京：北京大學出版社，2008.

[5]孫晉.袁野，共享經(jīng)濟的政府監(jiān)管路徑選擇——以公平競爭審查為分析視角[J].法律適用，2018（7）.

[6]聶帥鈞.共享電單車的政府監(jiān)管研究[J].重慶大學學報（社會科學版），2019（1）.

責任編輯：張蕊