林仰璇，許冠英，王典，吳彥瑜

（1.廣東省中環(huán)協(xié)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院，廣州 510045；2.廣東省固體廢物和化學(xué)品環(huán)境中心，廣州 510308）

1 引言

我國(guó)是鉛蓄電池生產(chǎn)和使用大國(guó)。鉛蓄電池作為一種高效電池，因其具有性價(jià)比高、電壓平穩(wěn)、高低溫性能優(yōu)越等特點(diǎn)，被廣泛應(yīng)用于交通運(yùn)輸蓄能領(lǐng)域。隨著汽車消費(fèi)量的迅速加大，車用鉛蓄電池的需求量也急劇上升。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》顯示，2017年年底我國(guó)民用汽車的保有量為2.1億輛，其中廣東省汽車保有量為1894.22萬(wàn)輛[1]。由于汽車行業(yè)的鉛蓄電池使用壽命有限，使用一段時(shí)間后必須更新，因而會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)數(shù)量的報(bào)廢鉛蓄電池。報(bào)廢的廢鉛蓄電池屬于危險(xiǎn)廢物。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)的鉛蓄電池回收體系建設(shè)相對(duì)滯后，收集主要依賴電池生產(chǎn)商、物資回收再生利用公司、專業(yè)再生鉛廠和個(gè)體戶。其中，個(gè)體戶是回收領(lǐng)域的主要力量，回收過程受市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)影響，存在惡性競(jìng)爭(zhēng)等各種無序回收方式。據(jù)調(diào)查，廣東省汽修行業(yè)產(chǎn)生的廢鉛蓄電池僅有少量能納入有效監(jiān)管，以致正規(guī)的再生鉛企業(yè)普遍“吃不飽”，大量的廢鉛蓄電池則流入“黑市”。

廢鉛蓄電池中含有大量重金屬鉛和高濃度硫酸電解溶液，回收環(huán)節(jié)存在鉛、酸污染隱患，如不能妥善處置，勢(shì)必對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。近年來，國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施規(guī)范鉛蓄電池的生產(chǎn)及回收工作，包括生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。本文在分析廣東省汽修行業(yè)鉛蓄電池產(chǎn)生及回收處理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，梳理解讀國(guó)家及地方有關(guān)政策，探討進(jìn)一步管理對(duì)策。

2 廣東省汽修行業(yè)廢鉛蓄電池回收管理現(xiàn)狀

2.1 廢鉛蓄電池產(chǎn)生及處理現(xiàn)狀

廣東省是機(jī)動(dòng)車保有量的大省。2017年年底的全省汽車保有量為1894.22萬(wàn)輛，如果按照每輛汽車年平均產(chǎn)生0.44塊廢鉛蓄電池估算[2]，2018年全省的廢鉛蓄電池產(chǎn)生量應(yīng)有833萬(wàn)塊。按平均每塊電池重18千克估算，折合約15萬(wàn)噸。

調(diào)研汽修企業(yè)發(fā)現(xiàn)：廢鉛蓄電池庫(kù)存量普遍較少，產(chǎn)生量不詳。原因主要是：1）正規(guī)的4S店更換下來的廢鉛蓄電池半數(shù)由車主帶回，部分屬于尚在索賠期內(nèi)，由車主交回汽車供貨商索賠，剩余部分才交由有資質(zhì)的企業(yè)處置；2）小型路邊汽修廠對(duì)廢鉛蓄電池采用折價(jià)回收，對(duì)消費(fèi)者更有吸引力，汽修廠再將更換產(chǎn)生的廢鉛蓄電池交給電池回收商，通過“以舊換新”政策低價(jià)購(gòu)得新鉛蓄電池；3）廢品收購(gòu)站回收的廢鉛蓄電池，經(jīng)過簡(jiǎn)易拆解、倒酸后再賣給再生鉛冶煉廠回收金屬鉛。

2.2 廢鉛蓄電池回收處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

廣東省內(nèi)持有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的廢鉛蓄電池回收處置企業(yè)有3家，核準(zhǔn)處置規(guī)模20.3萬(wàn)噸。經(jīng)調(diào)查，2017年該3家持證企業(yè)實(shí)際回收廢鉛蓄電池1.5萬(wàn)噸；2018年實(shí)際回收廢鉛蓄電池1.6萬(wàn)噸（見下表）。3家企業(yè)2018年廢鉛蓄電池回收來源見圖1、圖2，僅1448噸直接來源于汽修行業(yè)，占比不到10%；另有18.7%來源于金屬回收公司，27.58%來源于再生物資回收行業(yè)的報(bào)廢汽車回收公司。

廣東省3家廢鉛蓄電池核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模及實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況表

圖1 廣東省內(nèi)持證經(jīng)營(yíng)單位廢鉛蓄電池回收來源行業(yè)分布

圖2 廢鉛蓄電池回收主要行業(yè)來源（單位：噸）

2.3 汽修行業(yè)廢鉛蓄電池的環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀

1）綜合廣東省廢鉛蓄電池持證企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)及企業(yè)的現(xiàn)況，大量汽修企業(yè)并未嚴(yán)格落實(shí)危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記制度，該行業(yè)在廣東省固廢管理平臺(tái)上的廢鉛蓄電池產(chǎn)生數(shù)據(jù)與實(shí)際情況偏差較大；2）已申報(bào)產(chǎn)生的廢鉛蓄電池，除部分規(guī)范轉(zhuǎn)移給康宇有色金屬再生資源有限公司、新裕有色金屬再生資源制品有限公司和新生環(huán)?？萍脊煞萦邢薰救页肿C處置企業(yè)以及外省持證企業(yè)外，部分余量暫存于汽修企業(yè)內(nèi)。但在汽修企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)：汽修企業(yè)并未做好鉛蓄電池的出入庫(kù)臺(tái)賬管理，沒有臺(tái)賬或造假臺(tái)賬應(yīng)付監(jiān)管部門，因而廢鉛蓄電池的實(shí)際產(chǎn)生量不明晰；3）地方監(jiān)管不到位，企業(yè)環(huán)保意識(shí)薄弱。部分廢鉛蓄電池混入生活垃圾或廢品回收站，非規(guī)范轉(zhuǎn)移的廢鉛蓄電池量不申報(bào)，導(dǎo)致數(shù)量不詳。

3 廢鉛蓄電池回收管理法規(guī)政策梳理

3.1 國(guó)家及廣東省出臺(tái)的有關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)在《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》中明確要求將廢鉛蓄電池作為危險(xiǎn)廢物進(jìn)行規(guī)范管理，至今國(guó)家和地方已出臺(tái)了相對(duì)完善的危險(xiǎn)廢物和廢鉛蓄電池法規(guī)體系。

《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修正本）明確了國(guó)家對(duì)固體廢物污染環(huán)境防治實(shí)行污染者依法負(fù)責(zé)的原則，產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口者、使用者對(duì)其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔(dān)污染防治責(zé)任；《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》規(guī)定從事危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證；《危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位管理計(jì)劃制定指南》要求汽車維修企業(yè)建立危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)賬，主要記錄各類危險(xiǎn)廢物相關(guān)原材料、配件等的購(gòu)置數(shù)量以及危險(xiǎn)廢物的種類和數(shù)量、出入庫(kù)時(shí)間、經(jīng)受人、貯存、處置、利用等情況；《廢鉛酸蓄電池處理污染控制技術(shù)規(guī)范》（HJ 519—2009）、《危險(xiǎn)廢物收集 貯存運(yùn)輸技術(shù)規(guī)范》（GB 2025—2012）、《廢電池污染防治技術(shù)政策》和《鉛蓄電池再生及生產(chǎn)污染防治技術(shù)政策》[3]作為技術(shù)規(guī)范和行業(yè)技術(shù)政策，分別從技術(shù)和管理上規(guī)定了廢鉛蓄電池收集、貯存、運(yùn)輸和資源再生利用過程中的污染防治及運(yùn)行管理要求。

2018年，修訂后的《廣東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》，鼓勵(lì)和支持持有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的單位建設(shè)區(qū)域性危險(xiǎn)廢物收集、貯存設(shè)施，開展機(jī)動(dòng)車維修行業(yè)危險(xiǎn)廢物、廢鉛酸蓄電池等收集、貯存服務(wù)。同時(shí)，要求從事機(jī)動(dòng)車維修的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)執(zhí)行危險(xiǎn)廢物管理制度，按照有關(guān)規(guī)定建設(shè)危險(xiǎn)廢物收集、貯存設(shè)施并采取有效污染防治措施。

3.2 新時(shí)期的有關(guān)法規(guī)政策探討

（1）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

我國(guó)政府提倡廢鉛酸蓄電池的回收利用?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕99號(hào)）明確鼓勵(lì)鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)建立產(chǎn)品全生命周期追溯系統(tǒng)，采取自主回收、聯(lián)合回收或委托回收模式，利用自有銷售渠道在消費(fèi)末端建立的網(wǎng)絡(luò)回收鉛酸蓄電池，支持采用“以舊換新”“銷一收一”等方式提高回收率。

但同時(shí)，汽修行業(yè)產(chǎn)生的廢鉛蓄電池是危險(xiǎn)廢物，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法（2016年修正本）》第五十七條規(guī)定，廢鉛酸蓄電池的收集、貯存、利用、處置均需持有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證方可進(jìn)行，否則即為非法。鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)自主回收環(huán)節(jié)獲得危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的難度較大，其自有銷售渠道內(nèi)的各個(gè)終端網(wǎng)點(diǎn)通常分布在方便群眾購(gòu)物的街區(qū)，回收暫存庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目滿足不了安全防護(hù)距離，污染防治設(shè)施達(dá)不到申領(lǐng)危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置綜合經(jīng)營(yíng)許可證應(yīng)當(dāng)具備的條件，無法合法開展鉛酸蓄電池回收工作[4]。

（2）《廢鉛蓄電池污染防治行動(dòng)方案》

2019年1月，生態(tài)環(huán)境部等九部委聯(lián)合發(fā)布《廢鉛蓄電池污染防治行動(dòng)方案》，明確廢鉛蓄電池污染防治的主要任務(wù)包括：完善廢鉛蓄電池收集、貯存、轉(zhuǎn)移、利用處置管理制度，支持鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)和再生鉛企業(yè)建立正規(guī)收集處理體系；持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊非法收集處理違法犯罪行為；根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、收集處理客觀條件等因素，分類合理確定廢鉛蓄電池收集處理管控要求；綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段，開展全生命周期治理，完善聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制。

根據(jù)該方案的部署，國(guó)內(nèi)部分省（區(qū)、市）、城市將開展廢鉛蓄電池集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)制度試點(diǎn)，對(duì)未破損的密封式免維護(hù)廢鉛蓄電池在收集、貯存、轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)有條件豁免或簡(jiǎn)化管理要求，降低成本、提高效率，推動(dòng)建立規(guī)范有序的收集處理體系。

4 廣東省汽修行業(yè)廢鉛蓄電池回收管理對(duì)策研究

4.1 完善管理制度，健全回收體系

完善廢鉛蓄電池回收管理制度是建立廢鉛蓄電池收集處理管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。國(guó)家層面將在2019年繼續(xù)完善配套法律制度：完成修訂《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，明確生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度以及廢鉛蓄電池收集許可制度；修訂《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》，完善轉(zhuǎn)移管理要求；修訂《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下針對(duì)收集、貯存、轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)提出豁免管理要求。

廣東省在汽修行業(yè)廢鉛蓄電池回收處理處置方面的地方法規(guī)和管理制度建設(shè)相對(duì)滯后，建議參考國(guó)家廢鉛蓄電池集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)制度試點(diǎn)方向，將機(jī)動(dòng)車維修行業(yè)危險(xiǎn)廢物管理細(xì)則寫入省級(jí)固體廢物管理辦法；出臺(tái)并落實(shí)省內(nèi)廢鉛蓄電池回收集中暫存轉(zhuǎn)運(yùn)試點(diǎn)工作方案；按2019年3月1日正式實(shí)施的《廣東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》相關(guān)內(nèi)容要求，盡快出臺(tái)落實(shí)條例的配套文件，建立回收體系。

4.2 加大廢鉛蓄電池產(chǎn)生源聯(lián)合執(zhí)法力度

按《廣東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)動(dòng)車維修行業(yè)危險(xiǎn)廢物的分類、收集、貯存、利用、處置等實(shí)施監(jiān)督管理，將機(jī)動(dòng)車維修企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物的情況，納入機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營(yíng)備案、檢查和考核中。

建議強(qiáng)化地方生態(tài)環(huán)境部門和交通運(yùn)輸部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，督促汽修企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)危險(xiǎn)廢物申報(bào)登記、轉(zhuǎn)移聯(lián)單、規(guī)范貯存及標(biāo)識(shí)、管理計(jì)劃和臺(tái)賬管理等制度，確保汽修企業(yè)依法依規(guī)將廢鉛蓄電池交送正規(guī)收集處理渠道，并將企業(yè)危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理納入危險(xiǎn)廢物規(guī)范化考核指標(biāo)體系。

4.3 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

加強(qiáng)汽修行業(yè)企業(yè)危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理培訓(xùn)，發(fā)放《汽修行業(yè)危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理要求告知書》，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。危險(xiǎn)廢物的收集、貯存、運(yùn)輸、處置、利用應(yīng)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治條例》、最高人民法院和最高人民檢察院的有關(guān)司法解釋等規(guī)定。汽修行業(yè)作為危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生單位，應(yīng)落實(shí)好相關(guān)防控措施，做好危險(xiǎn)廢物的源頭管理。

開展廢鉛蓄電池對(duì)環(huán)境健康危害的知識(shí)教育和培訓(xùn)，廣泛宣傳廢鉛蓄電池收集處理的相關(guān)政策，在機(jī)動(dòng)車4S店、汽車整車維修企業(yè)（一類、二類）、鉛蓄電池的銷售場(chǎng)所設(shè)置規(guī)范收集處理提示性信息，促進(jìn)正規(guī)渠道廢鉛蓄電池收集處理率提升。

4.4 優(yōu)化經(jīng)濟(jì)政策，擴(kuò)大“以舊換新”政策影響

制定稅收優(yōu)惠政策，對(duì)消費(fèi)稅實(shí)行差異化征收。對(duì)開展生產(chǎn)者責(zé)任延伸工作、履行生產(chǎn)者延伸責(zé)任的生產(chǎn)企業(yè)制定支持政策，根據(jù)廢鉛蓄電池回收工作的完成情況減免部分消費(fèi)稅，將廢舊電池回收率與消費(fèi)稅減免率掛鉤，對(duì)消費(fèi)稅實(shí)行差異化征收，從而提高生產(chǎn)企業(yè)的積極性，以更加有效地推進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施。

繼續(xù)深入開展“以舊換新”優(yōu)惠政策，在廢電池回收點(diǎn)或汽修維修點(diǎn)交付舊電池的，在買新電池時(shí)予以優(yōu)惠，促進(jìn)廢鉛蓄電池的規(guī)范回收。