陳 平，陳 鑫，李文攀，程 潔，楊 凱

中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

水環(huán)境是構(gòu)成環(huán)境的基本要素之一，主要由地表水環(huán)境和地下水環(huán)境組成。地表水環(huán)境包括河流、湖泊、水庫、海洋、池塘、沼澤、冰川等，地下水環(huán)境包括泉水、淺層地下水、深層地下水等。水環(huán)境是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要場所，在長期的人類生產(chǎn)和生活活動中水環(huán)境受到了嚴(yán)重干擾和破壞，已經(jīng)成為當(dāng)今主要的環(huán)境問題之一[1]。

隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，水資源的不合理開發(fā)和污染物的排放等導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問題，影響和損害公眾健康，不利于經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。為緩解和解決中國的水環(huán)境問題，2015年4月，國務(wù)院出臺了《水污染防治行動計劃》，作為當(dāng)前和今后一個時期全國水污染防治工作的行動指南[2]。水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測作為水環(huán)境污染治理必不可少的工作，貫穿于水環(huán)境污染治理過程的始終。在這一背景下，研究發(fā)達(dá)國家水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測實(shí)踐，可以為提高中國水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的技術(shù)和管理水平提供有益參考。

日本的水污染問題開始于明治維新之后的近代工業(yè)化進(jìn)程中，19世紀(jì)末的“足尾銅山礦毒”事件成為日本近代工業(yè)化初期的典型污染事故。伴隨日本工業(yè)化和城市化進(jìn)程的深入，尤其是第二次世界大戰(zhàn)后日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，水質(zhì)污染等環(huán)境問題以大城市為中心擴(kuò)展并日益突出：水俁病(1956年)、第二水俁病(20世紀(jì)60年代)、痛痛病(1955—1977年)等公害事件頻發(fā)。以瀨戶內(nèi)海為典型地域，因其人口和產(chǎn)業(yè)過度集中，港灣、內(nèi)海等閉鎖性海域以及湖泊污染嚴(yán)重，赤潮頻發(fā)，水產(chǎn)資源衰退等環(huán)境與資源問題十分突出。日本政府為解決由于經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展而引發(fā)的全國性公害頻發(fā)問題，于1967年頒布《公害對策基本法》，在1970年召開的“公害國會”上頒布、修訂了14部與公害防治相關(guān)的法律。水質(zhì)污染防治方面頒布《水質(zhì)污染防治法》，取代了1958年制訂的《水質(zhì)保護(hù)法》和《工廠排放控制法》(舊水質(zhì)二法)。

在日本的環(huán)保法律法規(guī)中對于開展環(huán)境監(jiān)測并公開監(jiān)測信息等方面均有明確法律條款。水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體制的構(gòu)建是水污染防治的重要舉措之一，是了解污染狀況，分析污染原因，跟蹤治理成效，制定防治措施必不可少的基礎(chǔ)工作。日本的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測始于20世紀(jì)70年代，至今已有幾十年的歷程。目前，已經(jīng)形成了由水、土壤、地基沉降等方面組成的水循環(huán)監(jiān)測體系，包括地表水、近海、湖泊、地下水、土壤、地基沉降等[3]，為水環(huán)境保護(hù)提供了重要的基礎(chǔ)資料和技術(shù)支撐。

1 日本開展水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的法律依據(jù)

1.1 日本開展水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測法律概述

法律法規(guī)的形成是為了規(guī)范社會行為和解決社會問題。環(huán)保法律法規(guī)因防治公害、保護(hù)環(huán)境的社會需求而出現(xiàn)和完善，屬于歷史、動態(tài)的范疇。

日本的環(huán)境行政管理工作主要有污染防治和保護(hù)自然環(huán)境兩大方面，而環(huán)境調(diào)查和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測貫穿于環(huán)境行政管理工作的始終。在日本的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系構(gòu)建和形成過程中，最重要的法律是《環(huán)境基本法》《生物多樣性基本法》《自然環(huán)境保護(hù)法》和《水質(zhì)污染防治法》等。《環(huán)境基本法》第16條規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定原則等；《自然環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定了自然環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查的必要性；《水質(zhì)污染防治法》第15條規(guī)定了公共用水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測的必要性、目的和開展水質(zhì)監(jiān)測的主體、各自職責(zé)等，明確了水環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測目的(為什么測)、標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目(測什么)、標(biāo)準(zhǔn)限值(評價標(biāo)準(zhǔn))、監(jiān)測方法及分析方法(如何測)等內(nèi)容[4-10]。日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測法律依據(jù)具體見表1。

表1 日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測法律依據(jù)一覽表(示例)Table 1 A list of legal bases for water environmental quality monitoring in Japan (example)

如表1所示，日本的環(huán)境監(jiān)測工作在日本的重要環(huán)保法律法規(guī)中均有明確的法律條文，日本的環(huán)境白書和各類官方環(huán)境監(jiān)測報告書均在開篇明確說明開展監(jiān)測的法律依據(jù)，因此日本的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測均是依法監(jiān)測并公開監(jiān)測結(jié)果。

1.2 日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的地位和作用

在《環(huán)境基本法》和《水質(zhì)污染防治法》等環(huán)保法律法規(guī)中明確規(guī)定了國家和地方政府及企業(yè)必須履行水環(huán)境監(jiān)測的職責(zé)和義務(wù)；不同機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和企業(yè)開展環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容有所不同。該研究所概述的是日本政府開展的行政職能性監(jiān)測(即監(jiān)督性監(jiān)測)，目的在于了解和掌握水環(huán)境的質(zhì)量狀況和發(fā)展變化趨勢。

水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測是了解水環(huán)境質(zhì)量狀況，解析水污染原因，掌握水污染治理效果和預(yù)測環(huán)境風(fēng)險的重要技術(shù)手段，貫穿于水污染防治和水環(huán)境管理工作過程的始終，是日本政府環(huán)境行政管理的重要技術(shù)手段和技術(shù)支撐。

2 日本的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理體系

從日本各類環(huán)保法律法規(guī)中可以梳理出日本環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理體系的架構(gòu)，日本的環(huán)境監(jiān)測職能在《環(huán)境基本法》和《水質(zhì)污染防治法》中體現(xiàn)非常明確，中央政府和地方政府的職能各有側(cè)重，主要從以下3個方面進(jìn)行介紹：國家行政機(jī)關(guān)、地方政府和科研機(jī)構(gòu)。日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理體系具體見圖1[7]。

圖1 日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理體系示意圖Fig.1 A diagram of the monitoring management system of water

2.1 日本水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理的國家行政機(jī)關(guān)

日本的國家級行政機(jī)關(guān)也稱為“中央省廳”(相當(dāng)于中國部委級別)，其職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置等依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，如：《環(huán)境省設(shè)置法》《環(huán)境省組織令》和《環(huán)境省組織規(guī)則》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了環(huán)境省的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和組織結(jié)構(gòu)等。

在日本，水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理的國家行政機(jī)關(guān)以環(huán)境省為主，國土交通省也承擔(dān)一些重要監(jiān)督性監(jiān)測和調(diào)查工作。各個部門分工明確，互不干涉；完成各項(xiàng)專業(yè)調(diào)查和監(jiān)測工作后，監(jiān)測數(shù)據(jù)和專業(yè)監(jiān)測報告均在相關(guān)網(wǎng)站上發(fā)布。

2.1.1 環(huán)境省

環(huán)境省是日本環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)，屬于日本行政官廳中的中央省廳之一，其前身環(huán)境廳設(shè)立于1971年，2001年設(shè)置環(huán)境省。環(huán)境省的主要職能是保護(hù)地球環(huán)境、防治公害、保護(hù)自然環(huán)境以及確保核能利用的安全性等環(huán)境保護(hù)工作(《環(huán)境省設(shè)置法》第3條)?！董h(huán)境省設(shè)置法》第4條規(guī)定：環(huán)境省負(fù)責(zé)制定并推進(jìn)環(huán)境保護(hù)基本政策，保護(hù)地球環(huán)境，防治公害，制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)自然公園和風(fēng)景名勝，有關(guān)涉及因公害造成的健康損害賠償?shù)裙ぷ?，開展監(jiān)測以掌握因核設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)造成的核泄漏的污染狀況等25項(xiàng)職能。

原環(huán)境廳的工作始于防治大氣和水污染。目前環(huán)境省水環(huán)境監(jiān)測管理主要職責(zé)如下：①依據(jù)《環(huán)境基本法》制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方法、調(diào)查方法、分析方法、監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)原則等技術(shù)性指導(dǎo)文件；②組織地方政府開展水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測；③將全國水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行集成分析，數(shù)據(jù)電子化并公開發(fā)布；④保護(hù)生物多樣性，開展生物多樣性監(jiān)測與評價；⑤開展閉鎖性海域的環(huán)境保護(hù)工作(包括總量控制、瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)等)；⑥開展海洋環(huán)境保護(hù)工作等。

日本環(huán)境省設(shè)置的機(jī)構(gòu)中涉及水環(huán)境管理的主要有水·大氣環(huán)境局和自然環(huán)境局。

2.1.2 國土交通省

國土交通省也是日本行政官廳中的中央省廳之一，在2001年日本中央省廳機(jī)構(gòu)改革時由運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國土廳合并而成。主要職能包括國土綜合利用、開發(fā)及保護(hù)，推進(jìn)交通政策，完善并健全氣象業(yè)務(wù)以及保護(hù)海上安全等。在2011年國土交通省內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合過程中將河川局、土地·水資源局的水資源部、城市·地域整備局的下水道部改編組建水管理·國土保護(hù)局，以實(shí)現(xiàn)水環(huán)境相關(guān)行政工作的一元化管理。在日本的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測中，水管理·國土保護(hù)局承擔(dān)了日本公共用水域一級河流的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和“河流岸邊國勢調(diào)查”工作，海上保安廳開展了“海洋污染調(diào)查”工作。

2.2 地方政府在水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理中的作用

日本的地方政府(都道府縣)根據(jù)《環(huán)境基本法》和《水質(zhì)污染防治法》及環(huán)境省制定的水環(huán)境監(jiān)測原則、方法及技術(shù)規(guī)范，制定所轄地域的公共用水域水質(zhì)監(jiān)測計劃，確定監(jiān)測項(xiàng)目、點(diǎn)位、頻率、采樣時間、地點(diǎn)和方法，以及監(jiān)測方法和監(jiān)測單位；具體開展當(dāng)?shù)氐墓灿盟虻乃|(zhì)監(jiān)測和地下水監(jiān)測；制定應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案；公布監(jiān)測結(jié)果；建立負(fù)荷數(shù)據(jù)庫，管理企業(yè)排放(總量控制等：自動監(jiān)測流量和控制項(xiàng)目，數(shù)據(jù)直接進(jìn)入當(dāng)?shù)鼐C合數(shù)據(jù)庫)。對于特殊行業(yè)，與企業(yè)簽訂合同，確定監(jiān)測項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，防止與控制污染。

2.3 科研機(jī)構(gòu)在水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理中的作用

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理工作內(nèi)容繁雜，技術(shù)要求高，科研機(jī)構(gòu)在日本的環(huán)境監(jiān)測管理體系中不可或缺。環(huán)境省所轄的研究機(jī)構(gòu)有國立環(huán)境研究所、地球環(huán)境戰(zhàn)略研究機(jī)關(guān)、國立水俁病綜合研究中心、生物多樣性中心、環(huán)境調(diào)查研修所、環(huán)境再生保護(hù)機(jī)構(gòu)、防止(日本)全國地球溫暖化活動推進(jìn)中心等，在環(huán)境省開展的環(huán)境質(zhì)量工作中起到了重要的支撐作用。筆者以國立環(huán)境研究所為例介紹科研機(jī)構(gòu)在環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境保護(hù)工作中的地位和作用。

國立環(huán)境研究所是環(huán)境省所管轄的獨(dú)立行政法人單位，是日本的公立研究機(jī)構(gòu)。公立研究機(jī)構(gòu)的研究工作具有科學(xué)性、中立性和非經(jīng)營性、公開性、持續(xù)性、應(yīng)急性和國際性等屬性，對保障國家安全具有貢獻(xiàn)作用[13]。其前身是1974年成立的國立公害研究所，1990年全面改組，命名為國立環(huán)境研究所，2001年成為獨(dú)立行政法人單位，開始實(shí)施第1期中長期發(fā)展規(guī)劃，至今已經(jīng)實(shí)施至第4期中長期發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)。國立環(huán)境研究所是日本環(huán)境問題核心研究單位，在其30多年的發(fā)展歷程中，開展基礎(chǔ)環(huán)境研究和中長期環(huán)境監(jiān)測和研究工作，已經(jīng)成為日本一流的環(huán)境科研單位，為日本的環(huán)境保護(hù)做出了重要貢獻(xiàn)。

目前，國立環(huán)境研究所的研究體系有以下組成部分：①重大課題研究系列，包括低碳、資源戰(zhàn)略、自然共生、安全保障和綜合研究；②環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查研究系列，包括地球環(huán)境、資源循環(huán)和廢棄物、環(huán)境風(fēng)險、地域環(huán)境、生物和生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境與健康、社會環(huán)境、環(huán)境計量測定、環(huán)境災(zāi)害研究；③研究交流系列，包括衛(wèi)星觀測中心、兒童健康與環(huán)境相關(guān)的全國調(diào)查、分析評價科學(xué)事業(yè)協(xié)作辦公室、環(huán)境災(zāi)害管理戰(zhàn)略推進(jìn)辦公室、氣候變動戰(zhàn)略協(xié)作辦公室、社會對話和協(xié)作推進(jìn)辦公室；④環(huán)境研究的基礎(chǔ)建設(shè)，包括地球環(huán)境監(jiān)測、地域環(huán)境變動監(jiān)測、環(huán)境樣本和標(biāo)本的保存及提供、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)信息基本建設(shè)、環(huán)境數(shù)據(jù)庫建設(shè)等[14]。

值得關(guān)注的是國立環(huán)境研究所的在線數(shù)據(jù)庫系列，有環(huán)境展望臺-環(huán)境GIS，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，地球環(huán)境數(shù)據(jù)庫，世界流域數(shù)據(jù)庫，化學(xué)物質(zhì)數(shù)據(jù)庫，環(huán)境分析測試方法數(shù)據(jù)庫，固定污染源NOx、SOx、PM排放系數(shù)數(shù)據(jù)庫，日本全國酸雨數(shù)據(jù)庫，東亞大氣污染排放量網(wǎng)格數(shù)據(jù)庫，入侵生物數(shù)據(jù)庫，野生動物遺傳資源數(shù)據(jù)庫等。這些數(shù)據(jù)庫充分體現(xiàn)了國立環(huán)境研究所的研究成果和其在環(huán)境監(jiān)測管理、環(huán)境基礎(chǔ)研究以及中長期環(huán)境研究中的權(quán)威性地位。

3 對中國水環(huán)境監(jiān)測管理的啟示

日本水環(huán)境監(jiān)測管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對中國的水環(huán)境監(jiān)測管理有如下啟示，可以為中國水環(huán)境監(jiān)測管理提供有益參考：

1)日本的水環(huán)境監(jiān)測管理依照法律實(shí)施有效管理。日本無論是開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，還是對企業(yè)進(jìn)行管理，均按照法律(或規(guī)定)執(zhí)行。在環(huán)境監(jiān)測方面，各級政府按照法律規(guī)定開展相應(yīng)工作；在企業(yè)管理方面，環(huán)境管理部門根據(jù)法律與企業(yè)簽定污水和污染物排放協(xié)議，企業(yè)嚴(yán)格按照協(xié)議要求執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法律規(guī)定需要安裝在線監(jiān)測設(shè)備的，自己安裝和維護(hù)設(shè)備，實(shí)時或按時向環(huán)境管理部門報送數(shù)據(jù)。

2)日本水環(huán)境監(jiān)測管理部門分工明確，各個部門之間、中央與地方政府之間分工明確，密切配合，數(shù)據(jù)公開并匯總到環(huán)境管理部門統(tǒng)一管理，并發(fā)布相關(guān)環(huán)境質(zhì)量報告。而執(zhí)行監(jiān)測的各個部門和單位也會發(fā)布相關(guān)的專業(yè)監(jiān)測報告和公開專業(yè)數(shù)據(jù)庫，便于有效利用數(shù)據(jù)，避免相互扯皮、重復(fù)監(jiān)測等情況。