謝顯軍

（湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

由于人口數(shù)量的不斷增加，為了更好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，會(huì)占用一定量的耕地來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了緩解耕地與建設(shè)間的矛盾，增減掛鉤政策應(yīng)運(yùn)而生。增減掛鉤明確指出，將城鄉(xiāng)土地增減視為共同體。為了保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地得到更好利用，本文重點(diǎn)分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施中存在的問題和對(duì)策。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤重要價(jià)值研究

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤措施的合理實(shí)施，能夠更好地推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)，該政策在實(shí)施中，能夠保證居民點(diǎn)發(fā)展更為合理，將農(nóng)村的閑置土地進(jìn)行高效利用，農(nóng)村的破舊住宅有效整合。加強(qiáng)生態(tài)用地建設(shè)力度，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤措施得到更好實(shí)施。增減掛鉤政策的提出，能夠增加建設(shè)用地供給量，改善農(nóng)村落后、貧窮的風(fēng)貌[1]。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中存在的問題

2.1 有關(guān)保障體系不夠完善

針對(duì)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施情況，存在的核心問題主要是有關(guān)保障體系不健全。因?yàn)樵鰷p掛鉤政策沒有進(jìn)行全方位實(shí)施，相關(guān)條約不規(guī)范，出現(xiàn)了城市空間不斷增多的現(xiàn)象。此外，由于收益分配機(jī)制存在較多缺陷，公開透明度較差，農(nóng)民群眾的合法權(quán)益得不到有效保障，土地沒有得到集約化利用。

結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤發(fā)展情況能夠得知，自2004年開始實(shí)施，在2008年對(duì)有關(guān)管理方案進(jìn)行完善。最近幾年來(lái)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作當(dāng)中，存在較多突出問題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的大力實(shí)施，面臨較多挑戰(zhàn)，許多方面要進(jìn)行大力完善。理論的不斷完善與創(chuàng)新，能夠起到一定的引導(dǎo)作用，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施中存在的問題得到綜合處理。

2.2 存在以次充好問題

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤措施實(shí)施過程中，還存在嚴(yán)重的以次充好問題，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展影響特別大。例如，由于增減掛鉤政策的不完善，部分項(xiàng)目地區(qū)和新建區(qū)域規(guī)模、布局不合理，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。雖然農(nóng)民在增減掛鉤政策實(shí)施過程中得到了一定的益處，但是，農(nóng)民的合法權(quán)益并沒有得到有效的保障，降低農(nóng)民的積極性。

2.3 各個(gè)部門之間的聯(lián)動(dòng)性較差

現(xiàn)階段，部分地區(qū)政府并沒有構(gòu)建多個(gè)部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)運(yùn)行機(jī)制，對(duì)增減掛鉤政策的實(shí)施效果產(chǎn)生一定影響。增減掛鉤政策的順利實(shí)施，需要地方政府各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)與配合，只有多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，才能夠提高增減掛鉤政策的實(shí)施水平。但是，因?yàn)榈胤秸鱾€(gè)部門之間的聯(lián)動(dòng)性比較差，降低了增減掛鉤政策的實(shí)施效果，自然資源部門任務(wù)繁重，使得一些項(xiàng)目難以有序?qū)嵤2]。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在問題的解決對(duì)策

3.1 大力完善相關(guān)保障體系

為了保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施過程中存在的問題得到解決，有關(guān)部門需要大力完善相關(guān)保障體系，提升增減掛鉤政策實(shí)施效果的途徑可以從以下方面入手，如表1所示。

針對(duì)增減掛鉤拆遷的舊城區(qū)農(nóng)民保障問題，政府有關(guān)部門要加大社會(huì)保障體系完善力度，讓征地農(nóng)民能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。結(jié)合中央、省、市城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤有關(guān)政策內(nèi)容，政府部門要根據(jù)征地農(nóng)民的實(shí)際情況，為其提供良好的就業(yè)崗位，促進(jìn)其就業(yè)，保證征地農(nóng)民的社會(huì)合法權(quán)益得到更好保障。通過大力開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，針對(duì)拆舊區(qū)的土地復(fù)墾，有效還原為農(nóng)用地，

表1 提升增減掛鉤政策實(shí)施效果的途徑

并建設(shè)合理的配套設(shè)施，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與城鄉(xiāng)人的居住環(huán)境得到更好改善[3]。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)管力度

在增減掛鉤政策實(shí)施的過程當(dāng)中，想要更好地提升土地利用效果，政府有關(guān)部門決定進(jìn)行試點(diǎn)，將分布比較零散的耕地建設(shè)用地進(jìn)行有效整理，最終復(fù)墾為農(nóng)用地或者耕地，保證耕地更為集中，提高耕地的連片水平，讓農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境得到有效改善。通過開展試點(diǎn)工作，不但能夠保證農(nóng)村耕地?cái)?shù)量，而且有效提升耕地質(zhì)量。

對(duì)增減掛鉤政策的實(shí)行進(jìn)行全面監(jiān)管，能夠保證農(nóng)村水利與道路等一系列基礎(chǔ)設(shè)施更為完善，耕地土壤得到良好改良，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平得到進(jìn)一步提升。例如，在某農(nóng)村中，通過實(shí)施增減掛鉤政策，并加大監(jiān)管力度，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平、社會(huì)保障水平，包括該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了明顯的提升，具體對(duì)比圖如圖1所示。

圖1 農(nóng)村實(shí)施增減掛鉤后三年效果對(duì)比圖

通過對(duì)增減掛鉤政策的實(shí)施進(jìn)行全面監(jiān)管，能夠保證該地區(qū)的農(nóng)耕地真正實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。當(dāng)然，政府有關(guān)部門還要結(jié)合有關(guān)法律，對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的驗(yàn)收，針對(duì)復(fù)墾整理的土地，經(jīng)過仔細(xì)的驗(yàn)收達(dá)標(biāo)之后，才能夠和城鄉(xiāng)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行有效掛鉤。

另外，有關(guān)部門還要加大資金管理力度。資金問題是影響增減掛鉤項(xiàng)目順利開展的重要因素。通過遵守“先報(bào)后審再批用”原則，將資金用于正在實(shí)施的項(xiàng)目當(dāng)中，真正做到?？顚Ｓ?。一旦確定好項(xiàng)目之后，有關(guān)部門需要認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，有效避免違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。一旦發(fā)現(xiàn)違法亂紀(jì)現(xiàn)象，要按照法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，真正做到依法懲處[4]。

3.3 增強(qiáng)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性

增減掛鉤項(xiàng)目在實(shí)施的過程之中，政府有關(guān)部門還應(yīng)成立組織管理小組，該小組的主要任務(wù)是協(xié)調(diào)各個(gè)技術(shù)部門工作人員的工作?？h級(jí)自然資源局是增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的領(lǐng)頭單位，主要負(fù)責(zé)制定良好的實(shí)施方案，包括項(xiàng)目資金的具體撥付等，而縣級(jí)財(cái)政部門則主要負(fù)責(zé)撥付建設(shè)資金，縣級(jí)農(nóng)業(yè)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)農(nóng)藝措施轉(zhuǎn)發(fā)、發(fā)包等工作。為了保證上述部門之間能夠協(xié)調(diào)配合，政府部門需要加強(qiáng)工作監(jiān)管，并根據(jù)增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問題，妥善處理，在增強(qiáng)各個(gè)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性的同時(shí)，保證增減掛鉤項(xiàng)目得以有序?qū)嵤?/p>

通過不斷增強(qiáng)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性能，該地區(qū)的耕地生態(tài)環(huán)境得到更好改善，農(nóng)民生活質(zhì)量得到提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到有效提高，具體數(shù)據(jù)如表2所示。

表2 增強(qiáng)各個(gè)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率分析/%

為了保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策得到更好實(shí)施，政府有關(guān)部門需要從多個(gè)角度進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)監(jiān)管體系的完善。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施情況能夠得知，針對(duì)不同地區(qū)的違規(guī)操作現(xiàn)象，要加大監(jiān)管力度，保證地方政府的財(cái)政利益，更好的保障農(nóng)民合法權(quán)益，避免擅自擴(kuò)大周轉(zhuǎn)指標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于政府有關(guān)部門來(lái)講，要對(duì)土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)加大監(jiān)管力度，通過不斷強(qiáng)化監(jiān)管力度，能夠保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策得到更好實(shí)施[5]。

此外，政府有關(guān)部門還要大力完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理體系，充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理力度的重要性，并明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理有關(guān)條例，對(duì)具體的管理目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，保證管理方法得到有效運(yùn)用。在掛鉤項(xiàng)目區(qū)域選擇環(huán)節(jié)，要遵守“先容易后困難”的選擇原則，有序開展各項(xiàng)管理工作。針對(duì)掛鉤項(xiàng)目選點(diǎn)中存在的問題，要積極探討，制定有效的解決方案，讓公眾能夠更好地參與到討論當(dāng)中，在保障農(nóng)民合法權(quán)益、增強(qiáng)政府各級(jí)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性的同時(shí)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施效果。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，通過有效解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，如大力完善相關(guān)保障體系、加強(qiáng)監(jiān)管力度、增強(qiáng)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性等，能夠保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目得到更好實(shí)施，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钇焚|(zhì)。合理利用增減掛鉤政策，保證農(nóng)村耕地面積不斷增加，提升耕地質(zhì)量，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。